應用FMEA分析事業單位政府采購流程的內部控制管理*

摘要：應用FMEA分析政府采購框架，確定風險識別的維度以及各維度下的風險指標，并提出相應的風險控制建議。結合事業單位內部控制運行特點，對事業單位政府采購流程存在的風險進行研究，提出內部控制改進措施，從而加強對政府采購流程的內部控制管理。

關鍵詞：事業單位；政府采購；內部控制

中圖分類號：F812·45

一、研究背景

《中華人民共和國政府采購法》中將政府采購定義為“各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額以上的貨物、工程和服務的行為”。 1999年，我國第一部全國性政府部門采購規章《政府采購管理暫行辦法》印發。2018年，《深化政府采購制度改革方案》出臺。《行政事業單位內部控制規范（試行）》中提到，單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控[1]。內部控制的有效管理，可提升政府采購的質效，提高財政資金使用效益[2]。

根據財政部公布的數據，2022年，全國政府采購規模達34 993·1億，占全國財政支出和GDP比重分別為9·4%和2·9%[3]。本研究結合流程圖分析法、專家訪談法、系統分析方法，對事業單位政府采購流程內部控制管理進行研究。邀請招標采購領域的專家和實踐工作者對相關風險因素進行篩選，確定風險識別的維度，以及各維度下風險指標，形成事業單位政府采購流程的內部控制管理風險評估指標體系。運用FMEA等系統分析方法，確定緊急采購各維度和各風險指標之間的相互關系，找出期望值和差距較大的風險指標，并提出相應的風險控制建議。

二、事業單位政府采購管理的現狀

事業單位政府采購管理存在幾個問題：一是事業單位對政府采購的認識不足。首先是部分事業單位對財政資金和財政性資金概念混淆，認為使用“自有資金”采購不屬于政府采購范疇；其次是部分事業單位認為政府采購不包括限額標準以下的采購。對政府采購的概念模糊、認識不足，容易造成政府采購管理混亂等現象。二是政府采購管理中，對部分事業單位缺乏有效的控制手段。事業單位在政府采購環節中常見的問題，包括政府采購內部控制流程不規范、制度建設不完善等。三是部分事業單位對政府采購業務尚未進行歸口管理。《廣東省預算單位政府采購活動內部控制事項清單》對政府采購歸口管理作了規定，規定預算單位應當明確政府采購工作內部歸口管理部門，具體負責本單位政府采購執行管理，并明確至少1名政府采購專職人員負責本單位政府采購日常工作，以提高專業化采購能力。但根據課題組工作調研情況，部分事業單位的采購工作仍然實行分散管理，未明確歸口部門，還存在政府采購專職管理人員配備不足、專業能力不足等問題。四是事業單位對政府采購的信息化建設投入不足，導致溝通不及時等問題。事業單位普遍存在信息孤島，系統數據無法共享或相互監督。政府采購管理系統與財務系統同樣存在不相融等問題，從而影響招標采購管理的決策和執行。

三、事業單位政府采購流程存在的問題

（一）預算計劃環節存在的問題

1.政府采購與預算管理、資產管理工作脫節。主要原因：一是政府采購預算編制前，各部門、各崗位之間缺乏有效溝通，導致政府采購預算編制不完整、隨意性較大，政府采購預算編制脫離實際等；政府采購和資產管理部門溝通不足，資產管理部門沒有及時反饋資產使用情況，造成資產閑置和重復采購等問題。二是政府采購未按照政府采購預算執行，導致政府采購預算編制和實際政府采購執行不一致。

2.政府采購預算監督管理機制不健全。首先，政府采購預算管理缺乏專業性。政府采購具有涉及面廣、專業性強、經費來源多元化等特點，涵蓋各種法律法規、業務文件以及政府采購流程等，要求政府采購預算管理人員具有高度專業性，采購人員應全面系統地了解政府采購知識。政府采購作為事業單位管理工作中的重要環節，其相關工作人員的專業素質與工作能力對工作開展具有決定性作用。其次，政府采購預算工作的相關規章制度不健全、落實不到位，缺乏管理制度從而導致監督缺失。

（二）需求申請與審批環節存在的問題

一是政府采購需求申請未歸口管理，政府采購中，企業沒有按規定明確至少1名政府采購專職人員負責本單位政府采購日常工作，不利于采購活動的風險控制。二是審批環節復雜或者流程不清晰，導致政府采購前期工作消耗過多時間，降低工作效率，影響政府采購進程。

（三）政府采購過程存在的問題

一是政府采購過程中有些企業未有效分離不相容崗位，可能導致利益沖突甚至舞弊行為。二是對政府采購業務投訴處理不及時或者處理不妥善，導致單位形象受損。三是沒有對供應商進行管理，增加合作風險。

（四）政府采購驗收入庫環節存在的問題

一是驗收人員缺乏專業素養，項目驗收流于形式。二是驗收組織架構不合理，部分政府采購項目均由一個部門承擔，形成“采購驗收一條龍”工作模式，增加腐敗風險。三是驗收成本過高，出現只采購不驗收等現象。因政府采購規模大、批次多等特點，每次組織專家或者技術人員驗收，會加大采購成本，所以經常出現不驗收的情況。四是缺失服務項目的驗收，如辦公室修繕服務等。

（五）政府采購檔案管理環節存在的問題

一是未建立政府采購歸檔資料清單或政府采購歸檔資料不全。二是未按照規定保存政府采購業務相關檔案。三是未及時將政府采購資料歸檔，增加法律風險。

四、FMEA方法在政府采購流程風險評估中的應用

失效模式與影響分析（FME）是一種預防性的可靠性設計分析，用來確定潛在失效模式及其原因，主要用于評估產品設計和過程設計，找出潛在的失效模式，通過采取必要的措施降低各種潛在的風險。FMEA體系中有三個評價值，分別是失效產生嚴重程度（Severity，S）、失效發生原因頻度（Frequency of Occurrence，O）以及發生原因檢測難度（Likelihood of Detection，D）。風險優先數RPN=嚴重程度（S）×發生頻度（O）×檢測難度（D）。RPN越大，表示潛在風險越大。評分依據來源于風險評估和管理程序，涉及專業評估團隊對相關風險因素的系統分析。

嚴重程度（S）評估，評估故障對系統、產品或過程的影響程度。考慮到失效模式對安全、環境、滿意度、法規遵從性等方面的影響，對嚴重程度使用1～10進行評分。評分為1～3的風險等級較低，對系統影響較小；評分為4～6的風險等級為中等；評分為7～10的風險等級較高，對系統影響較大。發生度（O）評估，評估風險發生的可能性或頻率。考慮失效模式的歷史數據、專家意見、技術指標等信息，同樣使用1～10進行評分。評分為1～3的風險等級發生概率較低；評分為4～6的風險等級發生概率中等；評分為7～10的風險等級發生概率較高。檢測難度（D）評估，評估檢測風險的能力。考慮檢測手段的有效性、可靠性和及時性等因素，同樣使用1～10進行評分，其中1表示能夠很容易檢測到風險，10表示很難檢測到故障。一般而言，SOD等級越高，表示失效模式的優先級越高，需要緊急地處理。

課題組成員研究設計的訪談內容，主要包括政府采購流程理解、風險管理的重要性、FMEA方法的應用、風險識別和評估、風險評估指標體系、風險管理策略等。訪談30位專家，其中5位高校中從事行政事業單位政府采購研究的專家，25位事業單位政府采購的實踐工作者，對政府采購流程中的風險進行識別，專家訪談具有一定的代表性和權威性。課題組根據專家訪談歸納整理出風險因素，邀請專家對風險因素的重要性進行打分篩選，以期確定一個科學、權威、可靠的風險評估指標體系（表1），為后續的風險評估提供基礎。

（一）政府采購預算環節風險的FMEA分析

政府采購預算風險因素包括人員專業性、崗位之間溝通協調機制、預算管理機構設置的專業性、規章制度是否健全或落實是否到位等。嚴重程度（S）會影響政府采購預算編制的質量以及執行效果，風險嚴重程度評分為9（滿分10）；發生頻率（O）考慮政府采購預算發生頻率，評分為6（滿分10）；檢測難度（D）考慮政府采購預算編制能夠被檢測到的能力，評分為4（滿分10，分數越低表示越難探測）。

RPN = S×O×D=9×6×4=216

高RPN值（216）表明政府采購預算是一個需要優先關注的高風險環節。對此，要建立規章制度，協調部門強化政府采購預算管理；建立健全管理與監督體系，在關鍵節點執行更嚴格的監控措施。

（二）分析需求申請與審批環節風險的FMEA分析

政府需求申請與審批環節風險由政府采購責任部門不明確、政府采購業務未歸口管理、審批環節復雜或者流程不清晰等問題引起。嚴重程度（S）易導致政府采購需求申請與審批環節中斷，風險較高，評分為8（滿分10）；發生頻率（O）考慮政府采購需求申請與審批環節頻率等，評分為 6（滿分10）；檢測難度（D）考慮政府采購需求申請與審批環節透明度、監控系統有效性等，評分為 5（滿分10）。

RPN = S×O×D=8×6×5=240

高RPN值（240）表明政府需求申請與審批是一個需要優先關注的高風險環節。對此，指定部門對政府采購進行歸口管理、制定政府采購審批流程等。

（三）政府采購過程風險的FMEA分析

政府采購過程的風險由政府采購崗位未有效分離、政府采購業務質疑投訴處理不當、沒有對供應商進行管理等問題引起。嚴重程度（S）會導致政府采購過程的中斷，評分為 9（滿分10）；發生頻率（O）考慮政府采購過程中各種情況發生頻率等，評分為7（滿分10）；檢測難度（D）考慮政府采購過程透明度、監控有效性等，評分為5（滿分10）。

RPN = S×O×D=9×7×4=360

高RPN值（360）表明政府采購過程是一個需要優先關注的高風險環節。對此，單位建立崗位分離制度及供應商管理制度等，以規避政府采購過程中的風險。

（四）驗收入庫環節風險的FMEA分析

驗收入庫環節風險由未按照規定組織驗收等問題引起。嚴重程度（S）可能導致采購物資不符合要求，評分為7（滿分10）；發生頻率（O）評分為6（滿分10）；檢測難度（D）考慮驗收入庫環節透明度、監控系統有效性等，評分為4（滿分10）。

RPN = S×O×D=7×6×4=168

（五）檔案管理環節風險的FMEA分析

檔案管理環節風險由政府采購歸檔資料不全、不及時和未按照規定保存政府采購業務相關檔案等問題引起。嚴重程度（S）評分為6（滿分10）；發生頻率（O）評分為7（滿分10）；檢測難度（D）評分為4（滿分10）。

RPN = S×O×D=6×7×4=168

高RPN值表明該環節風險較高，需要優先管理和控制。根據RPN值，制定風險管理策略，確保政府采購的效率和質量，同時最小化財務風險。

RPN值較高表明需要優先關注并采取措施緩解這一風險，可以根據RPN值調整風險管理策略。通過以上計算，各環節風險優先數RPN分別為：政府采購過程RPN=360；需求申請與審批環節RPN=240；政府采購預算環節RPN=216；驗收入庫環節RPN=168；檔案管理環節RPN=168。由此可以得出，在政府采購的內部控制管理中，應重點關注政府采購環節，其次是需求申請與審批環節和政府采購預算環節。

五、政府采購內部控制管理建議

（一）政府采購預算環節的內部控制管理

對采購預算編制進行嚴格審核。一是在年度部門預算編制環節， 認真做好政府采購預算編制和政府采購計劃備案工作，做到應編盡編、應采盡采，嚴格執行“無預算不采購”的規定。二是明確各方職責，加強聯合監管。通過制度流程監管，強化政策指導，各部門在預算編制前進行充分、有效溝通，保證政府采購預算具有完整性和科學性。各部門在編制年度預算時，一并提交詳細的采購預算，避免政府采購與預算管理、資產管理工作脫節。

（二）需求申請與審批環節的內部控制管理

一是政府采購需求應由單位指定部門歸口管理，具體負責政府采購需求申請審核工作。二是優化政府采購審批流程，明確審批環節，提高政府采購工作效率和質量。

（三）采購環節的內部控制管理

對采購過程進行精細化監管。對政府采購項目實施常態化、精細化監督檢查，將采購全過程進行公開。

1.不相容崗位相分離。事業單位采購過程的不相容崗位包括：需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等。部分事業單位因編制所限或單位人員不足等情況，導致部分崗位無法實現分離，可以通過加強紀檢監察和提高政府采購透明度等手段，防范舞弊行為的發生。

2.事業單位應定期分析采購過程中存在的問題。政府采購部門通過信息系統匯總采購信息，包括采購方式、采購金額、供應商等，定期分析采購過程中存在的問題，及時采取降低風險的措施。及時處理政府采購業務的投訴，事業單位應在接到供應商的書面投訴后，30個工作日內，由單位紀檢監察部門對投訴事項進行核實，形成書面答復意見，經領導審查后及時回復。

3.建立年度供應商評審流程

一是各業務部門應定期收集供應商對單位年度提供服務情況、物資的質量情況。二是各業務部門年末前應按照工作計劃，擬寫供應商資質評審方案，單位領導審批后，在官網對外公布，同時發送給供應商。三是各業務部門應收集供應商的資質評審材料，包括營業執照、生產企業許可證、衛生許可證、產品注冊證、產品代理證及其他相關證件。四是政府采購部門應組織各科室負責人組成評審小組，根據供應商的資質材料、服務質量、信譽及所提供的物資設備質量情況審核供應商。年度供應商評審流程圖如圖1所示。

（四）驗收入庫環節的內部控制管理

為有效解決“重采購、輕履約”的問題，應制定政府采購合同簽訂操作指引、政府采購履約驗收操作指引，明確合同簽訂和履約驗收的要點、標準、方法；加強政府采購合同備案審核，定期開展履約驗收檢查；引導采購單位落實主體責任，重視采購后的管理工作，及時組織項目履約驗收、支付資金，優化政府采購營商環境。

一是組建驗收工作小組。驗收工作小組不少于3人，單位歸口部門負責人為組長，負責組織開展采購項目驗收工作。經辦科室必須邀請資產使用部門的相關人員共同參與驗收，直接參與該采購項目方案制定、評審的人員以及參與采購的人員不得作為驗收小組成員。對集中采購以外的委托代理機構按照合同約定組織驗收，對大型或者復雜的項目，邀請質檢、行業主管部門或有關專家參與驗收。二是組織驗收。驗收工作小組根據驗收方案及時進行驗收。驗收過程中，單位紀檢委員應當履行監督職責。按照職責分工，驗收工作小組根據政府采購合同中驗收有關事項和標準核對每項驗收事項[4]。

（五）檔案管理環節的內部控制管理

政府采購部門負責政府采購相關資料的歸口管理。制定政府采購檔案管理清單，按清單完成政府采購資料歸檔工作，形成流程閉環。采購文件包括采購活動記錄、采購預算、評審報告、合同文本、驗收報告等。采購文件可以電子檔案方式保存。委托采購代理機構的，在完成采購業務后，應在一個月內取回相關采購文件。政府采購歸口管理部門在辦理驗收手續后，3個月內應當按照“存檔資料目錄”順序和要求，對交易資料實行“一項一檔”管理，統一裝訂成冊。

參考文獻：

[1]財政部.2022年全國政府采購簡要情況：全國政府采購規模. 中國政府采購網，http：//www. ccgp. gov. cn.

[2]陳鑫焱，淺談智慧財務對公立醫院內控管理的積極影響[J].西部財會，2022（9），38-40.

[3]潘成利，鄭國強.如何做好政府采購內部控制管理[J].中國政府采購，2020（9）：36-39.

[4]王洋.SL技師學院內部控制體系研究[D].長春：吉林大學，2013.

責任編輯：田國雙