功能導向下行政復議的價值取向與完善路徑

［摘 要］ 行政復議制度具備解決糾紛、救濟權利、內部監督三項功能，其中權利救濟體現了行政復議化解行政爭議主渠道作用的價值追求，以權利救濟為首的多項功能共存，能夠有效回應復議制度的實踐需求，發揮主渠道作用。主渠道條款作為新行政復議法的立法目的，對具體制度設計具有統籌作用。從整體性視角出發，行政復議制度相比于行政訴訟具有制度性優勢，這種優勢是發揮行政復議化解行政糾紛的主渠道作用的基礎。在制度修訂過程中，應當進一步發揮行政復議的制度優勢，進一步改革行政復議管轄制度、擴大受案范圍、運用信息技術手段增強復議能力。

［關鍵詞］ 行政復議；權利救濟；糾紛解決；行政訴訟

［中圖分類號］D922．112 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ 10081763（2024）04013408

Value Orientation and Perfect Path of Administrative

Reconsideration under Function Orientation

Abstract：The administrative reconsideration system has three functions： dispute resolution， relief right and internal supervision， among which the right relief reflects the value pursuit of the main channel role of administrative reconsideration in resolving administrative disputes. Multiple functions led by right relief coexist， which can effectively respond to the practical needs of the reconsideration system and play the role of the main channel. As the legislative purpose of the new administrative reconsideration law， the main channel clause plays an overall role in the specific system design. From the perspective of integrity， administrative reconsideration system has institutional advantages compared with administrative litigation， which is the basis for administrative reconsideration to play its role as the main channel in resolving administrative disputes. In the process of system revision， we should further takethe advantages of the system of administrative reconsideration， further reform the jurisdiction system of administrative reconsideration， expand the scope of accepting cases， and enhance the ability of reconsideration by means of information technology.

Key words： administrative reconsideration; right relief; dispute resolution;administrative litigation

一 問題的提出

自《行政復議條例》頒布之日起，理論界和實務界就行政復議如何有效發揮功能這一問題不斷展開討論。從早期的制度定位之爭，到定義為糾紛化解主渠道之后的實效保證，理論爭鳴隨著制度的演變而逐漸推進。從功能定位看來，不論是內部監督，還是糾紛化解，行政復議無疑要兼具結論的公平性與過程的效率性。隨著2020年和2023年的兩次修法，《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）確立了公正公開及時便民等多項行政復議的基本原則，體現了行政復議對于公平正義和及時高效的兼顧。

《法治中國建設規劃（2020—2025年）》將推進復議體制改革作為一項重要制度目標，通過將復議管轄范圍和內容進行集中，以更加暢通的復議程序和渠道滿足實質性化解行政糾紛的功能。值得一提的是，《行政復議法》在規范上拓展了行政復議的制度功能，將該制度定位為化解行政復議的主渠道。可以認為，充分發揮行政復議的糾紛化解作用，將行政復議建設成為行政糾紛解決的主渠道，是彰顯行政復議制度實效的根本舉措。因此，探討主渠道的地位如何體現、如何發揮行政復議糾紛化解功能是理論界無法回避的問題。認識到這一點，筆者認為，應當將討論的視角上升到行政糾紛解決的制度環境下，著重討論行政復議與其他糾紛解決機制尤其是行政訴訟制度的比較優勢，在此基礎上進行制度設計，最大化地發揮制度優勢，才能完成行政復議作為行政糾紛解決主渠道的定位。

二 行政復議主渠道功能定位的正當性證成

根據文義解釋，將行政復議設定為化解行政爭議的主渠道，就是在數量上將多數的行政糾紛納入行政復議體制進行解決，原則上將能夠通過行政復議根本性解決的行政爭議，全部納入行政復議的受案范圍，通過復議加以解決并不再由其他制度管轄[1]17。這一解釋為制度的功能定位提供了基本的概念，有助于我們理解基本含義，但單獨通過文義解釋不足以明確這一條款的統籌性的指導作用，還應當立足于體系解釋，明確這一條款為行政復議體制帶來的改革導向。

（一）糾紛解決主渠道的復合性功能

在過去30多年的行政復議實踐中，行政復議制度在內部監督、糾紛解決等方面發揮了明顯的作用，由于該制度是以行政系統為依托，對于行政機關的運作方式以及產生的問題較為熟悉，因此行政復議對于監督和保障行政行為合法性而言，具有一定的制度優勢。但是，當時我國的行政復議制度主要是被設定為內部監督機制發揮作用的，是一種行政機關內部的糾錯機制，具有強烈的行政屬性。而在制度的另一方面，行政復議是以行政相對人的意愿而啟動的，行政相對人出于自身權利救濟的目的而訴諸行政機關，請求化解糾紛。從這個角度上講，行政復議的功能設定，一方面是內部監督與行政糾錯，另一方面涉及相對人的權利保障。可以說，行政相對人的求助是行政復議的制度起點。從行政復議過程來看，行政復議的開展既是行政相對人的意愿，也是行政相對人與行政機關的合意：一方面，行政相對人的主動求助是行政復議制度運作的前提，另一方面，行政復議結果的合理性離不開相對人的滿意，否則就無法使行政糾紛得到實質性的解決。因此，雖然從形式上看，行政復議是由行政機關具體承載，但是從實質內容上看，其具有司法屬性，并且在功能定位上兼具內部監督、糾紛解決與權利救濟三項功能。三項功能同時存在并不會造成顧此失彼的困局，而是相互支撐。從時間上看，最早得到肯定的是內部監督功能，因此有學者將其稱為“原生性功能”，內部監督功能經過30多年的制度實踐，已經被現有的制度文本所涵蓋，制度運行能夠有效完成這一監督功能。化解爭議功能是其他兩項功能的基礎，行政復議的提起必然引起行政爭議的出現，如果爭議得不到解決，內部監督、權利救濟功能也就無法實現。權利救濟功能面向行政相對人，體現了行政復議公正性的價值導向，同時也暗含行政相對人意愿上的效率價值，體現的是各種價值的調和與折中。所以說，通過權利救濟功能的價值引導，以上三項功能共存于行政復議中是可行的，這一共存的秩序同時體現了行政復議作為化解行政爭議主渠道的正當性基礎。

（二）主渠道視角下行政復議制度的多元價值追求

隨著經濟社會的不斷發展，利益結構趨于復雜化，這導致社會中的各種矛盾糾紛也愈加復雜。在這一背景下，行政復議作為解決行政糾紛的主渠道，具有高效、低成本等制度優勢。隨著法治國家建設和行政體制改革逐步進入深水區，行政復議制度面臨著更深層次、更多元化的追求。如何準確地理解行政糾紛化解的主渠道作用，是在制度運行中確保發揮實效的理論前提。

第一，權利救濟是行政復議制度的主要價值功能，決定了行政復議制度改革的基本方向和價值導向。行政復議通過行政救濟發揮功能，在化解行政爭議的過程中，必然會涉及對作為被申請人的行政機關的監督與糾錯，以及對雙方當事人之間的行政糾紛進行認定、化解。權利救濟作為行政復議的價值引導，是其他兩項制度功能能否共同發揮作用的關鍵，如果在行政復議的過程中無法追求權利救濟價值，不僅會影響到內部監督的實現，也會影響制度權威，降低行政相對人通過行政復議解決行政糾紛的意愿。因此，糾紛解決功能是其余兩項功能發揮實際作用的基礎。公正性、效率價值是行政復議制度所追求的核心價值，同時也是制度的優勢所在[2]160。這一追求為行政復議制度改革提供了頂層基礎和基本原則，是行政復議立法的根本價值導向。

行政法治的要義核心在于良法善治，在實現良法善治的過程中以公平正義、權利保護為價值導向，發揮制度治理的優勢[3]183。因此，將行政復議定義為化解行政糾紛的主渠道，首要前提就是必須要在行政糾紛解決過程中體現權利保護的根本價值理念，在內部監督、解決糾紛之上以權利保護為根本的價值遵循，這正是主渠道條款實現的正當性基礎。同樣，在實效上考慮，如果沒有權利救濟作為價值導向的作用，將大量的行政糾紛案件納入行政復議過程中，能否產生立法者預想的效果難免令人生疑：因為在忽視價值追求的情形下，內部監督與糾紛解決兩項功能缺乏根本的價值引領，在實踐中可能會出現顧此失彼的狀況，會影響行政復議的功能實現以及權威高效的制度設定。公平正義的價值在于保障公民權利。在行政復議的諸多功能設定中，雖然不同功能的基本面向有所不同，但作為行政相對人權利保護的重要制度載體，行政復議的核心仍然要考慮通過公平正義的制度設計，保護人民群眾的合法權益。結合中央的論述，行政復議的司法屬性，決定了制度必須以公平正義作為最終的價值引導，確保人民群眾能夠通過行政復議實質性地解決爭議，感受到復議案件中所體現的公平正義價值。實證數據也充分證明了行政復議這一核心價值的有效發揮。未來的制度修訂仍然要朝著公平正義的方向，將其作為根本價值予以完善。

第二，以“權利救濟”為首的多項功能共存，能夠有效回應復議制度的實踐需求，發揮主渠道作用。將行政復議制度設定為糾紛解決的主渠道，在提高復議制度實效的同時，也應當注意制度在行政相對人心中的權威性，提高行政相對人將行政復議作為首選渠道的意愿。當前，行政相對人參與行政復議意愿低下的原因主要是行政復議的自我監督色彩強烈[4]11，這也導致行政復議在運行的過程中以行政化為導向，強調效率，忽略公正。行政相對人求助行政復議的意愿不高，就會導致制度空轉，功能無從實現。因此，未來的制度走向應以司法性為主，體現公平正義價值，對行政化進行調和。這一思路要求行政復議必須以權利救濟為首要，以公平正義地解決行政爭議為價值基礎，充分、及時地回應行政相對人對行政復議制度的公正需求，在復議決定中體現行政相對人的期望。這是提高制度權威、提升人民意愿的根本途徑。價值基礎如果無法落實，人民群眾的申請意愿低的話，行政復議的諸多功能都將無從體現。總而言之，行政復議程序要為權利受到國家影響的公民提供救濟，這是行政復議制度的首要功能[5]25。

權利救濟功能體現的是行政復議的司法性，體現了公平正義的制度價值。在改革行政復議的過程中，不應忽視行政復議作為爭議化解的主渠道所應當具有的高效、及時等價值。在制度設計上，除了彰顯基本原則外，在行政復議的申請、受理、審理以及決定等部分，都應當體現行政復議的靈活便捷、高效專業、成本低等制度優勢，同時也要盡可能地確保在程序設計、組織機構、人員組成等方面保障行政復議制度的公正性、復議機構的獨立性、程序的公開性等特征，調和效率價值與公平正義價值的沖突。例如，在組織機構上，可以肯定當下進行的改革舉措，將其落實到法律之中，包括肯定復議集中的做法、保障復議機構的裁判權；在人員組成上，吸納外部專家學者作為第三方主體，復議決定的公開，程序上繁簡分流等。今后的行政復議體制改革試點，還應繼續探索有利于提升行政復議公正性的舉措，也要確保行政復議的高效、及時以及如何與公平解決糾紛相結合，探索一條調和各種價值需求的復議之道。

綜上所述，本文認為，2023年修訂的《行政復議法》正式確認將行政復議設定為解決行政糾紛的主渠道，其正當性就體現在行政復議內部諸多價值在當前社會現實背景下，順應時代需求的靈活調整。本次制度修改，要將更好地實現行政復議的權利救濟功能作為根本的價值遵循，調和這一功能與其他功能可能出現的抵觸，同時認識到行政復議制度在兼具行政性和司法性基礎上帶來的效率、公正價值兼備，積極發揮行政復議在我國行政糾紛解決體系中的比較優勢，將行政復議打造成為能夠切實、實質性地解決行政糾紛、保障公民合法權益，同時有效發揮行政系統內部監督、糾錯功能的制度。

（三）復議前置作為行政復議主渠道功能的邏輯前提

以糾紛解決主渠道為定位修正行政復議制度，不僅具有重要的現實意義，其在法理基礎方面更具備深刻的邏輯基礎。這種邏輯上的修正和補足，具體指向行政復議前置，通過優化行政復議與行政訴訟的邏輯關聯，推出行政復議立法修正的總體方向。

隨著立法的修正以及復議范圍的不斷擴大，作為主要渠道的行政復議制度更加契合我國行政糾紛的現實樣貌，能夠與行政復議實踐和司法實踐契合。以主渠道為定位修正行政復議，應當明確復議前置的邏輯前提，即所有的行政爭議都應當納入行政復議范圍。總體而言，作為行政復議主渠道功能，復議前置不僅是一項制度理念，更應當成為行政復議制度改革的基本原則。復議前置，要求行政復議機關和法院形成合理的分工，共同作用于行政糾紛的實質性化解。復議前置，一方面可以緩解行政訴訟資源緊張的現實局面，要求行政相對人在窮盡行政救濟的基礎上再行訴訟。相反，如果允許行政相對人在訴訟和復議之間任意選擇，或者將復議與訴訟置于平行的位置，勢必會造成司法資源的緊張，不利于高效解決行政爭議。復議前置，意味著行政復議機關可以憑借其行政定位，充分調配各種制度和權威資源，提高糾紛解決效率，行政相對人對于復議結果不服，仍然可以向法院提起行政訴訟，因此并不存在削弱行政救濟權能的風險。另一方面，復議前置可以確保行政機關充分發揮行政訴訟的制度優勢，尤其是相較于行政訴訟的高效性和靈活性。例如，行政復議機關在查明事實真相、搜集證據等方面，不論是時間還是效果上，都具有法院所不具備的優勢；在審查后果方面，行政復議可以判斷行政行為的合理性，而不必考慮行政權與司法權的界限和分工問題；在執行層面，同屬于行政系統的復議機關能夠有更多的現實資源，可以要求行政機關采納復議結果，從而更加實質性地落實權利救濟。綜上，作為行政復議制度改革的邏輯前提，復議前置能夠使行政機關發揮最大的復議優勢，切實解決行政糾紛，保障和救濟行政相對人的合法權利。

三 主渠道視角下行政復議的

目標重塑及影響

在明確立法為行政復議制度提供的主渠道功能基礎上，完善相關的制度建設首先應當重塑行政復議諸多價值功能之間的關聯，消弭不同功能為制度設計帶來的目標之間的抵牾。主渠道條款在《行政復議法》中被列為第一條，在立法目的條款中得以體現。立法目的是立法者制定法律時所欲求的基本目標，是一部法律面對社會關系應當發揮的基本功能。通常立法目的對整部法律具有總領性的指導作用，在立法目的條款的指導下，具體的制度設計才有了主線。因此，制度設計體現的是立法目的條款的精神內涵，是在立法目的指導下形成的規則體系，具體呈現著立法目的的價值導向。作為制度設計目標的主渠道條款，從以下方面對制度設計產生影響：

首先，主渠道條款決定著行政復議的根本功能。我國理論界和實務界對于行政復議的認知經歷了單一的價值取向到多元復合定位的演進趨勢。這一模式的轉變，與行政復議背后的法律性質之爭有著密切聯系。關于法律性質，長久以來有著行政說、司法說與準司法說的爭論。根據通說，行政復議是兼具司法性質的糾紛解決機制與發揮行政機關內部監督作用的行政行為的統一，從功能上來講，行政復議同時具備了內部監督、糾紛解決以及權利救濟的復合型功能。這種復合型功能體系中，各功能之間并非相互呈現對立態勢的個體，而是在各自功能解決的過程中，形成了互相促進、相輔相成的統一有機整體。隨著制度的演化，各種功能之間逐漸凝結成各種價值，比較明顯的是效率價值與公平價值之間的對比關系，二者各自相互對應著行政復議的行政屬性與司法屬性。從這個角度來看，主渠道條款不僅要求行政復議能夠公平正義地解決行政爭議，而且要在程序設計上，體現效率要求。畢竟從公眾期待的角度看，與行政訴訟相比，人們更加期盼的是一個能夠在短時間內滿足自己訴求的行政復議機制，而不是一個如同訴訟一般曠日持久的糾紛解決模式[6]22。

其次，在具體制度設計上，主渠道條款為未來的行政復議法提供了總綱與主線，未來的制度設計及運行都將圍繞這一功能而展開。從早期的內部監督機制定位，到如今的糾紛解決功能定位，我國行政復議的制度功能經歷了由行政性的內部監督機制到司法性的權利保障機制，最后形成復合型、多元化的多功能機制的演變。這一演變過程，有立法者對行政復議認識的不斷深入的作用，也有結合實踐困境而產生的一定政策考量，正是由于這些因素的實質性影響，在數次的制度修訂過程中，立法目的條款通過從微觀視角影響個別制度的功能發揮，再到從整體上形成一條主線指導制度實踐，最終形成目的性的總綱為接下來的制度完善提供總綱性指引[7]14。因此，主渠道條款并非僅僅是一種目的宣示，并非只是在政策背景下的被動回應，而是作為一種立法總綱，統領制度各章節按照主渠道這一功能定位所暗含的制度特征與功能定位進行設計，確保立法目的的實現。同時，在現實中，主渠道條款已經為制度設計提供了諸多具體的探索，結合行政復議體制改革試點來看，在主渠道條款的引領下，復議制度設計和工作實踐具有了基本的方向。譬如，通過行政復議權的相對集中，將受理、審理、決定權集中于各級政府，確保行政爭議的集中解決；通過創新協調復議調解機制促成行政機關與行政相對人就爭議事實進行商議，確保復議結果的可接受性。

最后，從整體性的視角看，行政復議的主渠道定位將影響整體行政糾紛化解制度的運行，改變糾紛解決的格局。在內部監督的功能定位下，行政復議的制度運行邏輯是通過行政機關的內部自我糾錯，完成行政復議機關對被申請人的監督，在這樣一種運行模式下，我國行政復議長期被看作行政機關系統內部的“自我糾錯”機制，缺乏外部視角，在糾紛解決層面缺乏權威性和公正性。由于權威性缺失，在實踐中，發生行政爭議時，信訪、行政訴訟也就成為了行政相對人的首選，行政相對人傾向于通過信訪、行政訴訟等方式解決糾紛、保障自身權益。從功能上看，行政相對人認為行政復議所承載的功能，信訪、行政訴訟等制度同樣能夠實現。因此，形成“大信訪、中訴訟、小復議”的行政爭議化解格局也就不足為奇。這樣一種運行邏輯與現實無法與行政復議作為主渠道化解行政糾紛的制度功能定位相容，與制度性質不相稱。但是，強調行政復議的主渠道功能定位，并非有意削弱行政訴訟的實效，或者說行政訴訟在解決行政糾紛上效果弱于行政復議。考慮到隨著社會經濟的發展，行政爭議的數量增多已是事實，在這種背景下如果沒有行政復議的分流作用，放任行政案件大量地涌入司法訴訟，會導致行政糾紛不能及時解決，不利于行政相對人的權利保障。與行政訴訟、信訪制度相比，行政復議兼具效率、公正等價值，在制度功能上同時發揮著相對人權益保障與行政糾紛實質解決等功效。正是在這種比較優勢下，行政復議天然地具有化解行政糾紛的主渠道功能定位，并且在權利保護方面成為一種更為有效的方式。

四 行政復議制度變革的方向

與具體進路的選擇

在制度設計中如何體現行政復議的制度優勢，如何通過制度設計完成預設的功能定位至關重要，沒有具體的規范作載體，立法目的難以實現。筆者認為，在制度設計層面，在權利救濟的價值目標下，若要實現主渠道條款，必須改革行政訴訟管轄制度，進一步擴大行政復議受案范圍，科學地分配行政復議資源，明確行政復議與行政訴訟的制度關系，在程序與實體制度上分別體現公平正義的制度價值，同時借助數字化科技提升行政復議能力，從而有效實現行政復議實質性化解行政爭議的主渠道作用。

（一）以更為集中的復議管轄權提高復議效率

從制定法看，我國現行的行政復議制度總體上是一種分散式的行政復議體制，與集中式的行政復議體制相對。由于管轄權認定的復雜，這一體制模式一方面不方便相對人找準行政復議機關，另一方面由于有管轄權的機關分散在各級政府及其部門，無法形成集中的行政復議案件審理資源，形成分散化的工作力量，不利于培養相關人員的行政復議能力，無法快速及時地積累辦案經驗，嚴重影響行政復議制度效能的發揮。針對這一問題，同時結合行政復議改革試點的做法，《征求意見稿》以及2023年修訂的《行政復議法》改條條管轄為主為塊塊管轄為主，將行政復議權相對集中的這一改革經驗全面予以落實。除了部分行政機關外，縣級以上地方人民政府成為復議管轄的主體機構，集中領導本級復議工作，這是試點改革以來，對我國行政復議體制作出的最重要的改革，也是從組織層面探索加強行政復議制度能力的有益做法，是健全復議機構，加強復議工作隊伍專業化、專門化等工作的前提[8]46。

筆者認為，應當將集中復議權的做法進一步通過行政復議法實施細則加以落實。從2023年《行政復議法》的修法過程來看，地方經驗已經得到制度首肯，而作為最高級行政機關，國務院最終裁決規則的存在，會導致實踐中的大量疑難案件、重大標的案件的當事人選擇不經行政復議，徑直走向行政訴訟。這一現象是不應當出現在作為化解行政糾紛的主渠道的行政復議體制之中的。在實踐中，如果出現行政相對人不信任行政復議中的國務院最終裁決，既不利于行政復議制度權威的建立，也會破壞行政復議與行政訴訟之間的銜接關系，不利于行政糾紛解決體系的建立，更有違司法最終解決原則。因此，本文認為，應當取消國務院最終局裁決的規定，對國務院各部委的行政行為不服的，可以以各部委為被申請人向國務院提起行政復議。這樣，一方面可以使行政復議管轄權全方位地落實到制度中，從中央到地方統一復議管轄標準，有利于制度體系的建立；另一方面，可以增強行政復議決定的客觀性，有助于加強復議權威，從長遠來看，更是有助于確立行政復議的主渠道地位。

（二）改革行政復議受案范圍，總體上應當擴大受案范圍

在受案范圍上，比較行政復議與行政訴訟可以發現，現行的《行政復議法》與行政訴訟制度存在趨同[9]167，由于受案范圍的限定直接關系相關的行政爭議能否進入行政復議程序，因此這樣的趨同規定在客觀上造成了兩者制度功能的混同，限制了行政復議制度功能的發揮，不利于最大化地實現行政復議的制度性優勢，無法實現行政復議的糾紛解決主渠道功能。行政復議制度在便民、高效等方面存在制度優勢，對此，2023年的《行政復議法》擴張了復議范圍，在肯定式列舉的基礎上，專門列舉了不屬于行政復議范圍的行為，作為排除性規定。筆者認為，行政復議受案范圍應當繼續擴大。

其一，行政復議作為化解行政爭議的主渠道，行政復議的申請前提條件不應當被設定過高，行政復議范圍也不應當受到過多限制。從順應政策需求上看，對行政復議范圍加以過多限制不利于行政爭議進入行政復議，不利于發揮行政爭議解決的主渠道作用。如果不考慮制度能力以及資源成本，一般的行政爭議都能通過行政復議解決。此外，由于行政復議有著行政訴訟所不具有的制度性優勢，因此一些無法通過行政訴訟得到解決或者無法進入行政訴訟程序的案件，也應當一并被納入到行政復議的受案范圍內。從審理深度上來看，2023年《行政復議法》要求行政復議機關審查被申請行政行為的形式和實質合法性，可見行政復議的審查強度是大于行政訴訟的合法性審查的。因此，應當確保行政復議的受案范圍大于行政訴訟，從而通過行政復議這一化解行政糾紛的主渠道，實質性地解決當事人之間的行政爭議。

其二，我們也應當認識到并非所有的行政爭議都能夠通過行政復議解決，行政復議的受案范圍應當受到限定。在實踐中，經常會出現諸如行政指導等未對相對人的合法權益造成實質性影響的行政行為以及部分事實行為，這些行為的作出雖然不會影響當事人的權利，但這并不表明不會在行政相對人與行政機關之間產生行政爭議。由于行政復議的功能定位是化解行政糾紛，同時兼顧權利救濟與內部監督，因此這些并不實質性影響相對人合法權益的行政行為，雖然產生了行政爭議，但出于制度資源、成本收益比較等因素的考量，可以將這些行為排除行政復議受案范圍。也就是說，可以以“實質性影響”作為劃分受案范圍的標準，以行政行為是否對相對人的合法權利造成實體上的影響為標準，來判斷該行為是否屬于復議范圍。

其三，在復議范圍的規范方式上，可以在特征概括的基礎上，通過正向列舉與負面排除的方式，盡可能地使復議范圍精確化。一方面，特征概括可以描述行政復議受案范圍內的行政行為的特征，提取不同行為之間的同類項。這樣一來，既可以盡可能地概括所有應當納入受案范圍的行政行為的基本特征，也能夠體現制度的靈活性，待新的行政行為類型出現后，能及時涵蓋到受案范圍之中。另一方面，肯定式的概括同時采用排除式的“負面清單”模式，明確列舉不屬于行政復議受案范圍的行為類型，表明具有相同特征的行政行為不宜由行政復議進行審查，這些行為具體包括行政立法行為、國家行為、刑事偵查行為、調解、仲裁、信訪，以及對相對人權利義務沒有實際影響的監督、規劃、指導等事實行為。

其四，在具體行政行為之外，還應當注意到行政復議的附帶審查功能，這一功能可以在一定程度上確保抽象行政行為經受合法性審查。因此，為了增強行政復議行為對抽象行政行為審查的制度實效，應當通過制定法將其他規范性文件納入行政復議的審查范圍。同時，在審查結果上采取更加嚴格、規范的立場，加大對行政規范性文件的審查強度。筆者認為，可以考慮由行政復議機關依職權、主動對相關的行政規范性文件開展審查。現有規范肯定了行政相對人有權在提起行政復議時對行政行為依據的行政規范性文件進行審查，即現有的行政規范性文件附帶審查是一種依申請審查。從理論與實踐的角度出發，授權行政復議機關依職權主動審查行政規范性文件，其正當性基礎在于從系統劃分的視角看，行政復議機關與行政規范性文件的制定機關一般同屬行政系統，且在很多情況下行政復議機關是指定機關的上級，依據憲法占據領導地位；同時如果行政復議機關與指定機關并非領導與被領導關系，可以通過行政系統的內部程序轉送有權機關進行審查。

（三）優化行政復議機構對信息技術的應用

現代社會是一個信息爆炸的社會，而這一社會背景的到來伴隨著信息技術的快速發展，并進一步造成了公法學理論體系的變革[10]6。現代科學技術的發展極大地提高了行政復議能力。數據庫的建設與大數據的應用，線上技術、遠程辦公等信息技術，方便了行政相對人通過行政復議解決爭議，也極大降低了行政復議的制度成本，使行政復議機關有足夠的資源去應對制度運行過程中的實質爭議。正是看到了這一點，2023年《行政復議法》第8條要求行政復議機關加強信息化建設，提高復議效率。

由此可見，現代科學技術尤其是信息技術的發展可以為行政復議的制度建設提供助力，為行政復議能力的提升提供工具性支持。通過技術賦能，行政復議運行模式迎來了深刻的變更。這一變更有著廣泛的現實需求：一方面，就行政復議機關而言，降低復議成本、提高復議效率是行政機關及其組成人員的共同盼望，這一期盼驅動著行政復議機關廣泛采取新技術手段完成行政復議工作；另一方面，信息技術變革帶來的巨大便利使行政復議機關有運用信息技術履行職能的強烈愿望。從一定程度上講，現代科學技術的效率價值與行政系統的運行邏輯完美契合，是信息技術廣泛嵌入行政復議過程的根本前提。信息技術的運用，充分發揮行政復議便民為民的制度優勢。具體到實踐中，申請人可以通過線上渠道提交行政復議申請書，行政復議機關也可以通過信息技術匯總復議數據，并且對輿情、大數據進行監管進而調整自身的決定傾向，這能夠在一定程度上降低行政復議機關以及申請人的時間成本。信息技術的發展和運用，在行政復議的不同階段能夠有效應對和發揮行政復議的公正需求和效率價值[11]75。可以說，未來的行政復議制度在科技加持下的發展方向應當是從行政復議申請提出到行政復議受理，再到行政復議審理，最后直至行政復議決定作出、送達，現代信息技術均可運用于其中。

（四）優化復議前置的配套機制

復議前置是行政復議制度改革的邏輯前提，在執行過程中需要一系列的配套機制，保障復議前置的功能落于實處。

首先，從立案標準上應當進一步明確行政復議的受理范圍，細化行政復議和行政訴訟的分工界限。雖然復議前置可以確保行政復議機關過濾大部分不適合行政訴訟的爭議案件，但也會在一定程度上造成行政復議機構面對現實中大量的糾紛爭議，增加行政機關的運行成本。如果放任所有的爭議都被納入復議范圍，勢必會削弱行政復議的比較優勢。因此，應當增加行政復議立案工作的人財物供給，包括設置專門的立案場所和人員，擴建復議管理中心等[12]58。同時，在程序方面應當細化行政復議立案受理的工作細則，使行政復議在前端實現規范化，確保行政復議程序的穩定運行。

其次，以爭議解決為導向，優化復議結果的執行機制。立案是復議前端，執行是確保權利救濟的后端［13］。在立法過程中，應當規范行政復議機構對相關爭議案件的審查和決定工作，包括明確行政復議的審查原則和標準，細化對申請人的答復和對被申請機關的通知方式，同時可以借助多元手段優化行政復議結果的執行，保障相對人權利的實現。另外，行政復議過程的公開和透明是監督復議機關的有力保障，應當以公開為原則，不公開為例外，督促行政復議機關在復議過程中不偏不倚，監督行政機關合法行使權力。

最后，在考核標準方面，應當跟進行政復議的主渠道變革，強化行政機關在實質性化解行政爭議方面的考核標準。目前的行政復議制度體系內，相關的規則建設已經趨于全面，但是在事后的考核方面仍然存在一定不足，這導致行政復議法所規定的各項原則和措施有失效空轉之嫌。因此，應當通過有效、強力的考核標準來保證行政復議機關和被申請機關受行政復議立法精神的約束，將前端的立案標準、過程中的審查和事后的執行納入績效考核和評估范圍，通過設置一定的獎懲規則確保行政復議改革的實效性。

五 結 語

本文是對行政復議作為“化解行政爭議的主渠道”這一功能定位的理解、解釋，并在此基礎上通過列舉行政復議制度優勢，從制度運行的不同側面論證如何在制度理念、規范設計等層面落實這一功能定位。行政復議制度在過去數十年間被一代代立法者不斷更新、完善，至今仍有許多現實問題亟待解決，這正是由于我國社會不斷變遷的背景下，公民對于權利保護的需求不斷增加，以及行政相對人日益多元化的主張所造成的［14］。本次修法，不可能一蹴而就地解決現實中的各種問題。應當認識到，未來公民的社會關系還會更加復雜，公民對行政機關的訴求還會更加多元，行政糾紛也會更加復雜。因此，應當立足于行政復議制度的功能定位，從制度本身出發，明確行政糾紛化解制度之間的區別與聯系，明晰制度之間的關系，同時應當秉持不斷順應現實需要的理念與思路，及時地發現問題，解決問題。

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