直屬：行政體制創新的一個重要路徑*

［摘"要］

直屬體制對行政區劃體制、行政體制改革具有重要影響，實施直屬體制是包括行政區劃體制在內的行政體制創新的一個重要路徑。中華人民共和國成立后，直屬體制創新包括設立直轄市、計劃單列市、副省級城市、副地級市，設立經濟特區、經濟技術開發區、自由貿易區等多種方式，垂直管理，擴權強縣，省直管縣，撤銷街道與直管社區等。以扁平化為核心的直屬體制可以產生直屬效應，即減少管理層級、提高行政效率，這符合當下新型的管理學、組織學理論創新。建立中央與地方、上級政府與下級政府之間合理的權責體系，是研究直屬體制、行政區劃體制、行政體制改革創新時應當思考的一個重要問題。

［關鍵詞］

直屬體制"行政區劃"擴權強縣"扁平化

［中圖分類號］"""""D63""［文獻標識碼］"A"""［文章編號］"1008—3642（2024）05—0091—06

行政區劃是國家對行政區域的劃分，指國家考慮地理條件、歷史傳統等諸多因素，將國土劃分為若干層次的行政區域，并設置地方國家機構。“廣義的行政區劃還包括對已有行政區域的調整，如建制變更、行政區域界線變更、行政機關駐地遷移、隸屬關系變更、行政等級變更等”。［1］行政區劃是一個國家重要的行政資源①。

不設中間層級而直接管轄稱為直屬，也稱直轄、直隸、直管等，包括對機構的直屬和對一些事務的直屬兩種情況。直屬體制對行政區劃體制、行政體制改革具有重要影響。本文擬重點探討中華人民共和國成立以來直屬體制的變遷，探討直屬體制與行政區劃體制的密切關系，揭示實施直屬體制是包括行政區劃體制在內的行政體制創新的一個重要路徑，并就有關問題作進一步的思考。

一、中國直屬體制簡史與目前行政區劃體制概況

中國歷史上曾出現許多直屬體制，行政區劃中直屬管理的例子很多。如西周的“王畿千里”，由中央直接管轄，其他地方則封建諸侯，由諸侯管轄。以后的許多王朝都繼承了這一原則。如西漢初年實行郡國并行制度，首都長安附近地區的郡由中央直轄，其他地方的郡則多由諸侯國管轄。宋朝以州領縣，直屬京師的縣被稱為“直隸”。元朝實行行省制，山東、山西、河北和內蒙古等地稱為“腹里”，路府州縣由中書省直轄，其他地方的路府州縣則由各行省管轄。明朝設行省，分為三司，即布政使司、按察使司、都指揮使司，管轄府州縣；但首都北京附近地區、陪都南京附近地區分別稱為北直隸、南直隸，不設行省與三司，其府州縣由中央直轄。另外，明清有直隸州、散州之分，前者與府一樣直屬于行省，而后者常直屬于府。民國時期有行政院院轄市，簡稱“院轄市”，也稱直轄市，組織編制、職務列等及預算分配與省的地位相同，全國先后有12個，分別是： 南京、重慶、上海、漢口、青島、大連、沈陽、哈爾濱、西安、北平、天津和廣州。

中華人民共和國成立后，除直轄市外，地方政府大體是省或自治區—專員公署（1978年改稱地區行政公署）—縣（市）—鄉或鎮（1958年開始到1983年間被人民公社取代）四級制。我國憲法一直沒有關于“地級市”的規定。專員公署（地區行政公署）是省級政府的派出機關。1954年，我國憲法中對行政區域劃分如下：“（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區。自治州分為縣、自治縣、市。”［2］上述“（二）”中提到的市，既包括省會城市和青島這樣較大的城市、自貢這樣特殊的市，也包括縣級市遵義這類被專員公署代管的市。憲法中沒有規定市再分為縣、鄉，那時管轄縣的市較少。

從1958年開始，市領導縣體制的范圍迅速擴大。1959年，全國人大常務委員會通過一項決定，以法律的形式肯定了市領導縣體制，以“密切城市和農村的結合” ［3］。至1981年底，共有57個市領導147個縣、自治縣。1982年，中央提出要改革地區體制、實行市管縣體制，即“在經濟發達地區將省轄中等城市周圍的地委行署與市委市政府合并，市管縣、管企業” ［4］。1982年修訂的憲法雖然規定直轄市和較大的市分為區、縣，卻同樣沒有提到地級市問題。市管縣體制改革先在江蘇試點，1983年開始在全國試行。同年，國務院在有關行政區劃批復中開始正式使用“地級市”這一名稱。1985年，民政部將市分為地級市和縣級市。推行市領導縣體制后，直轄市是市—區或縣—鄉或鎮三級制，其他地方過渡為省或自治區—市或盟—縣或市、區、旗—鄉或鎮四級制。改革開放后，國家經濟社會形勢迅速變化，行政區劃體制中的問題開始凸顯，表現為層級過多、效率較低、管理成本大。

政府機構改革橫向地看，是調整同級政府機構的設置、權責關系；縱向地看，是層級體制改革，調整不同層級政府的設置、權責關系。減少政府層級，一是減少層級數量，二是只減少一些事項的管理層級數量，上級下放一些管理權限，如行政審批制度改革、垂直管理體制創新，以及擴權強縣、強鎮等。這兩種方式，都與直屬體制、行政區劃體制改革密切相關。

二、改革開放以來直屬體制的變遷

直屬體制創新的方式包括設立直轄市、計劃單列市、副省級城市、副地級市，設立經濟特區、經濟技術開發區等，垂直管理，擴權強縣，省直管縣，撤銷街道與直管社區等。

（一）直轄市、計劃單列市、副省級城市、副地級市

相比其他地方的縣（市）多由專員公署（地區行政公署）、地級市管轄而言，北京、上海、天津、重慶四個直轄市的縣（市）是由與省同級的直轄市直管，其中不少縣（市）又演變成了市轄區。另外，1988年，海南脫離廣東建省，一方面實現了海南地區的中央直轄，另一方面，由于實施省直管縣體制，海南地區的絕大部分縣（市）也沒有了地級市的中間環節而直歸省政府管理，海口、三亞二市除外。

20世紀50年代和60年代，國家曾各有過一次對一些大城市的計劃單列管理，但都很快取消。1983年，中央對四川重慶市實行計劃單列，后來又對沈陽、南京、武漢、成都、青島、寧波等13個城市實行計劃單列。它們被賦予省一級的經濟權限，重點在財政方面；但仍是省轄市，接受省的行政領導。1994年，上述城市和杭州、濟南被確定為副省級城市，除大連、寧波、青島、廈門、深圳、重慶這6個城市繼續實施計劃單列外，其他市被取消計劃單列，但又基本沒有改變原來被賦予的權限。1997年，重慶成為直轄市，計劃單列市變為5個，副省級城市變為15個，即5個計劃單列市和武漢、哈爾濱、廣州、沈陽、長春、杭州、濟南、南京、西安、成都。

還有一些縣級市被批準為計劃單列市。如1949年，貴州省的遵義設市，長期由遵義專員公署（地區行政公署）代管，于1984年被批準為計劃單列市。1997年地級遵義市成立，計劃單列的縣級遵義市變成遵義市的中心城區——紅花崗區，不再實行計劃單列。

（二）經濟特區、經濟技術開發區等

1979年，中央同意在深圳、珠海、汕頭、廈門四市試辦出口特區。1980年，改稱其為經濟特區。1988年，中央設立海南經濟特區。20世紀90年代，中國加快改革開放步伐后，經濟特區模式擴展到國家級新區，如上海浦東等。經濟特區在許多事權方面有所擴大，都有超越原來的中間環節而直接隸屬于上一層級的權力。與此同時，還先后建立許多層級不同的（國家級、省級、市級、縣級等）經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區和綜合保稅區等。以國家級經濟技術開發區為例，截至2021年，共有國家級經濟技術開發區230家。某市建立經濟技術開發區或高新技術開發區等，通常是把原屬于該市下轄的縣（區、市）一級的部分區域劃出來歸市里直轄，由市委、市政府的派出機構——市委開發區工委、市政府開發區管委會來管理，根據不同層級，賦予其一定數量的市級、省級的經濟、社會管理權限。

（三）垂直管理體制

我國是單一制國家，地方政府對其下級政府是領導關系，地方政府都受國務院統一領導。地方各級政府的工作部門受上級人民政府對應部門的業務指導或領導。僅接受業務指導的，下級接受屬地管理；接受上級部門領導的，下級接受垂直管理或雙重管理。“我國目前垂直管理的類型較多。從垂直的主體來看，有政府與黨委之分。從垂直的層級來看，有中央垂直管理、省垂直管理、市垂直管理之分。從垂直的組織形式來看，有實體性垂直管理、督辦性垂直管理之分。從垂直的力度來看，有垂直管理與雙重管理之分”［5］。實體性垂直管理，是上下級設有對應機構。審計署駐各地特派辦等，是一些特殊的實體性垂直管理。一些領域施行督察制度，這就產生了督辦性垂直管理機構，如土地督察局、環境保護督察中心等。

雙重管理又稱半垂直管理，有主管與協管之別。目前實行雙重管理的主要有公安、國家稅務等部門。對于雙重管理部門干部的管理，曾有專門的規定，以主管一方為主、協管一方為輔②。有時又不可單純以干部是否受雙重管理為標準，業務上同時受地方和上級部門領導的，也應算是雙重管理。

目前公安系統雙重管理體制的原則是統一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主。根據1995年頒布的《中華人民共和國人民警察法》，上下級公安機關在執法監督方面是領導指揮關系。2006年公布的《公安機關組織管理條例》首次以法律法規形式明確了上級公安機關對下級公安機關的全面領導指揮關系③。

法院系統黨建工作采用的是較為典型的雙重管理模式。2011年，廣東省委組織部和省法院聯合下發《關于加強和改進全省法院系統黨建工作的意見》，率先提出在堅持黨建工作以地方黨委領導為主的基礎上，加強法院系統自上而下的黨建工作領導和指導，建立健全雙重管理體制，實行條塊結合、上下聯動、整體推進。最高法院向全國法院轉發了此“意見”。后來，吉林、重慶等地參照了這一模式。

（四）擴權強縣

擴權強縣指擴大縣級自主權，主要包括讓縣一級行使原本由地（市）一級乃至省一級行使的經濟、社會管理權限。這屬于典型的事務上的直屬體制改革。

浙江省于20世紀90年代初即開始擴權強縣。30年來，浙江成為縣域經濟非常發達的省份，而擴權強縣是其“真經”之一。全國絕大多數省市都開展了擴權強縣工作。如2008年，吉林省擴權強縣采取七種方式共三大類：一是取消和暫停執行，二是下放和改變管理方式，三是委托、授權和分級管理④。其他地方擴權強縣的方式也大體與吉林省上述措施類似。

2009年中央一號文件指出，要推進省直接管理縣（市）財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點。前者是指在政府間收支劃分、轉移支付等方面，省財政與縣（市）財政直接聯系。同年，財政部提出，要理順省以下政府間財政分配關系，2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。

（五）省直管縣與市直管鎮

省直管縣是一種特殊的擴權強縣，縣（市）不僅在財政方面，還有行政管理方面的全面或大部分事務都由省直管。市直管鎮，指東莞、中山、嘉峪關等幾個地級市沒有縣、區環節而直轄鎮、街。

四大直轄市目前都是直管所轄區域的縣（市）。原本是縣級市的湖北天門、仙桃和潛江，河南濟源，升格為副地級的省直管市，獲得與地級市相同的管理權限；本市正職領導為副廳級，副職領導為正處級，部門與下屬街道、鄉鎮正職領導為副處級，副職領導為正科級。新疆維吾爾自治區有6個市，或與新疆生產建設兵團某師部合一，或歸兵團某師管轄，也都由自治區直管，分別是石河子、阿拉爾、鐵門關、圖木舒克、五家渠和北屯。

在擴權強縣的過程中，許多省賦予一些所轄縣與地級市相同的經濟管理權限，甚至還有部分相同的社會管理權限，如河南省的鞏義、固始、永城、鄧州、項城5個縣（市），它們也被規劃為河南省5個區域性中心城市。

2009年中央一號文件鼓勵有條件的省份率先探索省直管縣（市）的體制。黨的十八屆三中全會指出，優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直管縣（市）體制改革。由此，各地較為集中地開展了省直管縣體制改革。2011年初，廣東省委、省政府決定佛山市順德區為廣東省直管縣的試點，順德除黨委、紀檢、監察、法院、檢察院系統和市規劃、統計管理等維持現有體制外，其他事務由省直管，行使與地級市相同的有關職權；佛山市委對順德區領導班子的管理權限維持不變［6］。同年，廣東省要求21個地級以上市都設立一個省直管試點縣。2011年3月，安徽省確定選擇全省經濟十強縣中的宣城市廣德縣和傳統農業大縣安慶市宿松縣開展省直管縣體制改革試點。一是黨政工作省直管，試點縣的行政區劃、機構規格、司法管理體制則維持不變。二是縣級正副職干部由省直管。三是試點縣由省以下垂直管理的工商、地稅等部門改為屬地管理；縣國土資源部門干部改為屬地管理。四是科學界定省、縣政府職責重點，探索大部門體制。 2014年，安徽省又對桐城市、太和縣、蒙城縣、寧國市、天長市、肥西縣、懷遠縣、定遠縣、界首市、靈璧縣等10個縣（市）實行省直管體制。2012年，陜西省渭南市代管的縣級市韓城實行省直管。同年，江蘇省試點三個省直管縣體制改革，它們是位于蘇南的昆山、蘇中的泰興和蘇北的沭陽。2013年，貴州省確定仁懷、威寧、福泉、鎮遠、黎平為試點縣（市）。同年，河北確定定州市、辛集市為河北省首批省直管縣（市）體制改革試點縣（市），2015年又確定遷安市、寧晉縣、涿州市、懷來縣、平泉縣、任丘市、景縣、魏縣8個縣（市）開展試點。2013年，吉林省確定梅河口市、公主嶺市成為省直管的試點縣級市。上述地方改革的內容與安徽省有許多類似。另有黑龍江省的撫遠縣、綏芬河市，遼寧省的昌圖縣、綏中縣，廣西壯族自治區的宜州市、憑祥市等也實行省直管縣（市）試點政策。此外，全國還有少數強鎮享受縣級小城市待遇，即“鎮級市”。

有些地方在省直管縣的體制改革中還涉及司法體制。這些改革有的已經不限于單純事務上的直屬，還帶有行政隸屬、行政區劃關系上的直屬或雙重管理的意味。2014年，河南省對鞏義市等10個縣（市）實行省直管，在司法體制方面，原來的省轄市濟源市中級人民法院改設為省第二中級人民法院，省人民檢察院濟源分院改設為省人民檢察院第二分院，分別管轄濟源市、蘭考縣、長垣縣、滑縣人民法院和人民檢察院；新設立的省第一中級人民法院、省人民檢察院第一分院，則分別管轄鞏義市、新蔡縣、永城市、固始縣、汝州市、鄧州市、鹿邑縣人民法院和人民檢察院。

（六）撤銷街道與直管社區

按照1954年底全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處指導居民委員會的工作，市、市轄區人民委員會各工作部門向街道辦事處布置任務，須經市、市轄區人民委員會批準。但事實上，長期以來，街道辦事處擔負的上級政府部門的任務繁多。2010年，中央發布《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，這是厘清市區、街道、社區之間權責關系的一份重要的指導性文件。

社會治理體制創新的重點應該是推行扁平化管理、撤銷街道、加強社區職能。長期以來，地級以上城市是“兩級政府、四級管理”的層級架構，即“市—市區—街道—社區”。近年來，許多城市開始探索“兩級政府、三級管理”，減少治理層級，主要方式就是撤銷街道，形成“市—市區—社區”的新模式。

2002年，南京市白下區淮海路街道被撤銷，遵照“費隨事轉、權隨責走”的原則，原街道的多項行政職能移交給區直屬部門；需要延伸到社區的工作由政府部門招聘人或派人承擔。同時，讓居委會充分行使自治權。2003年，北京市石景山區魯谷街道被撤銷，魯谷社區成立；2004年，石景山區撤銷了全部街道。到2012年，黃石、大慶、貴陽、銅陵、嘉峪關等市的市區全部撤銷街道，同時進行了社區整合。大慶市整合后的70個新社區推行“一社多居”與“一委一站一會”制度⑤。“這樣，大慶構筑了新社區運行架構：以社區黨工委為領導核心，以社區工作站為服務和管理平臺，以居民議事會和居委會為自治主體，社會組織有效參與的新社區運行架構。”［7］

三、對直屬與行政區劃體制、行政體制創新的進一步思考

（一）直屬體制與新型管理理論

實行扁平化以減少管理層級、實施直屬體制，可以產生直屬效應、提高行政效率，這符合當下新型的管理學、組織學理論。

近幾十年來，傳統層級組織為適應知識時代、信息時代、網絡時代的發展而不斷調整。扁平化組織、學習型組織、網絡組織、有機適應性組織、倒金字塔組織等新型組織理論，通過對傳統的層級制組織存在的僵化、低效等弊端進行一些補救、矯正而逐漸成為主流的組織理論。它們主張對以等級制為主要特征的傳統型組織結構形式進行變革，也稱為“組織的變革”，其理念包括合作、分散、參與、共享、柔性、信任和學習等。它們推行扁平化管理，減少中間管理層次，降低行政管理成本，提高決策效率和執行準確性。這包含兩個辯證統一的方面：適當的權責上收、統籌；讓下級擁有適當的自主權，調動其積極性和創造性。1990年，哈默和錢皮提出“企業再造”的概念，主張對公司流程、組織結構、文化等進行重塑，使新組織具有網絡化、扁平化、多元化、全球化、靈活化等特點與優勢。1981年，美國通用電氣公司新總裁杰克·韋爾奇把公司的管理層級減少約一半，這是扁平化改革的著名成功案例。

（二）建立上下級政府之間合理的權責體系

如何建立中央與地方、上級政府與下級政府之間合理的權責體系，是思考行政體制創新時的一個重要問題。對于上下級政府之間事權的劃分，許多國家以法律的形式予以明確，如法國的《關于市鎮、省和大區的權利和自由法》，英國、西班牙、葡萄牙、丹麥、瑞典、芬蘭等都出臺了各自的地方政府法。我們也需要按照權責一致的原則，積極推進有關中央與地方、上級政府與下級政府之間權責關系的立法，構建良性的府際關系，推行扁平化治理，擴大下級政府、基層政府的自主權。

垂直管理攸關調動上級和下級的積極性。垂直管理是上級加強統籌管理、宏觀調控、維護權威的重要手段，是上級應對地方保護主義的必要措施。地方保護主義的問題不容忽視，各自為政、中梗阻導致中央的一些政策落實被打折扣；但目前的垂直管理體制也產生了值得關注的問題：下級、基層政府職能殘缺不全，權責不對稱，政府統籌協調力削弱，“條塊”關系緊張。有的地方官員抱怨，垂直管理導致權責不對稱，下級、基層政府出現人、事、財權缺失，中央點菜、地方埋單。因此，在推行垂直管理的同時，還要構建上下級政府合理的權責結構，進行政府自身的簡政、向下級的放權、向社會的還權或曰讓權，做到收放適當、合理規范。

（三）統籌思考擴權強縣、撤縣設區與省直管縣

在推進擴權強縣時，既要借此促進縣域經濟發展，又要通過適度撤縣建區培育壯大區域中心城市，增強其輻射帶動力，優化生產力布局，促進區域協調發展，二者不可偏廢。近年來，一些地方的撤縣設區工作遇到阻力，折射出府際之間在這一問題上的認識差異，也提示我們在推進撤縣設區、推進直管體制時要更穩妥。如1994年浙江黃巖撤市設區、2005年湖北大冶撤市設區、2013年浙江長興撤縣設區時，都遇到過較大阻力。

另外，隨著擴權強縣、省直管縣的普遍與深入，勢必涉及行政區劃體制的系統性調整問題。目前，絕大多數國家的地方政府層級設置是兩級或三級制。我國行政區劃體制改革思路可借鑒改市管縣模式為市縣分設、各直屬于省的海南模式，或者省直管縣（區）的重慶模式。海南、重慶幾十年的成功實踐，已經充分證實了這一思路的可行性。當然，在推行這些模式時也要兼顧多方利益，堅持一切從實際出發，達到積極性與穩妥性的統一。

注釋：

①關于行政區劃地域的大小和數量，德國地理學家克里斯塔勒提出“中心地學說”，認為每個不同等級的行政區都有實行其管理職能的行政中心，即在那里設立管理機構以實現其管理職能；最便于行政管理的中心地體系，應當是由各基層單位與上級行政單位中心距離相等及各基層單位的面積也相等的一級行政區組成。這樣，各級行政區都由位于正六邊形中心點的行政管理中心，基層行政中心接近六邊形的各角，最小行政管理單位為7的基層單位組成。其層次自上而下以7的倍數遞增，如只有一級，則其基層單位為7，如為兩級，則其基層單位為49，以此往下類推。但客觀實際要復雜得多。

②具體規定是：“其考察，由主管方會同協管方進行；其任免，主管方須事先征求協管方的意見，進行醞釀。雙方意見不一致時，正職的任免報上級黨委組織部門協調；副職的任免由主管方決定。”參見中共中央文獻研究室編《十八大以來重要文獻選編（上）》，中央文獻出版社2011年版第752頁。

③2006年頒布的《公安機關組織管理條例》指出，“公安部在國務院領導下，主管全國的公安工作，是全國公安工作的領導、指揮機關。縣級以上地方人民政府公安機關在本級人民政府領導下，負責本行政區域的公安工作，是本行政區域公安工作的領導、指揮機關。……縣級以上地方人民政府公安機關正職領導職務的提名，應當事先征得上一級公安機關的同意。縣級以上地方人民政府公安機關副職領導職務的任免，應當事先征求上一級公安機關的意見。”

④取消，是指省直部門不再行使該項行政審批權限；暫停，是指對暫時不宜取消的權限實行暫停執行；下放，是指將原本由省直部門行使的權力下放到縣里；改變管理方式，是指將原本由省直部門審批的權限交由社會中介機構或行業組織進行自主管理；委托，是指將省直部門行使的權限委托縣（市）以省直部門名義行使；授權，是指將法律法規規定由省直部門行使的權限授予縣（市）行使；分級管理，是指將原本由省直部門全部行使的權限，分別由省、市、縣行使。參見范毅、徐鋒撰寫的《吉林省“擴權強縣”情況的調查與思考》，載于《中國發展觀察》2009年第8期。

⑤“一委”指社區黨工委；“一站”指社區工作站，為政府在社區進行服務和管理的基礎平臺；“一會”指居民議事會。“一社多居”指一個社區設置3到4個居委會。

參考文獻：

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［2］ 中共中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編：第5冊［M］.北京：中央文獻出版社，2011：460-461.

［3］ 新華社.全國人大常務委員會關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定［N］.人民日報，1959-09-18（1）.

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［7］ 李宜春，高聰穎.職能回歸與多主體治理：社區體制改革新趨勢［J］.新視野，2017（4）：92-97.

責任編輯：賀曉麗