南京國(guó)民政府省制變革與省權(quán)糾結(jié)（1928—1937）

摘 要：民國(guó)初年，中央權(quán)力式微，地方勢(shì)力坐大，省的地方屬性不斷提升，省權(quán)地位含混不清，省制爭(zhēng)議與日俱增。南京國(guó)民政府成立后，即致力于省制改革，然縮小省區(qū)因觸及地方實(shí)力派的利益成為畫(huà)餅，省長(zhǎng)制的推行因各方掣肘而步履維艱，行政督察專員制的實(shí)踐亦非一帆風(fēng)順，省政府的合署辦公因國(guó)民黨內(nèi)部意見(jiàn)分歧而流于形式。縱觀國(guó)民政府省制改革的一個(gè)核心命題，就是加強(qiáng)中央對(duì)地方的管控，這不僅關(guān)系著國(guó)民政府中央權(quán)威的確立，而且關(guān)系著國(guó)民黨政權(quán)的穩(wěn)定。國(guó)民政府這一政治理想最終化為泡影，這不僅源于客觀的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，而且源于國(guó)民黨內(nèi)政治組織的分離和各方利益集團(tuán)之間的權(quán)力紛爭(zhēng)。正因國(guó)民黨黨、政、軍、民的分離及其專制腐化的本質(zhì)屬性，從根本上決定了國(guó)民政府省制改革最終失敗的歷史命運(yùn)。

關(guān)鍵詞：省制改革；縮小省區(qū)；省長(zhǎng)制；合署辦公

辛亥鼎革，清帝退位，沿承兩千多年的中國(guó)封建帝制在革命的沖擊下轟然崩塌，幼弱的共和體制在中國(guó)大地生根發(fā)芽。在這一劇烈動(dòng)蕩的歷史時(shí)期，如何確立中央與地方之間的關(guān)系，成為民國(guó)時(shí)期歷屆中央政府關(guān)注的重要議題。北洋時(shí)期的中央政權(quán)頻繁更替，各派軍閥之間混戰(zhàn)不斷，欲想在這一時(shí)期解決中央與地方之間的關(guān)系，無(wú)異于癡人說(shuō)夢(mèng)。1928年南京國(guó)民政府雖在形式上統(tǒng)一了全國(guó)，但各省地方實(shí)力派仍權(quán)力過(guò)大，中央權(quán)力所及之地仍極為有限。那么如何建立一個(gè)名副其實(shí)的中央政府，并將中央與地方的關(guān)系納入正常的權(quán)力運(yùn)行軌道，不僅涉及省的區(qū)域問(wèn)題，即“確定省空間地位，規(guī)定行使職權(quán)的范疇”，而且涉及省的制度問(wèn)題，即“規(guī)定在一定區(qū)域以內(nèi)，應(yīng)如何行使其職權(quán)”，二者相互聯(lián)系，不可分離。 ①

目前學(xué)術(shù)界對(duì)民國(guó)時(shí)期省制問(wèn)題的研究雖成果頗豐， ②但研究視角多聚焦于北洋政府時(shí)期的省制改革及省制糾結(jié)，對(duì)南京國(guó)民政府省制改革本身及不同政治派別之間的相互博弈并由此而引發(fā)的省權(quán)糾葛等問(wèn)題缺乏系統(tǒng)深入的研究。鑒于此，筆者以南京國(guó)民政府省制改革為契點(diǎn)，以中央與地方的權(quán)責(zé)糾葛為主線，分層次討論南京國(guó)民政府為什么要在成立伊始便迫不及待地推行省制改革？省制改革的核心內(nèi)容是什么？為什么要縮小省區(qū)并實(shí)行省長(zhǎng)制？縮小省區(qū)與省長(zhǎng)制為什么最終都半途而廢？是客觀因素的制約，還是主觀因素的掣肘，國(guó)民黨各派之間對(duì)于縮小省區(qū)與省長(zhǎng)制改革又懷揣何種態(tài)度？在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析南京國(guó)民政府省制改革的現(xiàn)實(shí)困境及時(shí)代局限性。

一、“縮小省區(qū)”與各方反應(yīng)

1928年12月張學(xué)良宣布東北易幟，服從南京國(guó)民政府，標(biāo)志著南京國(guó)民政府實(shí)現(xiàn)形式上的統(tǒng)一。此時(shí)中國(guó)的未來(lái)似乎充滿希望，自北伐戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，北伐軍連戰(zhàn)連捷，其力量由珠江流域發(fā)展至長(zhǎng)江流域和黃河流域，“國(guó)民黨已經(jīng)推翻了腐敗不堪的北京政府，代之以由受過(guò)良好教育和具有愛(ài)國(guó)熱忱人士組成的新政府，這些人士長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)心國(guó)家的狀況，期待新政府能夠解決國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的許多問(wèn)題”。

費(fèi)正清編：《劍橋中華民國(guó)史》上卷，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1994年版，第708頁(yè)。

然而，新成立的南京國(guó)民政府并不如表面上那般光鮮亮麗，因?yàn)楸狈ニ〉玫膰?guó)家統(tǒng)一不過(guò)是徒具形式罷了！雖然“有許多北方軍閥被殲滅，但仍有一些軍閥以支持北伐的名義而可以繼續(xù)享有權(quán)力”，徐中約：《中國(guó)近代史》，世界圖書(shū)出版公司2008年版，第433頁(yè)。

更何況“北伐戰(zhàn)爭(zhēng)幾乎沒(méi)有觸及到西部和西南大部分地區(qū)；四川、貴州和云南的軍事將領(lǐng)，仍在各自據(jù)有的地盤(pán)穩(wěn)坐釣魚(yú)臺(tái)，甚至國(guó)民革命發(fā)祥地的廣東，也只是松散地依附于南京中央政府。這種根深蒂固的地方勢(shì)力，幾乎是完全的自治現(xiàn)象——這是地理和歷史的產(chǎn)物，必然是國(guó)家統(tǒng)一和全民族復(fù)興的主要障礙”。

費(fèi)正清編：《劍橋中華民國(guó)史》上卷，第711頁(yè)。

為什么會(huì)發(fā)生如此情形呢？時(shí)人以為“封建思想及地盤(pán)主義為最大之禍源”，而封建思想及地盤(pán)主義之最大造因?qū)嵞恕笆≈畢^(qū)域過(guò)大是也”。

宋淵源：《宋淵源主張縮小省區(qū)范圍》，《申報(bào)》，1928年3月29日，第9版。

如以當(dāng)時(shí)內(nèi)地十八省而論，“云南省面積有四十萬(wàn)方公里，四川省面積則有三十五萬(wàn)方公里，轄縣在一百三十以上，其他各省如安徽、江蘇，轄縣亦在均六十以上。在交通不發(fā)達(dá)之中國(guó)，以一省府監(jiān)督百數(shù)十縣”，

江天策：《行政督察專員制度之研究》，國(guó)立武漢大學(xué)畢業(yè)論文，1941年，第7頁(yè)。

其結(jié)果必然是上下政情無(wú)法溝通，政令亦難統(tǒng)一。政令不能統(tǒng)一，“則內(nèi)訌迭起，民不聊生”，宋淵源：《宋淵源主張縮小省區(qū)范圍》，《申報(bào)》，1928年3月29日，第9版。

鑒于此，時(shí)人以為，欲除此弊，當(dāng)以縮小省區(qū)為唯一根本之策。舍此而欲清除封建思想，打破地盤(pán)主義，無(wú)異于緣木求魚(yú)。

針對(duì)上述情形，南京國(guó)民政府在成立之初，就對(duì)因省區(qū)過(guò)大造成的省權(quán)過(guò)大及地盤(pán)主義問(wèn)題十分重視。1929年3月在國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)上，就對(duì)如何處理中央與地方的關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行了討論，認(rèn)為“今后本黨入于訓(xùn)政時(shí)期，受治國(guó)之重托，其主要任務(wù)則在一方面賡續(xù)軍政時(shí)期已成之續(xù)業(yè)，使軍閥官僚永無(wú)再起之日；一方面萃全國(guó)之治入于一黨，以實(shí)行治權(quán)于全國(guó)”。對(duì)如何才能使軍閥主義永無(wú)再起之日，又能將全國(guó)之治入于一黨的問(wèn)題，國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)決議認(rèn)為，“唯有依照總理建國(guó)大綱及第一次全國(guó)代表大會(huì)宣言所確定之省縣權(quán)限之原則，凡省內(nèi)之國(guó)家行政，悉受中央指揮；凡地方自治與建設(shè)，悉歸各縣辦理；省為縣自治之監(jiān)督，立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效”。

《三全大會(huì)關(guān)于治權(quán)集中中央納諸國(guó)民政府由五院掌理和政權(quán)由國(guó)民黨最高權(quán)力機(jī)關(guān)代表國(guó)民行使之決議》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》上冊(cè)，安徽教育出版社1994年版，第1-2、4頁(yè)。

南京國(guó)民政府的省制建構(gòu)基本上沿承了《建國(guó)大綱》之規(guī)定：即“縣為自治單位”，省立于中央與縣之間，省政府既是中央政府的代行機(jī)關(guān)，又是各縣政府的監(jiān)督機(jī)關(guān)。雖然國(guó)民政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)：省置省政府，受中央指揮，綜理全省政務(wù)，有執(zhí)行中央法令、監(jiān)督地方自治之權(quán)，是中央的行政區(qū)。但實(shí)際上“省除執(zhí)行中央法令外，尚能制定本省之單行法規(guī)，于指揮監(jiān)督所屬縣市政府外，并可舉辦省內(nèi)一切業(yè)務(wù)，致使省之地位，幾成為半獨(dú)立狀態(tài)”。加之中國(guó)省域面積非常遼闊，“又有任命省內(nèi)縣長(zhǎng)之權(quán)，還有省稅之收入，自設(shè)地方團(tuán)警，自辦中高等教育及地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)等事宜，儼如一小國(guó)家”。因此，南京國(guó)民政府欲想從根本上實(shí)現(xiàn)“國(guó)家統(tǒng)一，權(quán)力集中”，就必須縮小省區(qū)，改革省制，變更省政府的權(quán)力地位。

李國(guó)安：《論省制改革》，國(guó)立武漢大學(xué)出版社1942年版，第4-5頁(yè)。

不過(guò)，南京國(guó)民政府成立之初，軍閥林立，內(nèi)爭(zhēng)不斷，中央與地方之間利益糾纏。因此，欲想在如此的政治生態(tài)下劃分中央與地方之間的權(quán)責(zé)關(guān)系似乎很難實(shí)現(xiàn)。20世紀(jì)30年代初，經(jīng)過(guò)一系列新軍閥戰(zhàn)爭(zhēng)后的南京國(guó)民政府終于迎來(lái)了重新劃定中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系及改革省制的良好契機(jī)。那么如何劃定中央與地方間的權(quán)力關(guān)系，省制改革又將從何入手呢？1934年12 月12 日在國(guó)民黨四屆五中全會(huì)上，蔣介石、汪精衛(wèi)聯(lián)名提議“劃分中央與地方權(quán)責(zé)之綱要案”，并獲得會(huì)議的一致通過(guò)。該“劃分中央與地方權(quán)責(zé)之綱要案”指出：近數(shù)年以來(lái)，所以未能收分工合作之實(shí)效，實(shí)因中央與地方之權(quán)責(zé)未能劃清，而這一問(wèn)題最顯著的弊害，表現(xiàn)為地方之責(zé)任不明，中央之運(yùn)用不靈，以至行政效能趨于低落，各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展艱難。鑒于此，重新厘定中央與地方之權(quán)責(zé)關(guān)系，力謀政治設(shè)施與權(quán)力配套相適宜，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。

《四屆五中全會(huì)關(guān)于中央與地方權(quán)責(zé)劃分綱要之決議》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》下冊(cè)，第277-278頁(yè)。

由上所述，南京國(guó)民政府對(duì)中央與地方的關(guān)系問(wèn)題十分重視，制定了中央與地方權(quán)責(zé)劃分的綱要原則。然而在實(shí)踐中清晰劃定兩者間的權(quán)責(zé)關(guān)系卻并非易事，哪些事務(wù)具有全國(guó)一致的性質(zhì)，哪些事務(wù)又具有因地制宜的性質(zhì)？由于中央與地方對(duì)同一事務(wù)的認(rèn)定不同，從而造成中央與地方之間權(quán)責(zé)分割的模棱兩可。加之20世紀(jì)30年代各省地方實(shí)力派仍一家獨(dú)大，對(duì)于中央政令敷衍塞責(zé)，從而造成中央式微而地方強(qiáng)勢(shì)，且這種畸化形態(tài)更是成為民國(guó)時(shí)期一個(gè)頗為典型的政治特色。

為什么中央與地方之間的權(quán)力劃定難以明確？為什么南京國(guó)民政府希圖建立高度集權(quán)的中央核心難以實(shí)現(xiàn)呢？追其根源，則是南京國(guó)民政府既沒(méi)有足以震懾地方的強(qiáng)大武力，又沒(méi)有足以統(tǒng)領(lǐng)全局的國(guó)家理論，以至于“在朝者及其擁躉多主張中央集權(quán)，視省為國(guó)家行政區(qū)域；在野者多主張地方分權(quán)，力主省為自治團(tuán)體”。

成夢(mèng)溪、徐楊：《何以共和：民國(guó)時(shí)期省制爭(zhēng)議中的學(xué)理與政爭(zhēng)》，《民國(guó)檔案》，2021年第3期。

無(wú)奈之余，時(shí)人則將這一問(wèn)題的責(zé)任歸咎于省區(qū)過(guò)大，認(rèn)為“省區(qū)轄境過(guò)廣，上下政情難以溝通，政令推行致生阻礙，如將省區(qū)縮小”，不僅中央監(jiān)督便利，而且地方資源亦會(huì)相應(yīng)減少，如此一來(lái)，地方勢(shì)力“即有野心，亦難逞亂”。

江天策：《行政督察專員制度之研究》，國(guó)立武漢大學(xué)畢業(yè)論文，1941年，第7-8頁(yè)。

既然省區(qū)過(guò)大之影響如此嚴(yán)重，那么縮小省區(qū)無(wú)疑成為國(guó)民黨軍政要員乃至社會(huì)各界的普遍認(rèn)同。然而，縮小省區(qū)不僅涉及行政區(qū)劃的重大調(diào)整，而且觸及各省地方實(shí)力派的權(quán)力交割，因此，國(guó)民政府內(nèi)部對(duì)于縮小省區(qū)仍存在著諸多歧義。盡管?chē)?guó)民黨第三屆中央執(zhí)委會(huì)第四次全體會(huì)議曾并案決議稱：“現(xiàn)行省區(qū)，非為之更定區(qū)劃，酌量縮小，終不能袪省權(quán)過(guò)大之弊，打破封建惡習(xí)，以確立民國(guó)之基礎(chǔ)”，

榮孟源主編，孫彩霞編輯：《中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》上冊(cè)，光明日?qǐng)?bào)出版社1985年版，第903頁(yè)。

然究應(yīng)如何籌備實(shí)施，國(guó)民政府既無(wú)足夠魄力制定具體規(guī)劃，又無(wú)足夠?qū)嵙τ枰咱`行。無(wú)奈之下，國(guó)民政府便將這個(gè)燙手山芋推諉于專門(mén)委員會(huì)詳加討論。

《中執(zhí)會(huì)政治會(huì)議為抄交伍朝樞等在三屆四中全會(huì)上所提縮小省區(qū)等案致行政院函》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》下冊(cè)，第337頁(yè)。

于是乎，縮小省區(qū)一案最終在國(guó)民黨各級(jí)部門(mén)的文案往來(lái)中被束之高閣。

不可否認(rèn)，省區(qū)過(guò)大是中國(guó)行政區(qū)劃中一個(gè)不容忽視的客觀存在，亦是民國(guó)時(shí)期地方勢(shì)力能夠積蓄力量甚而對(duì)抗中央的一個(gè)重要因素。不過(guò)，透過(guò)縮小省區(qū)的呼聲表象，探究國(guó)民黨政學(xué)各界呼吁縮小省區(qū)的真正目的，不得不思考如下問(wèn)題：是哪些人呼吁縮小省區(qū)，又是哪些人主張分權(quán)自治，在這些呼吁縮小省區(qū)的背后又隱藏著哪些利益與權(quán)力的博弈呢？如有人認(rèn)為“今日吾國(guó)中央政令不能悉行于各省，各省之政令不能悉行于各縣，非中央之不集權(quán)也。耳目難周，情偽難悉，雖有良法美意，一到各縣便成具文。……假如縮小行政區(qū)，則互相監(jiān)督，易有朝令夕行之效”。

瞿兌之：《省制論》，《國(guó)聞周報(bào)》，1933年第30期。

依其之意，如果縮小省區(qū)，中央政令即可行之于各省，中央集權(quán)即可徹底實(shí)現(xiàn)，真的是這樣的嗎？答案顯然是否定的。也許國(guó)民黨文職官員確實(shí)會(huì)有如此之憧憬，但手握重兵的地方實(shí)力派真的會(huì)主動(dòng)讓權(quán)嗎？即使地方實(shí)力派不得不遵從中央命令而表面讓權(quán)，但他們也會(huì)想方設(shè)法從另一個(gè)方面謀取補(bǔ)償。誠(chéng)如李劍農(nóng)所言，中國(guó)若欲縮小省區(qū)，反于秦代之二級(jí)制，必須具備兩個(gè)先決條件：“一、須俟交通機(jī)關(guān)十分發(fā)達(dá)以后；二、須養(yǎng)成地方人民參與地方政務(wù)之習(xí)慣。第一條件，所以縮小遼闊之地域，使中央便于監(jiān)督；第二條件則所以補(bǔ)助中央監(jiān)督之所不及。此二條件若不具備，恐怕縮小現(xiàn)在的省區(qū)，又有變相異名的大省區(qū)隨之而起，與唐代縮小州區(qū)，又發(fā)生州以上的道區(qū)相同。”

李劍農(nóng)：《就歷史上觀察中國(guó)的省制》，《新時(shí)代半月刊》，1931年第4期。

由上所述，縮小省區(qū)不過(guò)是20世紀(jì)30年代初南京國(guó)民政府試圖加強(qiáng)中央集權(quán)并將其權(quán)力觸角延展至各個(gè)省縣區(qū)域的一次制度層面的努力和嘗試。然南京國(guó)民政府治下之中國(guó)，仍是形式上的統(tǒng)一，中央與各省地方實(shí)力派之間貌合神離，軍事對(duì)抗甚而武力反蔣運(yùn)動(dòng)時(shí)有發(fā)生，此時(shí)的南京國(guó)民政府試圖通過(guò)縮劃省區(qū)以削弱各省地方實(shí)力派的政治理想，在地方實(shí)力派仍各自坐大之情形下，無(wú)異于紙上談兵。正如1933年8月3日孫科在談及縮小省區(qū)問(wèn)題時(shí)所言，省區(qū)變更雖為平常之事，古往今來(lái)，屢見(jiàn)不鮮，然此案亦“非短時(shí)期內(nèi)所能實(shí)現(xiàn)，當(dāng)詳加討論，先決問(wèn)題應(yīng)先注意地理、人情、經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)，俾省區(qū)縮小后，防衛(wèi)鞏固，政治施行增加，力量效果立見(jiàn)”。

《孫科昨晨返滬》，《申報(bào)》，1933年8月3日，第11版。

不難想見(jiàn)，縮劃省區(qū)涉及中央與地方的權(quán)力劃定，同時(shí)二者縮劃標(biāo)準(zhǔn)也不相同，關(guān)于自然、人口、面積等的統(tǒng)籌兼顧也很難做到。“例如某省某地照自然地形應(yīng)歸并他省者，而該地方則認(rèn)為照人文地理應(yīng)不隸屬他省，在中央認(rèn)為應(yīng)依面積而劃分者，而在地方則認(rèn)為應(yīng)依人口劃分，觀點(diǎn)既不一致，劃分當(dāng)然不同，各持己見(jiàn)，徒生惡感，何況今日之省區(qū)，歷代相傳已數(shù)百年，人民心理早有傳統(tǒng)之習(xí)慣與感情，一旦加以分割，必起人民之反感，且將省區(qū)縮小，行政單位勢(shì)必增多，中央政府是否能控制靈活亦是問(wèn)題”。

江天策：《行政督察專員制度之研究》，國(guó)立武漢大學(xué)畢業(yè)論文，1941年，第11-12頁(yè)。

似此種種，均為縮劃省區(qū)一案遲遲無(wú)法推行之主因。

二、行政督察專員制與省制改革之過(guò)渡

縮小省區(qū)因礙于事實(shí)而一時(shí)難以推進(jìn)，于是國(guó)民政府采取了行政督察專員制。這一制度“上承歷史上郡、府、州、道制，下啟當(dāng)代中國(guó)之專員區(qū)制度”，

翁有為：《南京政府行政督察專員制廢止時(shí)間考》，《歷史研究》，2003年第1期。

可稱之為南京國(guó)民政府省制改革的一個(gè)過(guò)渡性成果。至于為何要設(shè)立行政督察制，各方說(shuō)法不一，然透過(guò)各方言論，即可發(fā)現(xiàn)一個(gè)普遍共識(shí)：即“現(xiàn)行省區(qū)，幅員遼闊，地勢(shì)錯(cuò)綜，習(xí)俗互異，交通隔絕，饒瘠懸殊，省府鞭長(zhǎng)莫及”，

王國(guó)斌：《省制改善芻議》，《政治評(píng)論》，1932年第31期。

而縮小省區(qū)，因礙于事實(shí)，“非短期內(nèi)所能實(shí)現(xiàn)，在此過(guò)渡期中，為免除省政府行政上之實(shí)際困難，乃于省縣間增設(shè)一監(jiān)督機(jī)關(guān)——行政督察專員公署”，

江天策：《行政督察專員制度之研究》，國(guó)立武漢大學(xué)畢業(yè)論文，1941年，第12頁(yè)。

以輔助省政府綜理轄區(qū)行政及保安事宜。如此一來(lái)，“在省府一方，既無(wú)鞭長(zhǎng)莫及之嫌，而在各縣一方，亦無(wú)率循為難之感”。

《江西省政府為設(shè)置行政區(qū)長(zhǎng)官事致行政院呈》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》下冊(cè)，第454頁(yè)。

事實(shí)上，早于廣州國(guó)民政府成立之初，行政督察專員制已初現(xiàn)端倪，其前身可與1926年在廣州一度實(shí)行的行政委員制掛鉤。不過(guò)，廣州國(guó)民政府實(shí)行的行政委員制，多側(cè)重于軍事，嗣后廣州國(guó)民政府對(duì)其進(jìn)行改革，由“各屬警備司令制代各屬行政委員制”。1927年10月，廣西省以“民政最高機(jī)關(guān)遠(yuǎn)在南寧，而桂林、柳州等處又屬重鎮(zhèn)，民政廳對(duì)于各該重鎮(zhèn)軍民兩政頗感鞭長(zhǎng)莫及之勢(shì)，故廣西民政廳廳長(zhǎng)粟威參酌廣東各屬行政委員辦法，在各區(qū)擬設(shè)行政督察委員，劃分廣西省為若干區(qū)，每區(qū)設(shè)行政督察員一人，以便督促指導(dǎo)各該區(qū)內(nèi)一切行政進(jìn)行事宜”，并擬定“廣西各區(qū)行政督察委員條例”，呈報(bào)廣州政治分會(huì)議決。

《桂省劃分行政督察區(qū)域》，《申報(bào)》，1927年10月24日，第9版。

廣西省劃分行政督察區(qū)，設(shè)立行政督察專員，擬定“廣西各區(qū)行政督察委員條例”之行為，為南京國(guó)民政府推行行政督察專員制提供了樣本。

20世紀(jì)30年代初，設(shè)置行政督察專員的呼聲與日俱增，各省亦有蠢蠢欲動(dòng)之勢(shì)，但對(duì)行政督察專員制，國(guó)民政府內(nèi)部仍存在嚴(yán)重分歧。其一類主張，是在承認(rèn)行政督察專員制的基礎(chǔ)上，就行政專員的職權(quán)范圍進(jìn)行討論。譬如，“有主張專員公署應(yīng)擴(kuò)大轄區(qū)并應(yīng)提高專員之職權(quán)者；有主張專員職權(quán)應(yīng)極度減縮，俾地方政府最低單位各縣克獲較大之自治權(quán)者；有主張專員應(yīng)兼縣長(zhǎng)，俾克發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)與范示作用者；有主張專員應(yīng)免兼縣長(zhǎng)，以期權(quán)責(zé)專一者”。另一類主張，則是否認(rèn)行政專員存在的價(jià)值和意義。在他們眼里，行政專員制的存在，不僅“破壞原有地方之二級(jí)制，違反先總理建國(guó)大綱之原則，在以黨治國(guó)之今日，應(yīng)立即取消”，而且行政專員的存在還將“上減省政府對(duì)地方控制之權(quán)力，下削縣地方自治之精神，徒耗政費(fèi)之開(kāi)支，于行政上毫無(wú)補(bǔ)益”。

江天策：《行政督察專員制度之研究》，國(guó)立武漢大學(xué)畢業(yè)論文，1941年，第31-32頁(yè)。

為什么國(guó)民政府內(nèi)部對(duì)于行政督察專員制也會(huì)發(fā)生如此之爭(zhēng)辯？透視上述之爭(zhēng)辯，不難發(fā)現(xiàn)，這些反對(duì)者并不在乎“此制是否合于實(shí)際需要，而在于此類制度從理論上不符合孫中山所定省縣兩級(jí)制的原則”，而南京國(guó)民政府內(nèi)部既想“推行這種制度”，又不想“違背理論上的原則”，

翁有為：《民國(guó)時(shí)期的行政督察專員制度及其知識(shí)背景》，《史學(xué)月刊》，2006年第6期。

以至于國(guó)民政府內(nèi)部常常因此而爭(zhēng)論不休。在反對(duì)者眼里，“此制實(shí)際上構(gòu)成地方政府之一級(jí)”；而在贊成者看來(lái)，此制尚未“構(gòu)成地方政府之一級(jí)，只不過(guò)一民政分廳，或一省府分署而已”。然考諸實(shí)際，無(wú)論主張者如何辯解，行政督察專員制在其特質(zhì)及其實(shí)際運(yùn)行中已與其他各級(jí)政府毫無(wú)差別，它的設(shè)立已“構(gòu)成實(shí)際上地方政府之一級(jí)”，乃為不可諱辯之事實(shí)。

江天策：《行政督察專員制度之研究》，國(guó)立武漢大學(xué)畢業(yè)論文，1941年，第32、42頁(yè)。

就在國(guó)民政府內(nèi)部因行政督察專員制而爭(zhēng)論不休之時(shí)，長(zhǎng)江各省則于1930年代初“為應(yīng)事實(shí)上之需要”，在省與縣之間“增設(shè)特種行政組織”。這些行政組織名稱不一，或曰“首席縣長(zhǎng)”，或曰“行政區(qū)監(jiān)督”，或曰“縣政督察專員”，或曰“行政區(qū)長(zhǎng)官”等。查各該省政府增設(shè)此種特殊行政組織之初衷，實(shí)因“省政府及民政廳指揮不便，為增加行政效率起見(jiàn)，不得不有此變更”。

《內(nèi)政部公函》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》下冊(cè)，第457-458頁(yè)。

既然行政督察專員制的設(shè)立已成大勢(shì)所趨，那么如何界定行政督察專員的性質(zhì)及其職權(quán)范圍就顯得非常重要。關(guān)于行政督察專員的屬性，1932年6月26日國(guó)民政府內(nèi)政部在呈文中強(qiáng)調(diào)稱：行政督察專員“為臨時(shí)應(yīng)付某項(xiàng)特種事件而設(shè)”，在不抵觸中央法令的范圍內(nèi)“輔助省政府及各廳、處督察該區(qū)域內(nèi)之各縣、市地方行政”，并稱該項(xiàng)制度將“俟某項(xiàng)特種事件辦理完竣”即行撤廢。

《行政督察專員暫行條例草案》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》下冊(cè)，第459頁(yè)。

姑且不論行政督察專員制的屬性如何，但行政督察專員制的推行已成定局。在此情形下，如何劃定行政督察專員的職權(quán)范圍就顯得非常重要。究其原因，一是如果行政督察專員權(quán)力過(guò)大，其結(jié)果必至演成另一級(jí)的政府，或等于數(shù)個(gè)省政府。二是如果行政督察專員的權(quán)力過(guò)小，其結(jié)果必使該專員所能管轄之區(qū)域僅限于所兼之縣，關(guān)于對(duì)該區(qū)其他各縣之督察必流于表面。因此時(shí)人建議稱：“行政督察專員可以設(shè)置，但不必另立機(jī)關(guān)，也不必由少數(shù)縣長(zhǎng)兼任，最好即利用不兼廳的省府委員，使之兼任行政督察專員之職，分區(qū)視察，為省府耳目，既有監(jiān)督便利之益，且無(wú)捍格不通之弊。”

王國(guó)斌：《省制改善芻議》，《政治評(píng)論》，1932年第31期。

盡管對(duì)于行政督察專員的屬性和權(quán)責(zé)劃定仍存有爭(zhēng)議，各省對(duì)行政督察專員制的態(tài)度亦不一致，但行政督察專員制于20世紀(jì)30年代初在鄂豫皖等省的推行已成不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)1932年6月江西省政府致行政院的呈文稱：江西省政府已將全省劃分為“十三行政區(qū)，每區(qū)設(shè)一長(zhǎng)官”，兼領(lǐng)“駐在地縣長(zhǎng)”，且在每區(qū)設(shè)長(zhǎng)官公署，“于省政府指揮監(jiān)督之下，綜理轄區(qū)內(nèi)行政及保安事宜”。江西省政府的這一行為，雖然受到各方的質(zhì)疑，但是也起到了示范效應(yīng)。隨后江蘇、浙江和福建等省紛紛仿效。

《江西省各行政區(qū)長(zhǎng)官公署暫行規(guī)程》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》下冊(cè)，第454-455頁(yè)。

為了加強(qiáng)中央集權(quán)，避免各省自行其是，1932年7月國(guó)民政府決定在全國(guó)普遍推行行政督察專員制，并擬定兩點(diǎn)基本原則：一是每省劃分若干行政區(qū)，區(qū)轄若干縣，設(shè)行政督察專員，兼任該區(qū)保安司令，“監(jiān)督該管行政區(qū)屬各縣行政，督率辦理各縣關(guān)聯(lián)事務(wù)，統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)保安事宜，統(tǒng)率指揮該區(qū)所轄各縣保安團(tuán)隊(duì)”。二是“行政督察專員駐在地之縣長(zhǎng)由專員兼領(lǐng)”。

王國(guó)斌：《省制改善芻議》，《政治評(píng)論》，1932年第31期。

1932年8月2日行政院第54次會(huì)議討論通過(guò)內(nèi)政部擬定的《行政督察專員暫行條例》，8月6日國(guó)民黨軍事委員會(huì)豫鄂皖總司令部頒行《“剿匪”區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例》。上述兩個(gè)條例的制定與頒行，標(biāo)志著行政督察專員制的正式確立。

翁有為：《民國(guó)時(shí)期的行政督察專員制度及其知識(shí)背景》，《史學(xué)月刊》，2006年第6期。

由此可見(jiàn)，20世紀(jì)30年代初，隨著國(guó)民黨政權(quán)的初步穩(wěn)定，如何加強(qiáng)中央集權(quán)，妥善處理中央與地方之間的關(guān)系，南京國(guó)民政府在積極推行省制改革的同時(shí)，開(kāi)始將目光由省政本身的改革轉(zhuǎn)移到省與縣之間的上下溝通。面對(duì)困擾中國(guó)歷代統(tǒng)治者的一個(gè)持久命題，如何在加強(qiáng)省與縣之間聯(lián)系的同時(shí)，又不違背省、縣二級(jí)行政結(jié)構(gòu)，國(guó)民政府內(nèi)部就該問(wèn)題進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)論。客觀而論，國(guó)民政府在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)縮小省區(qū)的情形下，推行行政督察專員制，在一定程度上加強(qiáng)了省與縣之間的聯(lián)系，對(duì)國(guó)民政府中央權(quán)威的樹(shù)立及其國(guó)家整體建設(shè)的規(guī)劃都具有一定的積極作用。

既然行政督察專員制的推行已成為國(guó)民政府省制改革的重要內(nèi)容，那么各省對(duì)于行政督察專員制的推行又懷揣著一種什么樣的態(tài)度，其推行的實(shí)效又將如何呢？據(jù)1932年10月17日鄂豫皖三省總司令部公函稱：湖北省行政督察專員制在參照清朝府治、州治的基礎(chǔ)上，以“現(xiàn)在面積、人口、經(jīng)濟(jì)、交通之實(shí)況及行政管理上之便利，斟酌損益，劃為十一區(qū)，其專員公署所在地，亦擇便于控制全區(qū)、推行要政之縣份分別指定”。

《鄂豫皖三省“剿匪”總司令部公函》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》下冊(cè)，第476頁(yè)。

江蘇省行政督察專員制于1932年5月起開(kāi)始實(shí)行，將全省劃分為十三區(qū)，1934年又將全省縮劃為九區(qū)，以專員駐在縣為區(qū)名，專員不兼縣長(zhǎng)但兼保安司令。

江天策：《行政督察專員制度之研究》，國(guó)立武漢大學(xué)畢業(yè)論文，1941年，第23-29頁(yè)。

由此可見(jiàn)，各省行政督察專員制的實(shí)施，因歷史地理及經(jīng)濟(jì)社會(huì)等情形的不同，各省行政督察專員的職權(quán)劃定及管轄范圍亦略有不同。一般而言，行政督察專員管轄之區(qū)域，最小為五縣，最高可達(dá)十三縣；同時(shí)各省對(duì)于行政督察專員的職權(quán)劃定亦略有差異，即是同一省份，在不同時(shí)期，行政督察專員的職權(quán)大小亦因政治環(huán)境的變化而發(fā)生變化。此外，在行政督察專員制推行之初，各省法規(guī)條例仍不統(tǒng)一，直至1936年國(guó)民政府行政院頒布《行政督察專員公署組織暫行條例》后，各省政府才以此為藍(lán)本，對(duì)該省推行之行政督察專員制作適度調(diào)整。

縱觀南京國(guó)民政府行政督察專員制推行之全過(guò)程，“初則功弊參半，既則弊多利少”，江天策：《行政督察專員制度之研究》，國(guó)立武漢大學(xué)畢業(yè)論文，1941年，第56頁(yè)。

以至于要求改革或廢除行政督察專員制之呼聲與日俱增。然細(xì)品各方言論，即可發(fā)現(xiàn)，主張廢除者未能“顧及實(shí)際上之需要”，而主張改革者則“缺乏理論上之根據(jù)”。事實(shí)上，中國(guó)省區(qū)縣區(qū)之所以形成嚴(yán)重問(wèn)題，并非僅限于省區(qū)或縣區(qū)過(guò)大，還緣于其過(guò)于復(fù)雜，即插花地形犬牙交錯(cuò)，行政管理障礙殊多，欲改之法，須先對(duì)其適當(dāng)調(diào)整，以求行政上的方便，如此方能加強(qiáng)省政府對(duì)各縣市的指揮監(jiān)督。此不僅為改革專員制之先決條件，而且為調(diào)整地方行政之先決條件。總言之，行政督察專員制度作為近代中國(guó)政制改革的重要一環(huán)，雖在其實(shí)踐過(guò)程中發(fā)生了一定程度的偏離，但這種偏離并沒(méi)有從根本上影響該制度的基本運(yùn)行。從某種意義上說(shuō)，“專員制度是中國(guó)地方政府制度歷史長(zhǎng)河中發(fā)展演變的重要一環(huán)，也是中國(guó)地方政府從傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代體制過(guò)渡的重要一步” 。

翁有為：《南京政府行政督察專員制度的法制考察》，《史學(xué)月刊》，2004年第12期。

三、省委員制與省長(zhǎng)制的爭(zhēng)論

對(duì)于20世紀(jì)30年代南京國(guó)民政府的省制改革而言，縮小省區(qū)固然重要，但短時(shí)期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，行政督察專員制雖頗受認(rèn)同，但實(shí)踐之路亦非一帆風(fēng)順。然無(wú)論是縮劃省區(qū)的呼吁，還是行政督察專員制的實(shí)施，都是國(guó)民政府欲加強(qiáng)中央對(duì)地方的管控而進(jìn)行的努力，就省制改革本身而論，既關(guān)乎核心，亦觸及根本。不過(guò)，省制改革的內(nèi)容遠(yuǎn)非如此，在加強(qiáng)中央集權(quán)的同時(shí)，如何明確省政府內(nèi)各機(jī)構(gòu)的權(quán)力劃定，改革省行政的組織重疊，劃分省縣兩級(jí)的職權(quán)范圍，使其“系統(tǒng)單純，組織完整，權(quán)力集中，意志統(tǒng)一，層級(jí)清晰，責(zé)任分明，指揮靈便，動(dòng)作敏捷，無(wú)重復(fù)，無(wú)分歧，無(wú)沖突，無(wú)隔閡，無(wú)侵越，無(wú)阻滯，無(wú)推諉，無(wú)規(guī)避”，江西省政府秘書(shū)處編：《省政府合署辦公之實(shí)施》，1935年，第1頁(yè)。

更是省制改革的重中之重。

那么，20世紀(jì)30年代初的省制又是一幅什么樣的圖景呢？江西省政府報(bào)告有如下描述：“在形式上恍若統(tǒng)一制，省有主席，以各廳為之屬，縣有縣長(zhǎng)，以各局為之屬；但同時(shí)各廳又為中央各主管部之所屬，各局又為地方各主管廳之所屬，遂致在省，廳各自為政，呈紛歧之象征；在縣，局各自為謀，乏統(tǒng)屬之實(shí)質(zhì)”。

江西省政府秘書(shū)處編：《省政府合署辦公之實(shí)施》，第1-2頁(yè)。

不難看出，南京國(guó)民政府時(shí)期的省行政效率之所以低下，其原因雖紛繁復(fù)雜，然省行政組織的不健全，無(wú)疑占據(jù)重要一環(huán)。觀之當(dāng)時(shí)的省政府實(shí)行委員制，省政府主席并無(wú)多大特權(quán)，而各項(xiàng)重要事項(xiàng)均須經(jīng)省政府委員會(huì)議決，而省政府委員會(huì)又不可能日日開(kāi)會(huì)，因而工作之滯遲，自在意料之中。如此一來(lái)，本為“防制個(gè)人獨(dú)裁”而實(shí)行的委員制，其結(jié)果卻是“一切組織都傾其全力于變質(zhì)的民主，而集中的實(shí)際在客觀上只成為民主的空設(shè)”。

李仲公：《在日本帝國(guó)主義炮轟中我國(guó)政治的出路》（1932年3月15日），《蔣中正總統(tǒng)文物檔案》，典藏號(hào)：002-080101-00022-002，臺(tái)北“國(guó)史館”藏。

于是，如何改革省行政則成為政學(xué)兩界不斷討論的一個(gè)熱點(diǎn)話題。

事實(shí)上，國(guó)民政府內(nèi)部對(duì)省委員制亦頗有非議，認(rèn)為委員制的實(shí)行實(shí)乃“過(guò)去省政府獨(dú)任制所發(fā)生之流弊太多，故使省政府由集合體之委員會(huì)負(fù)責(zé)，省主席僅為委員會(huì)一領(lǐng)導(dǎo)份子，且與各委員之地位相等”，但觀之目前，省委員制集思廣益之效尚未顯現(xiàn)，推諉拖沓之風(fēng)與日俱增。

李國(guó)安：《論省制改革》，第16-17頁(yè)。

對(duì)此，蔣介石在1932年的內(nèi)政部會(huì)上亦感嘆稱：“苦心擘劃之案，因任意增刪而失其效用。主管廳長(zhǎng)之巧取者，徒借會(huì)議為分謗卸責(zé)之具，為省府主席者，反因會(huì)議而失監(jiān)督之權(quán)，消極諉飾，積極爭(zhēng)權(quán)，光怪陸離，莫可究詰。”

王國(guó)斌：《省制改善芻議》，《政治評(píng)論》，1932年第31期。

既然省委員制已難以發(fā)揮其必要之效能，那么如何進(jìn)行改革，時(shí)人建議“修正省政府組織法，改良委員制為省長(zhǎng)制，并取消各廳，改為處或司，以整個(gè)省政府對(duì)外”。

朱節(jié)之：《改革省制運(yùn)動(dòng)之各見(jiàn)》，《政治評(píng)論》，1933年第74期。

事實(shí)上，對(duì)于實(shí)行省長(zhǎng)制，陳銘樞在1930年11月在提交國(guó)民黨三屆四中全會(huì)的“改定省行政區(qū)原則案”中即有明確建議：“一、省設(shè)省長(zhǎng)，由中央任命之；二、廢止現(xiàn)行省政府組織法，另定省長(zhǎng)；三、省長(zhǎng)公署之行政經(jīng)費(fèi)，由中央支給；四、省長(zhǎng)之職責(zé)，在監(jiān)督省區(qū)內(nèi)各縣之地方自治。至于該省之內(nèi)國(guó)家行政，則受中央之指揮。”

陳銘樞：《改定省行政區(qū)原則案》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》下冊(cè)，第341頁(yè)。

由此可見(jiàn)，隨著20世紀(jì)30年代初南京國(guó)民政府的日漸穩(wěn)固，省委員制顯然已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。至于如何改革省委員制，加強(qiáng)中央任命省政府主席的權(quán)力，甚而推行省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，無(wú)疑成為南京國(guó)民政府省制改革的另一個(gè)重要目標(biāo)。

既然改革省委員制已勢(shì)在必行，南京國(guó)民政府為此進(jìn)行了積極的籌備，政學(xué)兩界此時(shí)似乎亦達(dá)成了普遍共識(shí)。陳果夫于1933年10月的呈文稱：“在現(xiàn)行省制下，欲求政令集中，通盤(pán)籌劃，殊多困難，若各廳長(zhǎng)官均能接受主席明令與指導(dǎo)，借人事溝通，或可稍濟(jì)政制之窮。否則，各廳各行其是，形成割據(jù)，決不易統(tǒng)一。故以法言，省長(zhǎng)制實(shí)較現(xiàn)制為優(yōu)。”

《蔣中正電豫甘陜皖浙贛鄂各主席轉(zhuǎn)告陳果夫所陳研究省府合署辦公問(wèn)題之復(fù)電》（1933年10月28日），《蔣中正總統(tǒng)文物檔案》，典藏號(hào)：002-060100-00073-026，臺(tái)北“國(guó)史館”藏。

然而，對(duì)于推行省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，國(guó)民政府亦有顧慮，即省長(zhǎng)制更易滋生個(gè)人專權(quán)，倘若用人不當(dāng)，“流弊較委員制更大”。

《中常會(huì)決議，四中全會(huì)展期，廿三年一月二十日舉行》，《申報(bào)》，1933年12月15日，第3版。

鑒于此，如何在既有省委員制的基礎(chǔ)上加強(qiáng)省府主席的權(quán)力，無(wú)疑成為省委員制改革的另一個(gè)突破口。時(shí)人認(rèn)為，改革省委員制必須先充實(shí)省政府主席的職權(quán)。因?yàn)樵谑≌瘑T之中，有很多代表是不兼廳長(zhǎng)的委員，“凡是不兼廳長(zhǎng)的省府委員，大概對(duì)省政沒(méi)有裨益。政爭(zhēng)心重，不肯下人者，類多勾心斗角，專事暗爭(zhēng)；平凡庸碌，敷衍門(mén)面者，有時(shí)雖居于省會(huì)，照例出席省府會(huì)議，但亦僅敷衍塞責(zé)而已，毫無(wú)積極貢獻(xiàn)；至于不滿時(shí)政，意態(tài)消極者，則蹤影且不在省會(huì)，遑論其他？”更為甚者，省政府的所有事務(wù)，皆為各廳所分割，省政府主席除收發(fā)例行公文外，幾乎沒(méi)有一點(diǎn)實(shí)權(quán)。因此，“省府主席表面上雖可對(duì)外代表省府，但實(shí)際上完全沒(méi)有代表的能力。現(xiàn)在有的省府主席，在外面與人家接洽的事，回到省政府，因各廳——尤其是民政廳——立意割據(jù)，不肯受命，往往使許多的事務(wù)不能進(jìn)行。欲救此弊，只有使省政府主席職權(quán)充實(shí)”。

王國(guó)斌：《省制改善芻議》，《政治評(píng)論》，1932年第31期。

但亦有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前省政府主席“并非無(wú)權(quán)，實(shí)際上各廳長(zhǎng)的任命，非經(jīng)主席同意不可，所以廳長(zhǎng)雖由中央任命，實(shí)際無(wú)異主席的私人。主席對(duì)各廳的施政考績(jī)，并非無(wú)權(quán)，其沒(méi)有成績(jī)者，實(shí)由于法制不彰，中央既知各省制度有缺點(diǎn)，應(yīng)從釜底抽薪著手，使一切如何使之實(shí)行。如不知注意于此，則制度雖改變，不過(guò)于歷史上多翻一個(gè)花樣而已”。

正心：《改革省制何益》，《時(shí)代日?qǐng)?bào)》，1933年5月25日，第1版。

就在國(guó)民政府對(duì)如何加強(qiáng)省政府主席職權(quán)一事尚在爭(zhēng)論之時(shí)，省長(zhǎng)制的推行卻再一次成為輿論的焦點(diǎn)。如山東省政府于1934年3月11日發(fā)電稱：“奉行政院訓(xùn)令，令對(duì)改革地方行政制度，取消省政府委員制，改為省長(zhǎng)制一案，限三個(gè)月內(nèi)，陳述意見(jiàn)，以便轉(zhuǎn)函中執(zhí)會(huì)政治會(huì)議。今日魯省府委員會(huì)議，對(duì)于此案，曾有討論，當(dāng)經(jīng)決議，復(fù)電贊成”。

《改革省制案：魯省贊成省長(zhǎng)制》，《中央日?qǐng)?bào)》，1934年3月12日，第2版。

3月18日貴州省府亦復(fù)電中政會(huì)稱：“贊成改省制案。俟黔意見(jiàn)書(shū)復(fù)到，即將粵桂黔意見(jiàn)匯呈中央。”

《黔贊成改省制》，《民報(bào)》，1934年3月19日，第2版。

4月8日“粵電中央，贊成改革省制，主張推陳濟(jì)棠為首任省長(zhǎng)”。

《粵贊助改省制》，《民報(bào)》，1934年4月9日，第2版。

然而，就在省長(zhǎng)制改革的緊要關(guān)頭，西南各省的態(tài)度卻晦澀不明。鄒魯于1934年2月26日談話稱：“省府改制及恢復(fù)領(lǐng)袖制，尚未接中央電告，真相不明，西南未便發(fā)表意見(jiàn)。”

《鄒魯談改省制》，《申報(bào)》，1934年2月27日，第7版。

1934年5月4日西南各省再次表態(tài)：“日前中央提出改革地方政制案，改省委制為省長(zhǎng)制，西南對(duì)此極為重視，曾提出研究，經(jīng)若干次之討論”后認(rèn)為：“現(xiàn)在各省均積極籌辦地方自治，最近更有限期完成自治、結(jié)束訓(xùn)政之議，則改行省長(zhǎng)制一事，竊以為與其現(xiàn)在亟亟于作無(wú)意義之改制，不若俟諸各省地方自治籌辦完成，實(shí)行民選省長(zhǎng)時(shí)”再行議定。

《西南之意見(jiàn)書(shū)，認(rèn)為現(xiàn)制缺點(diǎn)不能加以改革，主張民選省長(zhǎng)時(shí)改行省長(zhǎng)制》，《申報(bào)》，1934年5月4日，第8版。

面對(duì)西南各省態(tài)度的含糊模棱，加之國(guó)民政府內(nèi)部亦有爭(zhēng)論，國(guó)民政府不得不以“現(xiàn)在省區(qū)尚未縮小，建國(guó)大綱規(guī)定之省長(zhǎng)民選亦未達(dá)到實(shí)施程度，而目前抗戰(zhàn)軍事正在積極進(jìn)行，地方制度之根本改造為目前環(huán)境所不許，尤以人事紛更過(guò)甚，難免影響于地方之抗戰(zhàn)工作”

《改訂省政府組織法之旨趣及其原則》（1938年6月），《國(guó)民政府檔案》，典藏號(hào)：001-051110-00002-007，臺(tái)北“國(guó)史館”藏。

為由，將省長(zhǎng)制之提議暫予擱置。

由上所述，雖然國(guó)民政府對(duì)改行省長(zhǎng)制頗為熱心，甚至決定于1934年1月“先由江浙鄂贛推行”，《改革省制案最近決定實(shí)施》，《民報(bào)》，1934年2月23日，第2版。

然因西南各省對(duì)省長(zhǎng)制的改革態(tài)度搖擺不定，最終使得省長(zhǎng)制在20世紀(jì)30年代的中國(guó)遲遲未見(jiàn)付諸行動(dòng)。是什么因素導(dǎo)致省長(zhǎng)制的實(shí)踐如此曲折難行？綜觀當(dāng)時(shí)中國(guó)的政治環(huán)境，追尋國(guó)民政府推行省制改革的歷史動(dòng)因，不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)民政府所以要改革省制，并讓中央委任的文官省長(zhǎng)掌控省之最高權(quán)力，不過(guò)是希圖借此來(lái)建立自己的文官體系以加強(qiáng)對(duì)各省的權(quán)力控制。然觀之20世紀(jì)30年代的中國(guó)國(guó)情，各省地方實(shí)力派對(duì)于中央政令仍心口不一，國(guó)民政府欲想讓中央簡(jiǎn)任的文官省長(zhǎng)來(lái)替代根基深厚的地方軍人代表，必然會(huì)遭到各地既有權(quán)力者的消極抵制和暗中破壞，且這種阻力甚至存在于國(guó)民黨內(nèi)部各個(gè)層面。因此，直至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)之時(shí)，陷于停頓狀態(tài)的省長(zhǎng)制改革仍然停留于紙上談兵。

四、合署辦公與省制改革的柔性變通

雖然20世紀(jì)30年代省制改革已勢(shì)在必行，然“如何改革？采何種制度以為代替？用何種方法措之施行？均非有徹底之研究與相當(dāng)之實(shí)驗(yàn)不能確定”。盡管?chē)?guó)民政府內(nèi)部就如何改革省制問(wèn)題爭(zhēng)論不休，但都認(rèn)為“非有組織嚴(yán)密，權(quán)力集中，意志統(tǒng)一，用費(fèi)節(jié)省，效能增高之省政府，不足以善其事”，且這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，絕非一日之功。

江西省政府秘書(shū)處編：《省政府合署辦公之實(shí)施》，第4-5頁(yè)。

省制改革的道路荊棘叢生，國(guó)民黨內(nèi)部對(duì)于省制改革亦意見(jiàn)紛呈，如果說(shuō)縮小省區(qū)因觸及地方實(shí)力派的利益而成畫(huà)餅，省長(zhǎng)制的推行因各方掣肘而步履維艱，那么實(shí)行省政府的合署辦公，似乎成為國(guó)民政府改革省政的另一條路徑。正如1933年10月14日《申報(bào)》載：“現(xiàn)行省制，根本改革，既非旦夕可竣，為取便利施行計(jì)，省府各廳處，似可于現(xiàn)制之下，先行合署辦公……此制果行，上之省府有意志統(tǒng)一之效，下之各縣無(wú)政令紛繁之苦，廉隅既加，情感易通，又不僅節(jié)省經(jīng)費(fèi)而已。”

《蔣電各省主席征詢改善省政府意見(jiàn)，自各廳處合署辦起》，《申報(bào)》，1933年10月14日，第9版。

既然省政府合署辦公成為南京國(guó)民政府改革省制的另一條路徑，那么，如何在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)呢？為加快省政府的合署辦公，據(jù)1933年10月12日中央社報(bào)稱，國(guó)民政府已“電詢?cè)ザ蹶兏释钫阙M閩等省主席”，令其“簽具意見(jiàn)呈復(fù)，以供參考”。

《蔣電各省主席征詢改善省政府意見(jiàn)，自各廳處合署辦起》，《申報(bào)》，1933年10月14日，第9版。

對(duì)國(guó)民政府合署辦公之?dāng)M議，湖北省政府主席張群率先發(fā)聲力挺。1933年10月14日張群呈電稱：倘若省政府實(shí)施合署辦公，不僅“各廳處相互之間須簽署之往來(lái)文件悉可省去”，而且“省政府所需經(jīng)費(fèi)似可省其半數(shù)”。

《蔣委員長(zhǎng)籌劃改革省縣政制，省府各廳合署縣政加經(jīng)費(fèi)》，《申報(bào)》，1933年10月14日，第9版。

同時(shí)，湖北省政府還決定于1934年6月26日“設(shè)總辦公廳，由各廳處派員辦公，為合署辦公先聲”。

《鄂省府決設(shè)總辦公廳》，《申報(bào)》，1934年6月26日，第6版。

湖北省政府率先發(fā)起的合署辦公產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)，隨后各省亦陸續(xù)響應(yīng)。為了進(jìn)一步規(guī)范省政府合署辦公之規(guī)程，“力謀地方政務(wù)之推進(jìn)，保持省府意志之統(tǒng)一，及增進(jìn)一般行政之效率”，

《省政府合署辦公辦法大綱》，《申報(bào)》，1934年7月4日，第11版。

南昌行營(yíng)于1934年7月1日制定《省政府合署辦公辦法大綱》，對(duì)省政府合署辦公之實(shí)施目的、具體內(nèi)容、執(zhí)行辦法都給予詳細(xì)的說(shuō)明。那么，南京國(guó)民政府為什么要推行省政府的合署辦公？蔣介石在1934年7月4日的代電中稱：“現(xiàn)行省政府組織法及縣組織法之頒布實(shí)施，亦已數(shù)年，各省形式上雖已組織完成，而實(shí)際上辦事則困難極多”，因而刷新政治，改革地方行政，誠(chéng)為刻不容緩之事。然觀之目前省政，弊病有三：第一，頭重腳輕，基礎(chǔ)不固。第二，省政府各廳處并肩而立，各成系統(tǒng)，各固范圍，各私財(cái)用。第三，省政府與各廳處，縣府與各科，均各截然形成兩極，遂使省、縣政府之間不能層層節(jié)制，頓失以身使臂、以臂使指之效。

《蔣氏代電》，《申報(bào)》，1934年7月4日，第11版。

雖然當(dāng)時(shí)省制之缺點(diǎn)及附生之各類弊病，不僅為諳習(xí)政情者所熟知，亦成為當(dāng)時(shí)上下一致要求改革之焦點(diǎn)，然如何進(jìn)行改革，南京國(guó)民政府仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。因?yàn)楦母锸≈疲瑺可嬷翉V，且有兩點(diǎn)尤須考慮：一是改革現(xiàn)行省制，必將使其意志統(tǒng)一、權(quán)力集中、組織緊張、經(jīng)費(fèi)節(jié)約。然而，所謂“統(tǒng)一、集中、緊張、節(jié)約，以至何種程度為宜？且應(yīng)以何種方式促其實(shí)現(xiàn)？則殊有詳加考慮，逐步試驗(yàn)之必要”。二是中國(guó)幅員遼闊，關(guān)系復(fù)雜，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地勢(shì)等千差萬(wàn)別，“驟以一種通行之政制，強(qiáng)令同時(shí)實(shí)施，亦恐削足就履，捍格難行”。鑒于此，南昌行營(yíng)決定改制首先在鄂豫皖贛閩五省試行，“以備中央徹底改革地方政制之張本”。

《省政府合署辦公辦法大綱》，《申報(bào)》，1934年7月4日，第11版。

1934年7月1日《省政府合署辦公辦法大綱》頒布以后，蔣介石一面令南昌行營(yíng)將其呈報(bào)于國(guó)民黨中央政治會(huì)議審核備案，一面電令鄂豫皖贛閩五省率先推行，以期縮減經(jīng)費(fèi)，提高省政府之行政效能。

李國(guó)安：《論省制改革》，第30頁(yè)。

然而，省政府合署辦公之實(shí)踐，首先因客觀條件的限制而不得不延后進(jìn)行。據(jù)1934年7月29日《申報(bào)》稱：查現(xiàn)在的福建省政府，仍“系前清總督衙門(mén)，地方頗為宏大，惟建筑系屬舊式，現(xiàn)在內(nèi)部辦公者，除省政府，尚有保安處、民政廳、建設(shè)廳，將來(lái)財(cái)政廳、教育廳亦將遷入。惟省政府為便利辦公起見(jiàn)，決將兩旁之電報(bào)支局、平民小學(xué)、中華電影院、福建印刷所等地均行收用，已令建設(shè)廳工程勘測(cè)繪圖，即日興工，限一個(gè)月竣事，定于九月內(nèi)將教、財(cái)兩廳合并一處。”

《閩省政聞匯紀(jì)》，《申報(bào)》，1934年7月29日，第10版。

事實(shí)上，因辦公條件無(wú)法滿足省政府合署辦公者，并非福建一省，其他各省亦有類似情況發(fā)生。據(jù)1934年8月2日漢口專電稱：河北省政府“各廳合署辦公事因無(wú)房屋分居”

《張群日內(nèi)赴贛》，《申報(bào)》，1934年8月2日，第3版。

而延緩實(shí)行。

雖然省政府合署辦公之?dāng)M議率先由南昌行營(yíng)提出，其目的是借助合署辦公以實(shí)現(xiàn)省政府的“事權(quán)統(tǒng)一”。

《贛省府實(shí)行合署辦公》，《申報(bào)》，1934年9月21日，第8版。

合署辦公之實(shí)踐雖在“‘剿匪’五省區(qū)內(nèi)先行試辦”，但對(duì)省政府合署辦公之決定，國(guó)民政府內(nèi)部則少有地達(dá)成共識(shí)。據(jù)《申報(bào)》稱，1934年8月11日，行政院長(zhǎng)汪精衛(wèi)將親赴江西與蔣介石詳細(xì)商討合署辦公之決議，并準(zhǔn)備于“五全大會(huì)時(shí)提出討論，以便推行”。

《汪蔣已一度晤談》，《申報(bào)》，1934年8月11日，第3版。

事實(shí)上，省政府合署辦公作為改革省制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在其未實(shí)行之前，國(guó)民政府即已對(duì)合署辦公之前景進(jìn)行過(guò)多方討論。作為合署辦公之試點(diǎn)單位，據(jù)江西省政府1935年報(bào)稱：“江西省政府實(shí)行合署辦公已數(shù)月，不惟未發(fā)現(xiàn)任何障礙，且所希冀之效果，已一一可見(jiàn)。”同時(shí)該省還將實(shí)行合署辦公之成績(jī)歸納為七點(diǎn)：一是“政令統(tǒng)一”；二是“權(quán)力集中”；三是“行政之學(xué)術(shù)化”；四是“人員之裁減”；五是“經(jīng)費(fèi)之節(jié)省”；六是“時(shí)間之經(jīng)濟(jì)”；七是“效率之增加”。

江西省政府秘書(shū)處編：《省政府合署辦公之實(shí)施》，第16-23頁(yè)。

姑且不論江西省政府的上述呈報(bào)是否切合實(shí)際，但江西省政府合署辦公之成績(jī)，確實(shí)為其他各省合署辦公的普及提供了一個(gè)典型。

隨著國(guó)民政府內(nèi)部意見(jiàn)的趨于一致，以及鄂豫皖閩贛等省合署辦公的示范推行，省政府合署辦公在其他各省亦次第推進(jìn)。據(jù)1934年9月30日中央社報(bào)稱：“南京內(nèi)部頃督促各市府實(shí)行合署辦公”；

《內(nèi)部促各市合署辦公》，《申報(bào)》，1934年9月30日，第10版。

1934年12月6日天津?qū)ｋ姺Q：對(duì)于合署辦公，“冀省府早有準(zhǔn)備”，除派員至已實(shí)施合署辦公之省考察學(xué)習(xí)以資借鑒外，合署辦公辦法亦將在短期內(nèi)提交省政府例會(huì)討論，“現(xiàn)定于明年元旦，當(dāng)不致有變更”。

《合署辦公》，《申報(bào)》，1934年12月6日，第9版。

1934年10月14日長(zhǎng)沙專電稱：湖南省政府決定于“明年元旦起合署辦公”。

《湘省府明年合署辦公》，《申報(bào)》，1934年10月14日，第9版。

此外，山東、山西等省亦分別發(fā)表專電，表示將于近日內(nèi)實(shí)行合署辦公。由此可見(jiàn)，在國(guó)民政府內(nèi)部意見(jiàn)趨于一致，在鄂豫皖等省試推頗見(jiàn)成績(jī)的基礎(chǔ)上，其他各省亦逐漸將省政府合署辦公之事提上議事日程。

不可否認(rèn)，雖然各省對(duì)合署辦公的重視態(tài)度有所差異，但合署辦公仍得到各省的普遍認(rèn)同。在全面抗戰(zhàn)之前，河北、湖南、山西、甘肅等省都基本上完成了省政府的合署辦公。既然國(guó)民政府推行合署辦公的目的，仍是以實(shí)現(xiàn)省政府的事權(quán)統(tǒng)一，提升省政府的行政效能為根本，那么在各省陸續(xù)實(shí)現(xiàn)合署辦公之后，國(guó)民政府的這一政治愿望是否實(shí)現(xiàn)了呢？1936年5月6日在國(guó)民黨行政院會(huì)議上，就這一問(wèn)題進(jìn)行了討論。據(jù)會(huì)議報(bào)告稱：目前各省政府“實(shí)施合署辦公者頗多，但實(shí)際情形各有不同”。

《行政院召開(kāi)專員會(huì)議》，《申報(bào)》，1936年5月6日，第4版。

一般情況下，各省實(shí)行合署辦公后，不僅各種經(jīng)費(fèi)有所節(jié)省，而且公務(wù)人員及公文手續(xù)亦有大幅減少。

莫寒竹：《省政府合署辦公問(wèn)題的綜合研究》，《閩政月刊》，1937年第3期。

不過(guò)，亦有因省政府合署辦公而反增公文手續(xù)繁重之現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)此，國(guó)民政府認(rèn)為，此類現(xiàn)象的發(fā)生，“其故不在合署，而在未能徹底合署”。

《地方高級(jí)行政人員會(huì)議討論民政教育議案》，《申報(bào)》，1936年5月13日，第6版。

由上可知，至1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)之前，省政府合署辦公已在全國(guó)各省普遍推行，甚至部分省份的合署辦公亦已取得了一定的成績(jī)，但多數(shù)省份的合署辦公仍剛剛起步，具體事宜尚在籌劃之中，實(shí)踐之路仍在開(kāi)拓前行。不幸的是，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的全面爆發(fā)，打亂了國(guó)民政府省制改革的既定步驟，很多改革事宜不得不隨抗戰(zhàn)建國(guó)的需要而改弦更張。抗戰(zhàn)時(shí)期的省制改革開(kāi)始走向一條畸化之路，軍政分離已不再執(zhí)行，軍人主政的現(xiàn)象普遍發(fā)生。抗戰(zhàn)前曾喧囂一時(shí)的“省長(zhǎng)制”改革，因諸多原因而遲遲未見(jiàn)落地生根。加強(qiáng)省政府主席權(quán)力的主張，亦在諸多因素的阻礙下未能成行，然而在全面抗戰(zhàn)時(shí)期省政府主席由軍人兼任，則在一定程度上實(shí)現(xiàn)了省政府主席權(quán)力的集中。同時(shí)，抗戰(zhàn)前爭(zhēng)論不休的行政督察專員制，在抗戰(zhàn)時(shí)期不僅成為國(guó)家行政的關(guān)鍵一級(jí)，而且其權(quán)力更大，責(zé)任更重。省政府主席和行政督察專員權(quán)力的集中，一方面有利于事權(quán)統(tǒng)一、效率提升，另一方面亦造成地方勢(shì)力權(quán)力的過(guò)大。為了在一定程度上牽制省政府主席的權(quán)力過(guò)大，抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府又設(shè)立了一系列民意機(jī)關(guān)和幕僚機(jī)構(gòu)，雖然這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立各有其不同的政治需求，但在客觀上促進(jìn)了中國(guó)民主精神的孕育和民主機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，中國(guó)行省制度自元代創(chuàng)建以來(lái)，歷經(jīng)明清兩代，至民國(guó)時(shí)期已歷七百余年，在此期間，省無(wú)疑是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)中最為核心的一級(jí)。然而自民國(guó)以來(lái)，中央權(quán)力式微，地方勢(shì)力坐大，省的“地方”屬性不斷提升，聯(lián)省自治之風(fēng)盛行，省的屬性成為一個(gè)頗具爭(zhēng)議的話題。雖然有學(xué)者認(rèn)為“省的屬性或者說(shuō)法律地位模糊不清，成為民國(guó)時(shí)期省制問(wèn)題爭(zhēng)議不斷的歷史肇因”，

成夢(mèng)溪、徐楊：《何以共和：民國(guó)時(shí)期省制爭(zhēng)議中的學(xué)理與政爭(zhēng)》，《民國(guó)檔案》，2021年第3期。

然透過(guò)民國(guó)政治本身，省制爭(zhēng)議及省權(quán)糾紛的根本，并不在于省的屬性或法律地位的無(wú)法澄清，而在于中央權(quán)力是否有力而集中。1930年中原大戰(zhàn)不僅摧毀了地方實(shí)力派試圖以武力問(wèn)鼎中央政權(quán)的根本，而且為南京國(guó)民政府加強(qiáng)中央集權(quán)提供了可能，為此，20世紀(jì)30年代南京國(guó)民政府積極推行省制改革，試圖借此以實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的有力管控。然改革之路從一開(kāi)始便荊棘叢生，縮小省區(qū)因涉及地方實(shí)力派的生存而被永久擱置，行政督察專員制的實(shí)踐亦非如預(yù)想的那樣一帆風(fēng)順，于是南京國(guó)民政府開(kāi)始將目光聚焦于省政府本身。鑒于省政府組織結(jié)構(gòu)本身存在著諸多弊病，南京國(guó)民政府即采取兩大步驟：一是提倡軍政分離，培植自己的文官體系，努力提升省政府主席的權(quán)力；二是積極推行省政府合署辦公，實(shí)現(xiàn)事權(quán)統(tǒng)一，提升行政效能。南京國(guó)民政府對(duì)于省政府本身的改革，亦因國(guó)民黨各派之間的意見(jiàn)分歧而流于形式。雖然抗戰(zhàn)時(shí)期的省制似乎有所改進(jìn)，然而戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的省制改革已有畸化之形，以至于時(shí)任貴州省政府主席的吳鼎昌感嘆稱：“省制如何改進(jìn)？為民國(guó)來(lái)一大問(wèn)題。議論雖多，迄未解決。”

吳鼎昌：《花溪閑筆正續(xù)集》，文海出版社1972年版，第76頁(yè)。

縱觀國(guó)民政府省制改革的全過(guò)程，一個(gè)核心的命題就是加強(qiáng)中央對(duì)地方的管控，這不僅關(guān)系著國(guó)民政府中央權(quán)威的確立，而且關(guān)系著國(guó)民黨政權(quán)的穩(wěn)定和安寧。然而，國(guó)民政府試圖借助改革省制以加強(qiáng)中央與地方關(guān)系的愿望，在20世紀(jì)三四十年代的中國(guó)國(guó)情下最終化為泡影，這不僅源于客觀的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，而且源于國(guó)民黨內(nèi)政治組織的分離和各方利益集團(tuán)之間的權(quán)力紛爭(zhēng)。對(duì)此，1933年10月汪精衛(wèi)致蔣介石的函電即一語(yǔ)中的：“各省所以輕視中央，由于中央尚未造成中心勢(shì)力”，在此情境之下，“中央此時(shí)惟有極力整理沿江各省，使政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)著著成功，統(tǒng)一必然可期。未能做到以前，對(duì)于各省只能忍耐。今彼等正在輕視中央，與之言改革省制，直是與虎謀皮”。

《汪兆銘致蔣中正改革省制意見(jiàn)電》（1933 年 10 月 31 日），《蔣中正總統(tǒng)文物檔案》，典藏號(hào)：002-080200-00129-153，臺(tái)北“國(guó)史館”藏。

由此可見(jiàn)，國(guó)民黨黨、政、軍、民的分離及其專制腐敗的本質(zhì)屬性，從根本上決定了國(guó)民政府省制改革最終失敗的歷史命運(yùn)。

責(zé)任編輯：吳 彤

The Reform of Provincial System and the Entanglement of Provincial Power in Nanjing National Government（1928-1937）

LIU Dejun

（School of History and Culture， Shaanxi Normal University， Xi’an， Shaanxi， 710119， China

）Abstract：In the earlier years of the Republic of China， the power of the central government declined while the local forces grew stronger， the local attributes of the province continued to raise and the status of the provincial power was ambiguous， the controversy over the provincial system increased day by day. After the establishment of Nanjing National Government， it was committed to the reform of the provincial system， but the reduction of provinces and regions is just an empty promise because it touched the interests of the local powerful factions， the implementation of the system of provincial governorship was hampered by various obstacles， the practice of the administrative inspector system was also not smooth and the colocation of the provincial government became a mere formality because of different opinions from the Kuomintang. One of the core propositions of the provincial reform of the National Government is to strengthen the control of the central government over the local areas， which is not only related to the establishment of the central authority of the National Government， but also related to the stability of the Kuomintang regime. However， the political ideal of the National Government finally came to naught， not only because of the objective international and domestic environment， but also because of the separation of political organizations within the Kuomintang and the power disputes among various interest groups. It is precisely because the Kuomintang’s separation of the party， government， military and people and its essential attribute of autocracy and corruption that it fundamentally determined the historical fate of the final failure of the reform of the provincial system of National Government.

Key words：reform of the provincial system; the reduction of provinces and regions; system of provincial governorship; colocation

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“近代中國(guó)省制變革與社會(huì)變遷研究”（20amp;ZD232）

作者簡(jiǎn)介：柳德軍，陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橹袊?guó)近現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)史。

① 陶啟沃：《建省商兌》，《申報(bào)》，1946年3月17日，第2版。

② 較具代表性的研究成果有：翁有為：《中國(guó)近代制度轉(zhuǎn)型中的省制芻論》，《史學(xué)月刊》，2019年第3期；關(guān)曉紅：《辛亥革命時(shí)期的省制糾結(jié)》，《近代史研究》，2012年第1期；李學(xué)智：《民元省制之爭(zhēng)》，張憲文主編：《民國(guó)研究》第17輯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第105-126頁(yè)；陳明：《南京臨時(shí)政府的省制籌議》，《民國(guó)檔案》，2017年第3期，等等。