實施自由貿易試驗區提升戰略：形勢與策略

[摘要] 當前，在推動高水平對外開放背景下，我國自貿試驗區建設進入新的躍升期，實施自由貿易試驗區提升戰略面臨“五個更加注重”的新要求，即更加注重制度開放、首創先行，更加注重系統集成、平臺整合，更加注重產業發展、創新驅動，更加注重突出特色、聚焦優勢，更加注重戰略對接、協同聯動。在新的歷史起點上，實施自由貿易試驗區提升戰略應強化首創性改革，找準制度型開放發力點；推進集成式改革，強化三大重點領域統籌協調；積極發展新質生產力，建立現代化產業體系；創新考核激勵機制，更好平衡改革風險與收益的關系，切實推進“大膽試、大膽闖、自主改”，為我國經濟高質量發展提供強大的改革創新動力。

[關鍵詞] 自由貿易試驗區提升戰略" " 制度型開放" " 產業集群" "系統集成

[中圖分類號] F752" " [文獻標識碼] A" " "[文章編號] 1004-6623（2024）06-0059-08

[作者簡介] 原倩，中國宏觀經濟研究院對外經濟研究所副研究員，研究方向：世界經濟、區域經濟。

深入實施自由貿易試驗區提升戰略，是推動高水平對外開放的內在要求，是促進全面深化改革的必由之路，是助力高質量發展的關鍵舉措。2013年至今，我國按照“1+3+7+海南+6+3+1”的推進節奏，分7個批次設立了上海、廣東、遼寧、山東、北京等22個自貿試驗區，設立自貿試驗區的省區市占全國31個省區市（除港澳臺外）的71%，形成了覆蓋東西南北中，統籌沿海、內陸、沿邊的改革開放創新格局。黨的二十屆三中全會提出，要實施自由貿易試驗區提升戰略，鼓勵首創性、集成式探索。新形勢下，系統梳理自貿試驗區基本框架體系，結合高水平對外開放大背景大方向，深刻認識自由貿易試驗區提升戰略的新形勢新要求，能夠為推動自貿試驗區改革創新工作再開新局提供有力支撐。

一、我國推進自貿試驗區

改革創新的基本框架

自設立以來，自貿試驗區改革創新工作形成了包括政策體系、空間體系、推進體系、戰略對接體系在內的基本框架，為自貿試驗區改革創新工作扎實推進發揮了有力的支持保障作用。

1. 政策體系

自貿試驗區改革創新工作既具有一般性，又兼顧地方特色。隨著建設批次的推進，改革創新工作內涵也在不斷豐富發展。概括而言，自貿試驗區改革創新工作圍繞“1+1+5+X”的戰略任務體系展開，其具體內容如下：

第一個“1”是自貿試驗區的初心使命，即改革創新，通過大膽試、大膽闖、自主改，打造制度試驗田。第二個“1”是自貿試驗區的工作核心，即制度型開放。2024年9月，中央深改委審議通過的《關于實施自由貿易試驗區提升戰略的意見》指出，要堅持以高水平開放為引領，以制度創新為核心，鼓勵先行先試，開展首創性、集成式探索，推動全產業鏈創新發展?！?”是自貿試驗區工作普遍關注的核心任務，包括轉變政府職能及優化營商環境、貿易便利化及轉型升級、投資領域改革、金融開放創新、創新驅動及產業體系培育等方面。隨著時間的推進，產業體系培育的分量不斷提升。“X”代表立足自身條件、服務國家戰略、體現地方特色。例如，天津自貿試驗區服務于京津冀產業結構調整的發展戰略，福建自貿試驗區立足于擴大兩岸經貿合作，廣東自貿試驗區推動粵港澳深度合作，湖北自貿試驗區服務于長江經濟帶的發展戰略，遼寧自貿試驗區著力推動東北老工業基地振興發展，黑龍江自貿試驗區著力推動對東北亞開放合作等。

2. 空間體系

自貿試驗區的空間劃分方法具有明顯特點，與開發區、國家級新區等開放平臺存在明顯不同。在全國22個自貿試驗區中，除上海、廣東、河北以及浙江等少數自貿試驗區外，大部分自貿試驗區的空間布局包括3個閉合空間的片區，總面積約120平方公里，這是自貿試驗區的重要空間特征。一方面，與國家自主創新示范區、跨境電商綜試區等平臺相比，自貿試驗區擁有十分明確的空間范圍，區域內對土地性質等都有清晰規定，邊界十分明確。另一方面，與綜保區等海關特殊監管區域相比，自貿試驗區不存在物理圍網或電子圍網，其邊界是空間邊界，而不是海關監管的邊界。

從現實經驗看，各類開放平臺在空間劃分過程中往往面臨不同目標之間的權衡。一方面，如果缺乏清晰的空間邊界，試驗范圍遍布所在行政區的全部空間，則可能造成相關改革創新工作的目標范圍過大，難以在有限時間內把有限的力量投入到特定區域上去，從而在一定時間內形成典型的、有代表性和示范意義的發展成果，對開展中期評估、及時總結經驗以更好推動相關工作會造成不利影響。與此同時，凡是“試驗”，總會面臨一定風險。在此種空間安排下，如果改革創新過程中出現一些偏差，波及面也較大，不利于控制相關影響。另一方面，空間邊界過于嚴格、范圍相對受限，又容易造成新設平臺對原有經濟空間或者行政空間的割裂，可能帶來“碎片化”“小馬拉大車”等問題，難以涵育集聚經濟、規模經濟。在此種空間安排下，如何加強空間整合、培育規模經濟、形成推進工作的合力需要認真謀劃。對自貿試驗區而言，如何在有限的空間范圍充分整合地方主要經濟板塊，尤其是如何充分整合各類口岸、航空港、綜保區、重要交通物流設施形成開放合力，是推進自貿試驗區改革創新工作需要解決的重要問題。

3. 推進體系

國家層面，2015年2月7日，國務院以國函〔2015〕18號印發《國務院自由貿易試驗區工作部際聯席會議制度》，決定建立國務院自由貿易試驗區工作部際聯席會議制度，在國務院領導下，統籌協調全國自貿試驗區試點工作。從國際橫向比較看，有的國家設立專門行政管理機構，負責類似自貿區的相關開放區域的管理工作，如美國設立由商務部長牽頭、財政部長配合、海關等機構參與的對外貿易管理委員會，專門負責對外貿易區的協調和管理工作。我國自貿試驗區基于相關改革創新任務的自身特點及我國實際情況，通過部際聯席會議方式協調和推進相關自貿試驗區改革創新工作。

地方層面，對自貿試驗區的機構職能體系進行了有益探索，一般由省級領導小組統籌，片區層面設立管委會（或管理局）負責實施的組織管理體制。片區管委會或獨立設置，或與所在行政區、新區、開發區等相互疊加套合。具體而言，自貿試驗區地方機構職能設置大體包括三種類型：一是“集中獨立型”，即將自貿片區經濟權限集中到一個獨立的管理機構，如沈陽片區；二是“疊加型”，即將自貿試驗區的牌子疊加到現有的國家級經開區、高新區、新區或者行政區等之上，如上海、大連片區等；三是“下沉型”，即將具體建設和改革權限直接下放到第一線的市轄區層面，市級層面只負責協調工作，如成都片區。管委會下分設若干專司自貿改革事宜的局辦及開發公司，負責推動自貿試驗區建設的具體事項。

4. 戰略對接體系

自貿試驗區積極對接和服務區域重大戰略、區域協調發展戰略和共建“一帶一路”等，初步形成相融相通、協同推進的局面。

從四大板塊看，東部、中部、西部、東北地區自貿試驗區數量分別為10個、4個、6個、2個，占全國自貿試驗區數量比重分別為45.5%、18.2%、27.3%、9.1%，占所在地區省區市數量的比重分別為100%、66.7%、50%、66.7%。

從沿海、沿邊、內陸三大開放帶看，三大開放帶擁有的自貿試驗區數量分別為10個、5個、7個，占所在地區省區市數量的比重分別為100%、55.6%、58.3%。

從南北方地區看，南方和北方地區分別擁有自貿試驗區數量為13個和9個，占所在地區省區市數量的比重分別為81.3%、60%。

從區域重大戰略看，京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展5個重大國家戰略分別擁有的自貿試驗區數量為3個、4個、1個、9個、4個，占重大國家戰略所涉及地區的省區市總數量的比重分別為100%、100%、100%、81.8%、44.4%。除黃河流域外，其他地區擁有自貿試驗區的省區市數量占該地區全部省區市數量的比重均高于71%的全國平均水平。從五大戰略整體看，擁有自貿試驗區的16個省區市，占全國22家自貿試驗區的72.7%，擁有自貿試驗區的省區市數量占五大戰略所涉及的共23個省區市數量的比重為69.6%。

從參與共建“一帶一路”倡議看，不少自貿試驗區將融入共建“一帶一路”作為重要內容和抓手，推出包括跨境運輸、大宗商品交易、金融服務、數字化轉型等領域的一系列創新性舉措?？傮w來看，自貿試驗區在對接國家戰略過程中形成的相關布局，基本符合自貿試驗區建設定位、國家重大戰略發展要求以及當地經濟發展條件，與相關國家戰略形成了良好的相互配合和支撐的關系。

5. 自貿試驗區的三重經濟屬性

從經濟屬性看，我國從區域層面推動改革開放過程中設立的一系列具有示范作用的平臺窗口，不同程度地具有“試驗區經濟”“經濟區經濟”“行政區經濟”的特點。自貿試驗區兼具“試驗區”“經濟區”“行政區”的三重屬性，三者之間不是非此即彼、相互排斥的，而是對立統一、相互融合的。

所謂試驗區經濟，是指國家通過劃出特定區域，以“先行先試”的方式來推進深化體制改革和擴大對外開放舉措的空間經濟形態。改革開放以來，在加快外向型經濟轉型和體制轉軌的條件下，我國設立了經濟特區、保稅區等海關特殊監管區域，自貿試驗區和中國特色自貿港等一系列平臺，都帶有試驗區經濟的鮮明特點。在改革、發展、穩定的大邏輯中，試驗區經濟圍繞改革問題，“先行先試”地推進深化改革和擴大開放，由點及面地在更大范圍內推廣，為改革開放增添強大的變革助力。

所謂經濟區經濟，是指國家突破行政區等傳統邊界，根據市場自發形成的各區域之間的經濟社會聯系來劃分和發展區域經濟的空間經濟形態。大到四大板塊、京津冀協同發展、粵港澳大灣區、泛珠三角經濟區，小到開發區、國家級新區等，都帶有經濟區經濟的特點。自貿試驗區將發展的基礎落在產業上，具有經濟區經濟的典型特點。在改革、發展、穩定的大邏輯中，經濟區經濟圍繞發展問題，促進區域市場體系發育，深化區域分工水平，培育和壯大規模經濟，為改革開放提供強勁的增長動力。

所謂行政區經濟，是指國家通過設立行政區的方式來管理和發展區域經濟的空間經濟形態，省域經濟、市域經濟、縣域經濟等都是行政區經濟的表現形式。行政區經濟的發展不僅是區域經濟發展的重要形式，更是國民經濟發展的重要內容。自貿試驗區采取不同的管理體制，有的片區管理范圍更寬、權限相對更大，有的片區則剝離社會事務、相對聚焦到改革發展和產業培育上來。無論何種形式，都帶有行政區經濟的特點。

推動自貿試驗區改革創新工作必須充分兼顧其三種經濟屬性的特點，不能與其他平臺等量齊觀。具體來看，需要重點關注兩個方面的問題：

一是把握好自貿試驗區的改革試驗屬性，避免用單純的“開發區”思維、區域經濟思維搞自貿試驗區創新工作。一方面，自貿試驗區的試驗屬性更強，尤其是需要為國家試制度，單純的開發區建設思維不能充分體現這一要求。同時，自貿試驗區建設離不開“增長極”“點軸開發”等區域經濟建設思路的支撐，但不能單純從空間經濟集聚高地角度謀劃自貿試驗區建設，不能把自貿試驗區打造為一般化的經濟增長極，而是需要充分把握制度型開放、先行先試、大膽試、大膽闖、自主改的要求，充分彰顯改革觀、制度觀、大局觀。

二是把握好“條條”思維和“塊塊”思維的關系。自貿試驗區既有“條條”屬性，又有“塊塊”屬性。一方面，很多自貿試驗區創新工作都是國家事權，審批權都在國家部門，不是單純地方層面的問題。另一方面，自貿試驗區的執行和推進工作落在地方，需要與地方特色和地方工作有機結合起來，發揮地方的主動性。與其他平臺相比，自貿試驗區對統籌好“條條”“塊塊”關系的要求更高，對發揮“自上而下”和“自下而上”兩個積極性的需要更強，在推進過程中要堅持國家站位、克服地方“本位”，真正打造改革的排頭兵。

二、自貿試驗區改革創新的總體進展

各自貿試驗區在投資、貿易、金融等多個領域，圍繞構建開放型經濟新體制、建立健全事中事后監管體系等基礎性制度進行了積極探索，取得了一系列成效。根據中山大學發布的“2023—2024年度中國自由貿易試驗區制度創新指數”，全國57個自貿片區制度創新得分平均值為75.9分，其中廣東前海（88.12分）、上海浦東（87.86分）、廣東南沙（87.5分）分列前三名，在此基礎上，上海臨港、天津、北京、福建廈門、四川成都、廣東橫琴、重慶依次列入全國前十名。自貿試驗區改革創新工作的分領域進展主要體現在如下幾個方面：

一是以貿易便利化為重點的貿易監管制度創新加快推進。以信息化和智能化為核心的貿易便利化改革持續推進，“一線放開、二線管住”的監管制度安全高效運行，國際貿易“單一窗口”持續運行，通關效率得到明顯提高。

二是外商投資管理制度不斷創新。自2013年上海自貿試驗區推出我國首張外商投資準入負面清單以來，經過7次修訂，自貿試驗區負面清單從190條壓減到27條，對外開放力度進一步加大。同時，2015年，國務院辦公廳印發《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》，決定在上海、廣東、天津、福建4個自貿試驗區實施，對影響或可能影響國家安全、國家安全保障能力，涉及敏感投資主體、敏感并購對象、敏感行業、敏感技術、敏感地域的外商投資進行安全審查。

三是金融開放取得積極進展。上海等自貿試驗區積極推動擴大金融業對外開放，率先探索自由貿易賬戶，研究實現本外幣一體化、賬戶內自由兌換的有效方式，探索開展全功能型跨境雙向人民幣資金池等金融創新業務，更好地便利跨境貿易外匯收支和跨境投資，優化外債管理方式，支持跨國公司跨境資金集中運營管理，實現融資成本、匯率與國際接軌，降低企業融資成本，提升金融服務實體經濟能力。

四是跨境服務貿易開放水平不斷提升。2021年，海南推出首張跨境服務貿易負面清單，為自貿試驗區以及全國推行跨境服務貿易負面清單管理制度積累了經驗。2024年3月，商務部發布《跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》（2024年版）和《自貿試驗區跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》（2024年版），全國版和自貿試驗區版服務貿易負面清單分別為71條和68條，根據國民經濟行業分類，統一列出對境外服務提供者以通過跨境交付、境外消費、自然人移動模式等跨境方式提供服務的特別管理措施。

五是特色產業集群建設壓茬推進。自貿試驗區創新成果日益落實到產業方面，形成了一批有國際競爭力的產業集群，如上海集成電路、廣東現代金融、天津融資租賃等，為自貿試驗區進一步開放創新奠定了堅實的基礎。

六是商事制度改革持續推進。自貿試驗區大力推進證照分離，減少審批事項，大幅降低企業準入門檻和生產經營成本，著力解決“準入不準營”問題。強化政務公開，通過“互聯網+”等方式，優化服務模式和流程，不斷提升政府服務效能。目前，各自貿試驗區營商環境整體優化，獲得各類市場主體的高度認可，為全國經濟體制改革發揮了示范和引領作用。社會信用體系建設取得積極進展，擴大在市場監管、城市管理、社會治理、公共服務、產業促進等方面的信用信息和信用產品應用，推動政府信用信息公開。

三、高水平對外開放背景下實施自由貿易

試驗區提升戰略的新要求

當前，在國內外新形勢的推動下，我國推進高水平對外開放的內涵不斷豐富，為開展自貿試驗區改革創新工作提供了新的指引。具體而言，我國高水平對外開放的新內涵包括如下六個方面：一是更大范圍。即優化對外開放的空間格局，通過更大范圍的開放，改變東快西慢、沿海強內陸弱的開放狀況，完善內陸開放布局，加大西部和沿邊地區開放力度，與區域協調發展新機制形成良性互動。二是更寬領域。即擴大對外貿易、跨境投資合作，進一步擴大服務業對外開放，深化和拓展資金、人才、科技等領域國際合作，完善要素市場化國際化配置，使商品、要素等領域開放形成協同效應，更好地發展和積聚我國經濟新動能。三是更深層次。即借鑒和對標國際先進經驗，完善我國涉外經貿法律和規則體系，推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，營造更加市場化、法治化、國際化的營商環境，推動完善國際經貿規則，促進由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。四是更優結構。即推動貿易開放與投資開放共同引領，“引進來”和“走出去”協同發力，政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通系統推進，加快形成優進優出型的開放結構。五是更廣格局。即協同推進與發達和發展中經濟體合作，發揮自貿試驗區在我國向海開放、向西開放、向北開放、向南開放中的重要作用，構建陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。六是更強動能。即發揮共建“一帶一路”倡議的引領作用，積極踐行全球發展倡議和全球安全倡議“兩個全球倡議”，推動構建人類命運共同體。要順應高水平對外開放新趨勢對實施自由貿易試驗區提升戰略提出的新要求，努力贏得自貿試驗區改革創新發展和國際競爭的主動。具體而言，主要包括如下幾個方面：

1. 更加注重制度開放、首創先行

2013年，我國在上海設立第一家自貿試驗區的重要國際背景是美國奧巴馬政府力推《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），力圖配合“亞太再平衡”的戰略目標，通過高標準經貿規則對我施加更大的壓力。因此，自貿試驗區設立以來就帶有突出的制度改革“胎記”，核心任務都是在投資、貿易、金融和政府職能轉變等領域探索制度創新。經過十多年的發展，外部環境發生重大變化。TPP雖已被特朗普所拋棄，但美西方國家頻頻推出包括《美墨加協定》（USMCA）、《歐日經濟伙伴關系協定》（EPA）以及《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等高標準自貿協定，推動國際經貿規則不斷提高，對自貿試驗區建設提出新的要求。從國內看，制度型開放工作扎實推進，對自貿試驗區改革創新提出新要求。2018年中央經濟工作會議正式提出“制度型開放”的概念。2023年6月，國務院印發了《關于在有條件的自貿試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》，率先在上海、廣東、天津、福建、北京5個具備條件的自貿試驗區和海南自貿港主動開展試點。黨的二十屆三中全會提出要穩步擴大制度型開放，并進行了全面系統的部署，為制度型開放壓茬推進和落實落地提供了重要政策支撐。作為我國構建更高水平開放型經濟新體制的重點，制度型開放已經成為各地區、各部門的工作重點，紛紛蓄勢發力，取得了顯著成效。與此同時，部分地區的一些改革事項仍存在推進困難和堵點，改革的授權和容錯機制尚未完全建立，需要依托自貿試驗區等平臺針對性加以解決。

2. 更加注重系統集成、平臺整合

自貿試驗區改革創新工作對系統集成的要求越來越高。從改革自身看，一項改革任務所涉及的領域越來越多，單獨依靠某個特定部門、特定地區，越來越難以實現改革的有效突破，必須加強不同領域的協同聯動，共同匯聚創新突破的合力。從平臺整合看，我國自貿片區與行政區邊界普遍不重合，有的片區全部位于同一行政區范圍內，如成都青白江鐵路港片區9.68平方公里全部位于青白江區379平方公里的范圍內；有的片區橫跨多個行政區，如鄭州片區橫跨金水區、經開區、鄭東新區等多個區域。如何協調自貿試驗區與行政區的關系，需要妥善解決。與此同時，各地改革開放平臺越來越多，不少區域既是自貿片區，又包含國家級高新區或經開區、綜保區、國家級新區等，客觀上造成少數地區改革創新任務的系統集成不夠。如何協調自貿試驗區與綜保區、經開區等平臺的關系，整合區域內有限資源投入自貿試驗區改革創新，仍需進一步研究推進。

3. 更加注重產業發展、創新驅動

自貿試驗區既要推動制度創新，又要實現產業崛起，二者相互促進。一方面，制度創新的成果要落實到產業發展上才能真正見效；另一方面，產業發展以及市場主體的客觀需求也為自貿試驗區煥發制度創新活力提供微觀基礎和市場動能。如上海、浙江、廣東等產業基礎雄厚的地區，自貿改革創新的成果普遍比較豐富，各類經驗更具前瞻性，產業方面獲得感也更強。同時，一些自貿試驗區改革創新對產業重視不夠，導致不少首創性改革缺乏現實經濟基礎，而且在復制其他地區經驗時也往往缺少依托。產業發展越來越成為各自貿試驗區的關鍵目標。如上海自貿試驗區臨港新片區專章提出建設具有國際市場競爭力的開放型產業體系，河北自貿試驗區明確要求推動高端高新產業開放發展等。不少自貿試驗區都被賦予了創新性的政策，如生物醫藥領域、保稅維修領域等，引領產業發展。因此，實施自由貿易試驗區提升戰略必須從產業上下功夫、從政策上找出路，通過產業鏈供應鏈融合、產業集群合作、產業園區等平臺對接，將改革創新成果真正落到實處，推動自貿試驗區改革創新路子越走越寬。

4. 更加注重突出特色、聚焦優勢

當前，我國自貿試驗區建設已經從布局建設階段轉入提質增效和高質量發展階段。各地自貿試驗區建設雖然都強調立足自身優勢，但工作中特色發揮得不夠，仍需進一步擦亮彰顯。如東部沿海地區部分自貿試驗區都在布局航運集散、金融、生物醫藥等領域，這雖然是全球產業發展的重要方向，但也存在同質化競爭的風險，如果缺乏協調，則不利于分工協作和培育規模經濟。從中西部地區看，一些自貿片區產業定位存在向沿海地區“對標”學習的特點，自身特色挖掘得不夠。在新的歷史條件下實施自由貿易試驗區提升戰略，必須做好“特”字文章，進一步突出比較優勢、特色稟賦、優勢產業，一門深入、深挖潛力，走特色化合作之路。

5. 更加注重戰略對接、協同聯動

自貿試驗區設立之初，不同省區市的自貿試驗區之間的聯動對接普遍較少。一方面是因為在這一階段，全國范圍內的自貿試驗區數量較少，橫向協同聯動的對象普遍不多；另一方面是因為當時正處于自貿試驗區改革創新的探索和推進階段，不少創新經驗和模式尚未成熟定型，各自貿試驗區的主要任務是為國家試制度，以大刀闊斧推進改革為主，橫向協同聯動尚未提上日程。當前，隨著自貿試驗區改革創新進入深水區，不同片區之間的橫向協同聯動越來越成為普遍趨勢。一是近年來自貿試驗區改革創新的基本模式已經初步建立，相關經驗已經成型并分批次開展有效復制，自貿試驗區正站在新的起點上開始探索新的創新發展之路。二是國際國內的新形勢對自貿試驗區服務國家戰略、強化產業基礎、發揮增長帶動作用提出了更高要求，迫切需要自貿試驗區勇擔重任、再上臺階，而橫向協同聯動成為各片區求新求變的重要選項之一被提上日程。三是各自貿試驗區從自身發展角度越來越需要加強協同聯動。自貿試驗區改革不是某個地方局部的事，而是事關全局的事，各片區加強協同聯動有助于互通有無、互相借鑒，否則勢必造成“閉門造車”、多地對在同一問題上反復“交學費”的局面，限制自貿試驗區改革創新的站位和層級，妨礙了自貿試驗區的發展前景。如果只關注自己片區的“一畝三分地”搞建設，有限的空間范圍很難實現創新成果的有效轉化和對全區、全市、全?。ㄗ灾螀^、直轄市）乃至整個區域的帶動作用。

在各自貿試驗區橫向協同聯動過程中，更好貼合并服務國家戰略成為新的發展方向和現實需求。如京津冀、長三角等自貿試驗區都成立了聯動發展機制。再如，2022年，河南與山東、四川、陜西聯合沿黃地區的其他五個省區共建黃河流域自貿試驗區聯盟，充分發揮改革開放新高地的輻射帶動作用，為服務和促進國家重大戰略特別是重大區域戰略的實施注入了新動能。但與此同時，自貿試驗區改革創新與國家重大戰略之間的深度對接融合尚待加強，如何發揮自貿試驗區改革對重大戰略的實質性推動作用，同時依托國家重大戰略提升自貿片區開展首創性、集成式創新的內在動能，是各自貿片區工作中需要進一步破題之處。下一步，實施自由貿易試驗區提升戰略必須牢牢把握橫向聯動，用好國家重大戰略疊加的優勢，從自貿試驗區改革角度更好服務和支撐區域協調發展、黃河流域生態保護和高質量發展以及共建“一帶一路”和海南自貿港建設等，推動自貿試驗區改革創新再開新局。

四、實施自由貿易試驗區

提升戰略的主要任務

在推進高水平對外開放的背景下，實施自由貿易試驗區提升戰略應統籌好先行先試和復制推廣、制度型開放與商品和要素流動型開放、制度創新與產業培育、突出特色與協同聯動、發展和安全等幾大關系，大力開展首創性、集成式改革創新，為我國經濟高質量發展提供強大動力。

（一）強化首創性改革，找準制度型開放發力點

自貿試驗區的基本定位是開展制度創新，尤其是首創性制度創新。從實踐看，當前部分自貿試驗區改革創新工作的首創性水平有待提高，不少改革舉措仍然停留在流程優化層面，難以實現“牽一發而動全身”的效果。為此，要聚焦重點，從兩個渠道推動制度型開放。一是加強重點領域制度型開放先行先試。聚焦產權保護、產業補貼、環境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、金融領域等重點領域先行先試，按照規則、規制、管理、標準四大方面，分門別類對標國際高標準規則，細化自貿試驗區對標方案。率先實施《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等區域經貿安排中服務貿易開放承諾和相關規則，先行先試對接《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等國際高標準經貿規則。二是強化服務貿易制度型開放功能。研究推動在自貿試驗區內完善創新跨境服務貿易負面清單管理制度。在具備條件的片區，研究設立國家服務貿易創新發展示范區、專業服務業聚集發展基地等平臺，對標國際先進規則，通過積極試點形成更多制度創新成果，深化國內服務貿易領域改革。

（二）推進集成式改革，強化三大重點領域統籌協調

當前，隨著改革進入深水區，改革舉措的出臺越來越需要不同部門、不同地區、不同群體之間的協同配合。加強改革的系統集成是新形勢下實施自由貿易試驗區提升戰略的應有之義。一是強化重點改革任務的統籌協調。目前，重要自貿試驗區改革任務的落實不僅需要整合當地政府的力量，還需要各部門的通力合作。為此，需要加強改革任務統籌協調，深入探索“自上而下”和“自下而上”的開放路徑，更好發揮地方積極性，主動對接國家戰略需求，圍繞重點領域改革難點問題，加強中央與地方之間以及部門之間的統籌協調，形成合力突破改革卡點。二是強化開放基礎設施疊加互補。目前，一些自貿片區面臨航空港、綜保區等本區域內重大開放基礎設施不在自貿片區內，無法形成開放合力的問題。該問題降低了自貿試驗區改革的內生動力和含金量。為此，宜研究將海關、綜保區等海關特殊監管區以及航空港等關鍵開放基礎設施納入自貿試驗區，充實自貿試驗區的開放功能。加強對自貿片區、相關平臺和園區的統籌協調，在符合條件的地區，研究推動自貿片區所在行政區范圍內所有保稅港區、綜保區等海關特殊監管區域以及航空港經濟綜合實驗區等平臺適用自貿政策。三是強化開放平臺整合。很多自貿片區都是與各類開發區、綜保區、互市貿易區等套合的，導致同一片區域帶著多頂開放“帽子”，需要接受來自不同方面的政策支持和考核，不同類型平臺之間的整合有待加強。建議發揮自貿試驗區先行先試作用，以更大力度的改革創新推動各類開放平臺整合重組，加快各類開放平臺統籌疊加，研究建立統一領導、合理分工、高效配合的開放平臺統一領導體制，實現發展規劃、招商引資、園區建設等方面“一支筆管審批”和“一張藍圖干到底”，搭建“一站式”投資促進平臺，減少同一個城市不同平臺之間為爭奪要素資源而相互擠壓和競爭。

（三）積極發展新質生產力，建立現代化產業體系

新質生產力為實施自由貿易試驗區提升戰略提供了重要支撐。自貿試驗區改革創新工作要聚焦新質生產力，結合本區域實際情況和比較優勢，將產業集群建設作為重要任務加以系統謀劃。一是加強產業政策整合提升。依托自貿試驗區平臺，加強對發改、商務、工信等部門產業化政策的整合，著力增強對企業開放發展的支撐能力。二是加強產業體系培育。支持各自貿試驗區及其片區立足自身戰略定位、區位資源稟賦、區域特色等，聚焦發展新質生產力、要素優化配置、科技創新等需求，拓展新質生產力創新和應用場景，推動自貿試驗區建立現代化產業體系，因地制宜培育具有國際競爭力的產業集群。三是加快發展數字經濟等重點領域。依托改革創新，積極對標《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等高標準經貿規則，研究設立“數字綜保區”等開放平臺，在數據跨境流動等方面先行先試，積累改革創新經驗，支持自貿試驗區打造數字化、智能化發展先行區。四是加快發展新質生產關系。依托自貿試驗區改革創新功能，不斷吸納世界優秀經貿改革創新成果，加快自身體制機制改革，建立完善一整套適合新質生產力發展的生產關系，強化新質生產力發展的體制機制保障。

（四）創新考核激勵機制，更好平衡改革風險與收益的關系

自貿試驗區改革創新離不開有力有效的考核激勵機制。目前，少數自貿片區對改革風險和成本的擔心過高，對開展重要首創性改革的重大意義認識不足，造成一些改革創新的步子仍然邁得不大，開拓進取精神有待進一步提振。推動自貿試驗區改革創新要建立完善激勵機制，激發改革積極性和主動性。一是建立健全包容失敗、鼓勵創新的激勵體系。引導各部門各地區將服務改革創新和高水平對外開放作為考察干部選拔任用情況的關鍵指標，激發廣大干部推進擴大開放工作的動力。研究完善盡職免責機制，激發更多自貿試驗區改革創新思路和舉措。對帶有全局意義的先行先試舉措，即使未能成功，也宜研究合理方案，根據其正面的社會意義給予相應獎勵，形成包容失敗、鼓勵創新的良好氛圍。二是建立支持各片區更好平衡開放與安全關系的制度體系。全面梳理當前擴大開放面臨的堵點卡點清單，不宜以是否發生安全風險為考核標準，而以擴大開放舉措提供安全支撐為關鍵，激發開放創新動能。借鑒“入世”后全面清理相關法律法規經驗，重點清理延續多年但實際情況早已發生重大變化的安全監管措施，盡快啟動有關規定的廢止和修訂工作。支持有關部門運用現代科技手段提高監管分類化、精細化、清單化程度。

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Implementing the Free Trade Zone Upgrading Strategy： Situation and Strategies

Yuan Qian

（The Institute of Foreign Economic Studies， Chinese Academy of Macroeconomics， Beijing 100038）

Abstract： Currently， in the context of promoting high-level opening-up to the outside world， the construction of China’s Pilot Free Trade Zones （FTZs） has entered a new stage of leapfrog development， and the implementation of the FTZ upgrading strategy is confronted with new requirements that emphasize “five more focuses” ： institutional openness and pioneering initiatives， system integration and platform consolidation， industrial development and innovation drive， highlighting unique features and focusing on strengths， and strategic alignment and synergistic linkage. At this new historical starting point， implementing the FTZ upgrading strategy should emphasize originative reforms to pinpoint the driving forces for institutional openness; advance integrated reforms to strengthen the overall coordination of three key areas; actively develop new quality productive forces to establish a modern industrial system; innovate assessment and incentive mechanisms to better balance the relationship between reform risks and benefits， and practically promote “bold experimentation， bold exploration， and independent reform” to provide powerful reform and innovation impetus for China’s high-quality economic development.

Key words： Free Trade Zone Upgrading Strategy; Institutional Openness; Industrial Cluster; System Integration

（收稿日期：2024-10-22" 責任編輯：羅建邦）