“經濟體檢”視角下鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計問題與對策

摘要：針對鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計情況，以筆者參與的審計項目和浙江省部分鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計公告為樣本，從“經濟體檢”的角度，分析了目前鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計中所面臨的問題和挑戰，并提出了相應的建議和改進措施，以切實發揮審計“治已病、防未病”的“經濟體檢”作用。

關鍵詞：離任審計；經濟體檢；研究型審計

中圖分類號：F239·47；F205

一、引言

自2017年《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》印發以來，領導干部自然資源資產離任審計便從試點工作進入到全面推行階段。本文以鄉鎮領導干部自然資源資產離任（任中）審計工作為研究對象對基層審計工作進行系統研究。

領導干部自然資源資產離任審計工作旨在算清算好領導干部任期內的“生態賬”，該項審計工作完善了我國領導干部的生態文明績效的考核評價體系和追責制度，對領導干部的任職期做到了精準考評。這本“生態賬”更是促進經濟和民生可持續發展的“長遠賬”，從習近平總書記“兩山”理念的提出到貫徹落實，可以看到高質量的自然資源資產 [1]是經濟社會發展的物質基礎、空間載體和能量來源，領導干部自然資源資產審計能有效促進生態文明建設和經濟高質量發展。

二、“經濟體檢”視角下的鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計的內涵

（一）“經濟體檢”的內涵要義

審計工作常被稱為“經濟體檢”，體檢的作用包含兩個方面，一是“治已病”、二是“防未病” [2]。治已病，對“病人”進行把脈問診，快速找到病癥，直擊病灶，針對已有問題提出合理、可行的建議，防范風險的進一步擴展、惡化。防未病，則提出了更高的要求，在“病癥”未出現之前，根據現有的數據、指標等，提出前瞻性的建議，以遏制“疾病”的產生。“治已病”和“防未病”這兩個層次是相輔相成的，缺一不可 [3]。就審計工作而言，找到“病因”，即發現問題；對癥下藥，即提出審計建議，從一個點，治療一個面，整改一大片，以形成常態化的審計建議，更好地為各級黨委、政府和相關部門服務，推進經濟社會平穩、健康、高質量發展。

（二）以“經濟體檢”視角窺探鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計工作

2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系的意見》，從資源環境相關決策與監管職能履行情況、國家資源環境約束性指標完成及有關監督考評情況、自然資源開發利用與生態保護修復情況、資源環境相關資金項目管理績效和特定負面事項強制評價5個方面，對領導干部任期內自然資源資產管理和生態環境保護工作進行考評。

在筆者參與的8個鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計項目和浙江省溫州市文成縣、舟山市嵊泗縣2020—2023年公開的4份鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計結果公告的統計數據中，共發現問題73個。將這些問題分為水資源管理類、土地資源開發保護類、生態文明保護類以及其他類，其他類主要包括工程、資金管理使用效益等，由于數量不多，故合并統計。問題分類統計結果如圖1所示。

從圖1可以看出，鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計問題主要集中在水資源管理和土地資源開發保護兩方面。對這兩類資源離任審計中發現的問題進行細分，主要表現形式見表1。

江浙地區水網密布、水系發達，加之經濟快速發展，人口密集，審計重點自然偏重于水資源和土地資源兩大方面。江浙地區產業發展帶來的用水過度和水污染、土地資源短缺和污染等問題，為水資源和土地資源的管理工作帶來了挑戰。

上述統計數據中有兩個鄉鎮都經歷過兩次領導干部自然資源資產審計，共性問題是以前年度審計整改不到位，且都是土地資源的整改問題，這是在鄉鎮領導干部自然資源審計中不能忽視的問題，也是審計整改的難點。無論是水資源還是土地資源問題都是積年累月的，是否應該完全定責在該領導任期、是否完全該定責在該區域內、提出的審計建議是否切實可行、是否可以完全整改到位等，這些問題都是審計過程需要重點研究的問題。基于此，本研究從“經濟體檢”的視角研究鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計工作。

1.以“經濟體檢”視角，從宏觀層面促進政策的實施

在體檢中，醫生會根據各項指標，分析身體健康情況，提出對應的建議。在領導干部自然資源資產審計過程中，審計人員也會根據實際問題提出相應的建議，特別是環保、水、土地等政策執行過程中出現的體制機制弊端，只有解決此類問題，才能從根本上控制普遍性問題和易反復性問題。

2.以“經濟體檢”視角，促進社會可持續發展

優質的自然資源資產是經濟社會發展的基礎。從“經濟體檢”的角度出發，聚焦自然資源的開發、利用和管理問題，增強環保意識，合理配置資源，節約集約利用各類資源，加大低耗能、低污染設備的投入，有效調整產業結構，建立保護自然資源資產的管理機制，進而促進社會可持續發展。

三、鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計存在的問題

（一）主體責任界定不清，“病癥”成因復雜

由于自然資源資產的特殊性，產權問題和主體責任難以明確界定，例如上下游水質、大氣質量等，流動性強、存量不穩定，主體責任很難界定，加之部分鄉鎮的領導干部任期短、變動較多，以及財力因素等，為鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計增加了定性、定責、整改的難度。

（二）審計力量不足，缺乏合理的審計建議

鄉鎮自然資源資產審計問題成因復雜，專業性也較強。一方面，就審計而言，問題的根源在人才，在“經濟體檢”的視角下，要“治已病”和“防未病”兼顧，需要審計人員根據信息系統、建模等方式分析數據的變化趨勢，以發現傾向性問題并及時遏制。當下而言，自然資源審計起步較晚，具備資源環境、大數據、地理信息系統等知識的審計人員仍在儲備階段。另一方面，對審計出的問題缺少有效的改進措施。人才的缺失直接影響審計建議的專業性和可行性。審計的整改是以審計建議為基礎進行的，審計既要對癥下藥、審深審透，又要面向宏觀、立足長遠，所以，合理的審計建議對自然資源的開發、使用和管理具有重要意義。

受兩方面的“掣肘”，審計的成果不多，成果運用的范圍受限，只能應用在問題產生的主體中，導致鄉鎮領導干部審計未能真正實現審計監督目標。

（三）審計公告較少，輔助力度不強

據統計，江浙地區發布的鄉鎮領導干部自然資源資產的審計公告很少，而且審計公告內容主要集中在部門預算執行審計、固定資產投資審計以及專項資金審計這三個方面。自然資源資產與人民群眾生活息息相關，自然資源資產管理必須由政府、市場、社會三個方面協同配合。而審計公告不發布，社會公眾無法獲知自然資源管理情況，發揮不了輿論監督作用 [4]，也無法推動整改落實，容易造成問題整改不徹底、不到位等情況，從而影響自然資源資產管理工作的順利開展。

四、建議和對策

（一）加強部門協作配合，建立多部門聯席會議制度

建立多部門聯席會議制度，會議成員應包括發改委、水務部門、生態環境部門、財政和審計等部門的領導和專家，形成共商共享的工作機制，同時把鄉鎮自然資源管理所涉及到的部門的相關負責人員一并納入，從而形成一個完善的自然資源管理人才庫。審計所發現的難定性、難定責、難整改的問題可在會上進行討論，綜合分析各方提出的建議和要求，形成完善的整改報告，以提升整改效率和質量。在此基礎上，建立長效機制，將問題端口前移，充分統籌協調各方力量，真正發揮“防未病”的作用。

（二）加強指標體系建設，織密責任落實之網

加快推行編制自然資源資產負債表，對鄉鎮主要自然資源資產的存量及增減變化進行分類核算，形成生態文明建設的倒逼機制，破除和扭轉唯GDP的發展模式。在編制自然資源資產負債表的基礎上應設置符合區域的參考范圍，提升審計工作的前瞻性，在部分指標達到臨界值時，及時提醒相關部門進行防范，把問題化解在萌芽狀態。同時，審計部門應分類梳理、分析“風險防范清單”或“負面清單”，加強各鄉鎮政府及行業主管部門對自然資源資產的的管理工作，做好防范風險工作。

（三）加強信息公開力度，實現社會公眾監督

自然資源資產分為國家所有和集體所有。自然資源資產是一種特殊資產，是人類生存和發展的基礎。在政府層面，自然資源資產審計整改要發揮政府的功效，在鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計中合理使用審計公告，對在審計中發現的問題，及時、全面、準確地予以公開和披露，接受群眾監督，并將群眾意見納入到整改意見中，形成監督合力，提升監督效能。例如，通過政府政務公開和當地審計局的官方網站，實時發布審計的進展情況，讓公眾更好地監督鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計工作。

（四）強化人才隊伍建設，助力人才興審強審

要使鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計發揮“經濟體檢”的功效，審計人員必須具有較高專業素養和工作能力，不僅掌握大數據、經濟、稅務、審計等各方面知識，同時也要打通各專業知識體系之間的壁壘，實現融會貫通，并可以成熟運用到審計工作中。因此，一方面，審計機關應加強審計人才隊伍的培育，另一方面還應加強和高校的合作，做深做實研究型審計，將審計項目、審計建議等當作課題進行研究，讓審計人員深入剖析存在的問題和產生的原因，提出科學、合理、可行的審計建議，切實保障審計工作高質量完成，發揮審計“治已病、防未病”的“經濟體檢”作用。

參考文獻：

[1]李兆東，霍奕瑋.國家審計促進自然資源管理現代化的作用機制與實現途徑[J].財會月刊，2024，45（1）：79-84.

[2]本刊特約評論員.做好常態化“經濟體檢”的大文章[J].中國內部審計，2020（2）：1.

[3]鄭偉宏.審計監督在“常態化經濟體檢”中的應用探討[J].財會通訊，2023（15）：119-122.

[4]叢夢夢.深化審計成果運用研究：以H縣領導干部自然資源資產審計為例[D].合肥：安徽財經大學，2023.

責任編輯：姜洪云