行政事業單位內部審計人員專業能力的建設與實踐

摘要：從行政事業單位內部審計人員專業能力建設的視角出發，分析了我國行政事業單位內部審計人員專業能力建設現狀，揭示了行政事業單位內部審計人員專業能力建設存在的問題。以廣東省L局內部審計專業能力建設途徑的實踐探索為例，構建內部審計人員“選育管用”全鏈條培養機制，以期為行政事業單位打造高素質專業化內部審計隊伍，推動審計工作高質量發展。

關鍵詞：內部控制；內部審計；專業能力建設；研究型審計

中圖分類號：F239·45

一、引言

2023年習近平總書記主持召開二十屆中央審計委員會第一次會議并發表重要講話，闡明了新時代國家審計的新定位、新使命和新要求。內部審計是國家審計體系的重要組成部分，“推動國家治理體系和治理能力現代化”的新定位、“以黨的自我革命引領社會革命”的新使命以及“在構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計監督作用上聚焦發力”的新要求對做好新時代新征程內部審計工作同樣適用[1]?！盀檎?，惟在得人”，內部審計人員的工作能力和專業素養是實現內部審計高質量發展的根本所在，也是內部審計事業行穩致遠的關鍵所在。本研究從行政事業單位內部審計人員專業能力建設的視角出發，以廣東省L局為研究對象，探索行政事業單位內部審計人員專業能力建設的途徑與意義。

二、我國行政事業單位內部審計人員專業能力建設現狀

作為國家政策的直接貫徹者和執行者，行政事業單位在履職過程中應加強內部控制，建立有效的內部控制制度，以保證經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率及質量。內部審計機制是內部控制的重要手段，在評價內部控制有效性及提出改進建議等方面起著關鍵作用。隨著《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11號）及各省內部審計工作規定的發布，內部審計的領域（內部控制和風險管理）、權限（建議權）和功能定位（完善單位治理）得到了拓展。新時代的內部審計功能從監督和服務轉化為咨詢和服務，不僅要查錯糾弊，更要持續提升組織的價值[2]。目前，我國的審計環境對內部審計提出新要求，加強我國內部審計專業隊伍的建設具有很強的現實意義。審計人員的專業勝任能力指從事審計工作的能力，包括知識和技能兩部分，其中技能又包括認知技能（技術技能、分析技能和鑒別技能）與行為技能（個人技能、人際技能和組織技能）。我國學者在借鑒國外研究成果的基礎上，嘗試構建我國內部審計人員專業勝任能力框架。陳佳俊等[3]提出了由職業道德、職業技能體系和職業知識體系構成的中國內部審計人員專業勝任能力結構框架；劉力云等[4]通過調查構建了新時代我國審計干部專業勝任能力框架，并分別闡述了審計機關負責人和審計業務骨干應具備的知識和技能；王士紅等[5]通過對《國家審計案例研究》中27個案例的14種審計業務類型的梳理，總結出了國家審計人員需要具備的專業技能，包括審計業務技能和審計綜合技能。國家審計對內部審計具有指導、監督的職責，內部審計人員應以國家審計人員專業技能為參照標準，準確地發現內部審計工作中存在的不足，更好地履行內部審計職責。新時代對內部審計人員提出了新要求，內部審計呈現多元化的特征，包括審計主體的多元化、審計人員結構的多元化和審計人員知識結構的多元化 [6]。審計全覆蓋背景下，大數據審計利用內外部數據綜合分析被審計單位的財務數據、業務數據，從整體上把握審計重點，減少現場審計時間，節約審計成本 [2]。大數據審計需要內部審計人員實時更新知識，轉變審計工作方式，樹立“數據為核心、數據先行”的理念，以提升審計績效。

基于審計工作的需要，2009年審計署駐南京特派辦提出了研究型審計這一理念。研究型審計是基于問題本質深入研究問題背后的體制障礙、機制缺陷和制度漏洞的一種審計模式。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視審計工作，習近平總書記指出，審計既要勇于和善于發現問題，更要積極推動解決問題。研究型審計不僅是從審計準則的運用、悖論問題的處理、新型審計業務的規律總結等方面研究審計工作，也從業務營運、問題產生的原因及改進對策等角度研究審計客體，分為保障審計質量的研究型審計和拓展審計價值的研究型審計 [7]。研究型審計可以提升審計人員的大局意識、宏觀意識和全局意識，拓展審計的廣度，提升揭示問題的深度和提出審計建議的高度，實現“治已病，防未病” [8]。研究型審計適應了增進整體監督效能的需要、促進經濟社會高質量發展的需要、推動完善體制機制改革的需要，審計機關開展研究型審計是加強隊伍建設的必然選擇 [9]。

三、行政事業單位內部審計人員專業能力建設存在的問題

（一）內部審計人員隊伍結構不完善

一是目前行政事業單位主要通過選調優秀大學生、公開招考、遴選等形式擴大內部審計隊伍，但這些形式在優化審計隊伍結構方面有不同程度的缺陷。沒有工作經歷的選調生由于缺少實踐，職業判斷能力不足；公開招考雖然能從社會挑選對口人才，但門檻較高；遴選作為公務員隊伍內部競爭性的轉任和選拔方式，選拔來源單一、范圍較窄。二是還有較多行政事業單位因為編制、機構設置等原因，并未設立獨立的審計部門，內部審計人員專業性、獨立性、權威性不強。以廣東省為例，除了省教育廳、省工業化和信息化廳、省司法廳等行政單位設立了審計部門，其他行政單位均未設置獨立的審計部門。事業單位中除了省地質局設立了審計部，省農科院設立了監督審計部，省代建項目管理局設立了項目審計部，其他事業單位雖有齊全的業務管理部門，但是并沒有設置內部審計職能機構。在已經設立審計部門的單位，有的內部審計機構與財務部門合署辦公（如財務與審計處），不符合廣東省“單位負責財務工作的機構不得同時履行內部審計職責”的要求。三是行政事業單位內部審計人員專業分布不均，其中以管理學、經濟學為主，而工學、理學、法學專業的審計人員占比較低，難以勝任專業性要求較高的審計工作，如固定資產投資審計、自然資源資產離任（任中）審計等。四是人才區域分布不平衡，人才占比呈現區域性特征，地區差異明顯。以廣東省L局為例，內部審計人員多集中在機關和中直駐穗單位，位于粵東西北地區的省級自然保護區、省屬林場則人才相對緊缺。

（二）內部審計人員知識儲備不足

內部審計是一項專業性很強的工作，查錯糾弊是其基本職能，要求內部審計人員具備審計、會計、政策制度、法律法規等方面的知識。內部審計的拓展職能，如咨詢、服務職能，則需要內部審計人員具備數據分析、人文社科、心理學等方面的專業知識。行政事業單位內部審計人員因為工作內容、工作目標的單一性，其知識儲備難以應對復雜、新型的審計任務，難以滿足內部審計新需求。此外，為落實建立現代財稅體制的決策部署，財政部用系統化思維和信息化手段深化預算管理制度改革，于2020年2月印發了《預算管理一體化規范（試行）》的通知（財辦〔2020〕13號），推出了一系列重要舉措推進預算管理一體化建設，包括建立預算管理一體化系統。預算管理一體化系統集中反映了單位的基礎信息、預算管理、資產管理、賬戶管理、績效管理等信息，為行政事業單位內部審計提供了豐富的數據來源。內部審計人員需要綜合分析被審計單位的財務數據、業務數據，從宏觀上和整體上把握審計重點，提高審計效率，節約審計成本。

（三）內部審計人員實踐能力欠缺

“時代是思想之母，實踐是理論之源”。首先，在審計工作中，行政事業單位的內部審計工作內容單一、審計對象不夠復雜，導致內部審計人員的審計判斷存在片面性和局限性，難以從深層次揭示問題的根源，難以高站位提出審計建議；其次，行政事業單位的內部審計人員缺乏“走出去”的機會，審計對象一般集中在本行業、本系統，在工作中容易形成慣性思維，難以在審計項目中找到突破口；最后，行政事業單位內部審計人員雖然通過培訓、繼續教育等掌握了相關知識和技能（自然資源審計、大數據審計、數據分析技術等），但很少有機會將所學內容進行充分運用，相關的知識技能因缺乏應用而難以形成成果。

（四）內部審計人員培訓效果不佳

目前，內部審計人員主要通過參加繼續教育和業務培訓提升專業能力和職業技能。一些地區的培訓按不同的片區、培訓對象和培訓內容展開，取得了一定的培訓效果。如廣東省L局粵東西北片區舉辦的內部審計培訓，對直屬單位主要負責人開展了審計相關法律法規培訓，對經辦人員開展了審計實務培訓，對單位領導人員開展了經濟責任審計和森林資源資產審計業務培訓，提高了內部審計人員的業務素養。但是面對新時代復雜的審計工作，還需要提升審計培訓的前瞻性、針對性和時效性。除了讓內部審計人員被動地參加培訓，還可以以研究型審計為契機，讓內部審計人員圍繞“政治－政策－項目－資金”的主線，在審計項目立項、實施、報告、整改等階段開展深入研究，全方位提升內部審計人員專業能力，提高內部審計質量。

四、廣東省L局內部審計人員專業能力建設途徑的探索

廣東省L局為切實做好內部審計人才的選拔、培養、使用和管理工作，構建了基于實踐的“選育管用”全鏈條培養機制，鋪筑內部審計人才成長“快車道”，為本單位內部審計事業高質量發展提供人才儲備和智力支持。內部審計人員專業能力建設途徑如圖1所示。

（一）選：寬口徑選拔內部審計人才

為進一步推動廣東省L局內部審計高質量發展，根據國家和廣東省針對內部審計工作的規定，廣東省L局制定了《廣東省L局內部審計人才管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”），在本系統內選拔近40名優秀審計人才組建內部審計人才庫，要求內部審計人才需具有大學本科及以上學歷，相關專業副高級及以上職稱（特別優秀的可放寬到中級職稱），具備較豐富的財務會計工作及相關工作經驗，專業以會計、財務管理、審計等相關專業為主，以林學、工程管理、計算機科學與技術、法學等專業為輔。嚴把內部審計人員入口關，能有效提升內部審計隊伍專業化程度，進而優化內部審計人員隊伍結構。讓內部審計工作聚焦主責主業，推進內部審計專業化建設，以提升內部審計的效率和效果。近年來，廣東省L局認真貫徹落實《廣東省L局內部審計工作規定》關于“每3年至少對本單位及所屬單位審計一次”的要求，在2020—2022年首次實現內部審計全覆蓋的基礎上，啟動了新一輪（2023—2025年）的內部審計。內部審計人才庫將為直屬單位領導經濟責任審計工作以及審計整改“回頭看”提供有力的人力資源保障。

圖1"內部審計人員專業能力建設途徑

（二）育：高標準培養內部審計人才

面對審計任務重、審計力量有限的現狀，廣東省L局于2021年啟動了管理會計人才培養項目（2021—2023年），從全省系統內選拔40名優秀會計人才，與國家會計學院合作進行為期三年的培養，為內部審計人才隊伍儲備了第一批專業人才。習近平同志指出，“培養選拔年輕干部，事關黨的事業薪火相傳，事關國家長治久安”，“對那些看得準、有潛力、有發展前途的年輕干部，要敢于給他們壓擔子，有計劃安排他們去經受鍛煉”。在開展具體審計工作時，廣東省L局對審計人員進行優化組合，一方面讓經驗豐富的審計人員當組長、副組長，另一方面從管理會計人才培養項目中選取部分優秀人員擔任項目主審。讓年輕干部參與到審計一線，在干中學、在學中干，不斷提升內部審計人員的專業能力，讓其勇于擔重任、挑大梁、打硬仗，能承擔起急、難、重、大、新的審計任務。目前廣東省L局正在啟動內部審計人才培養項目（2024—2026年），擬與專業機構合作開展為期三年的內部審計人才培訓，打造一支理論扎實、業務精通、勇于創新的內部審計人才隊伍。

（三）管：多渠道強化審計實踐訓練

審計實踐是提升審計人員專業能力的“第一跑道”。近年來，廣東省L局從管理會計人才培養項目中抽選多名優秀會計人員參加內部審計項目，選派多人參加國家審計機關審計項目?！耙詫彺枴钡男问酱蚱屏藗鹘y的課堂教學模式，以“審學結合、邊審邊學、以審促訓”為理念，提升審計人員的職業素養和業務能力。在參與審計項目的過程中，內部審計人員以“學員”的角色接受審計組組長和主審的指導，通過匯報、問答等形式提升審計實戰能力，形成“以問題為導向，從宏觀著眼，微觀入手”的思維方式，拓展視野，提高站位。廣東省審計廳在大數據審計方面比較有優勢，通過參與審計廳相關審計項目，內部審計人員能學習到大數據審計模式與相關技術，有利于內部審計人員強化“大數據”思維：從數據中找問題，向信息化要資源，向大數據要效率 [10]。

（四）用：深層次推進研究型審計發展

創新培訓模式，變被動式培訓為主動式研究。廣東省L局結合《廣東省L局內部審計三年工作計劃（2023—2025）》，以轉型升級為主線，以風險防控為導向，以內部審計全覆蓋為路徑，把研究型審計貫穿內部審計全過程，充分發揮內部審計在規范管理、防范風險、服務改革發展等方面的作用。廣東省L局積極開展保障審計質量的研究型審計[7]，基于系統思維，選取省直單位、國有林場和自然保護區，開展實地調研，了解基層單位的管理情況、管理需求和實務難點。通過對被審計單位所處環境、體制機制及其運行情況的分析研究，找出問題并提出整改方案。具體做法包括，對同一年度的領導干部經濟責任審計、內部控制審計、森林資源資產審計等分專題進行深入研究。以內部控制審計為例，不僅從單位層面和業務層面展開研究，還對兩個層面發現的問題進行統計，可視化共性問題與個性問題，并監督落實審計整改工作。對重點項目的審計情況進行長期跟蹤、系統研究，也是廣東省L局推動審計理論、審計實踐和審計制度創新的重要舉措。

五、結語

為充分發揮內部審計在黨和國家監督體系中的重要作用，全面貫徹落實黨的二十大精神和全國審計工作會議精神，本研究從行政事業單位內部審計人員專業能力建設的視角出發，梳理了我國行政事業單位內部審計人員專業能力建設現狀，揭示了行政事業單位內部審計人員專業能力建設存在的問題，最后以廣東省L局為例，探索內部審計專業能力建設途徑，構建優秀內部審計人員“選育管用”全鏈條培養機制，以期為行政事業單位內部審計人員隊伍建設提供有益啟示。除了上述內部審計人員專業能力建設途徑，行政事業單位也可以建立內部審計人員專業能力評價體系、能力素質提升體系和考核評價體系，不斷提升內部審計人員的專業能力。

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責任編輯：姜洪云