戰后日本民營化運動的非經濟動因探析

摘要：日本在戰后實行了兩次大規模的民營化運動，主要集中在中曾根康弘時期和小泉純一郎時期。通過對中曾根康弘和小泉純一郎時期民營化運動的比較，分析財政危機、政治斗爭和外壓等三個因素的重要影響，從而找到日本戰后民營化運動的獨特模式。運用歷史制度主義和政治企業家的理論框架和方法，試圖找到形成戰后日本民營化運動獨特模式的深刻歷史制度原因及政治領導人發揮的關鍵作用。

關鍵詞：民營化；歷史制度主義；政治企業家精神；中曾根康弘；小泉純一郎

中圖分類號：F13/17文獻標識碼：A文章編號：1004-2458（2024）01-0032-10

DOI：1014156/jcnkirbwtyj202401004

一般來說，公有企業是指由國家和地方政府全資或部分資助、控股的企業或事業單位。這些企業的目標通常是為了滿足公共利益，提供基礎設施、公共服務或其他關鍵行業的產品和服務。公有企業在許多國家扮演著重要的角色，例如能源、交通、通信等領域。民營化是指將公有企業或事業團體轉變為民間所有或由私人經營管理的過程［1］，總的來說是“更多地依靠民間機構，更少地依賴政府來滿足公眾的需求”［2］。民營化的形式多種多樣，包括出售股權給私人投資者、私有化、特許經營、承包經營等。［3］

日本在戰后實行了兩次大規模的民營化運動，主要集中在中曾根康弘時期和小泉純一郎時期。通過比較分析不難看出，這兩場大規模的民營化運動有著很多共同的特點。在這兩場民營化運動中，財政危機、政治斗爭、和外壓三個因素都起著重要的影響。戰后日本的民營化運動也因而表現出其特有的模式。而日本這一特有的民營化模式有著深刻的歷史背景和制度的原因，政治領導人也在民營化過程中發揮了關鍵的作用，對日本民營化運動的發展產生了深遠的影響。

一、戰后日本兩次大規模的民營化運動實踐

（一）中曾根康弘時期的民營化運動

20世紀70年代后期，在經過戰后數十年高速的經濟發展后，日本政府開始面臨各種政治經濟危機，尤其是日本政府債臺高筑。中曾根康弘上臺后推行行政改革，主要包括日本國鐵、日本電話電信公社和日本煙草專賣公社的民營化。中曾根康弘還對日本航空、沖繩電力等公有企業也實行了民營化改革，特殊法人的數目從99個減少到92個。［4］

1日本國鐵民營化

日本國鐵民營化是中曾根康弘時期最大的民營化項目。日本國鐵從20世紀60年代起就積累了大量的債務，而之后的很多結構重組計劃都失敗了。

日本國鐵成立于1949年。其決策機構是董事會，總裁由內閣任命，總裁在交通省的準許下任命其他管理高層。員工組成工會，集體談判的權利得到承認，但是罷工的權利被禁止。國鐵的預算和費率由財務省和交通省決定并由國會批準。從1949年到1959年，日本國鐵在陸地運輸中占據了主導地位。1966年，國鐵擁有大約47萬雇員。但是隨著汽車、飛機和海港運輸的增加，國鐵的重要性開始下降。［5］

國鐵的民營化計劃宣布之后，遭到了工會等團體的強烈反對。為此中曾根康弘采取了一系列的措施。中曾根康弘成立了國鐵重組監察委員會，將其置于首相直接控制之下并授予了極大的權力。他還撤換了反對國鐵民營化的國鐵總裁，并任命了支持國鐵重組的新總裁。這在日本社會都是很不尋常的舉動，也顯示了中曾根康弘推行民營化的決心。從1985年開始，日本政府開始起草國鐵民營化的一系列法案。在1986年的眾議院大選中，中曾根康弘承諾要將民營化推行到底，并獲得了壓倒性的勝利。同年，所有關聯國鐵民營化的法案在國會獲得通過。1987年4月，國鐵被正式民營化并被分割成數個新的私營鐵路公司。但是政府仍然對新成立的鐵路公司擁有很大的控制權。

2日本電話電信民營化

和國鐵不同，電話電信公社的經營狀況良好，且每年都獲得豐厚的利潤。日本政府從19世紀末開始發展電話電信產業。1952年，日本電話電信公社成立，費率和預算由國會立法和批準，同時，也接受了大量的政府貸款。在"20世紀70年代，20%到40%的日本電話電信資金由政府提供。80年代初，日本電話電信接受的政府貸款還以每年12%到19%的速度增長。［6］

電話電信民營化的一個重要爭議是是否將一個全國統一的電話電信公司分割成數個區域性的私有企業。經濟界極力主張將電話電信徹底民營化并進行分割，電話電信工會則表示強烈的反對。財務省擔心電話電信的分割影響其上市和股票價格，也強烈地反對分割。后來中曾根康弘將電話電信民營化的大權交給橋本龍太郎處理。橋本龍太郎擔任過財務省的大臣，因而極力地支持財務省的計劃，反對將電話電信進行分割，并建議將電話電信分割計劃推遲10年再進行討論。1984年，日本電話電信民營化的一系列法案獲得通過。1985年4月，日本電話電信正式實行民營化，但是分割計劃被推遲5年再進行討論。

民營化實行后，日本電話電信公社成為一家擁有1"850億美元市值和30萬員工的上市公司。 1990年，日本電話電信的分割計劃被重新提上議事日程。由于財務省的強烈反對，日本電話電信的分割再一次被凍結5年。1996年11月，橋本龍太郎開始了他的第二任首相任期，下決心分割電話電信并對其進行改革，以結束在這一問題上長達14年的紛爭。隨后，橋本內閣宣布將日本電話電信公社分割成三個公司，包括東日本公司、西日本公司和一個長途電話電信公司。

3日本煙草專賣民營化

日本擁有三千萬煙民，是世界第三大煙草市場。煙草售賣帶來的收入是政府收入的重要來源之一。煙草稅曾占政府總稅收的18%，比法國的3%、美國的25%和中國的10%都要高得多。［7］日本政府一直對煙草業實行保護，比如高價收購煙草、保證煙草收購、提高煙草行業準入門檻以防止過度競爭等。因此，日本煙草價格與世界同類產品相比差不多要貴2～10倍，香煙的進口關稅更是高達110%。

行政改革委員會提出煙草民營化后，財務省和日本煙草專賣公社提出了強烈的反對。但是在美國政府的強大壓力下，財務省開始作出讓步。1984年，《日本煙草法》通過。1985年，日本煙草正式成為一個私有公司。但是，財務省仍然對日本煙草擁有一定的控制權，并擁有近三分之二的股票。

（二）小泉純一郎時期的民營化運動

2001年小泉純一郎當選日本首相時，日本社會再一次面臨各種前所未有的深刻危機。20世紀90年代后持續的經濟衰退造成政府債臺高筑。1993年日本自民黨下臺，結束戰后長達38年的一黨執政。隨后首相和內閣更迭頻繁，造成整個社會動蕩不安。小泉純一郎當選首相后，隨即提出對社會經濟等各方面進行全面改革。小泉純一郎最終實行了郵政和道路民營化改革，并對其他的特殊法人進行了改革，如國有銀行和半官方組織等。

1郵政民營化

日本郵政在日本財政金融體系中占有極其重要的地位。第一個全國性的郵政局于1871年建立，1875年全國性的郵政系統基本建成。從1916年起日本郵政開始經營保險業務。日本郵政業務受到政府保護，不受一般的商業銀行法限制，且享受免稅的待遇。郵政銀行的利率也比一般的銀行利率高。郵政銀行是世界上最大的銀行，擁有日本30%的家庭存款，是瑞穗銀行或花旗銀行存款的兩倍。郵政生命保險擁有40%的日本家庭保險，相當于四大私有保險公司的總和。郵政吸收的存款和保險都由財務省直接控制，并向號稱國家“第二預算”的財政投融資項目提供資金。財投則向公有企業、地方政府和其他政府機構提供優惠的貸款。到2001年止，財投提供的各種貸款約達33萬億美元，相當于GDP的82%。［8］

郵政系統還在日本政治中發揮著重要的作用。郵政局分為兩種，一種是普通郵政局，另一種是特殊郵政局。普通郵政局職員需要通過嚴格的考試，并由郵政省直接管理，而約80%的郵政局屬于特殊郵政局。特殊郵政局職員來自當地有聲望的家族，是村鎮的帶頭人或武士的后裔。特殊郵政局在選舉中起著重要的作用。在20世紀90年代早期，每個特殊郵政職員都被要求在選舉前為每個國會議員收集120張左右的選票，因此在大選中收集選票也成為郵政局的“第四業務”。

小泉純一郎擔任首相后，首先就對郵政進行改革。2002年，他建立了個人咨詢機構研究郵政民營化的具體措施。同年4月，他未經自民黨政調會同意就向國會提出郵政改革四法案。2003年9月，他指導他的私人咨詢機構財政金融委員會制定出郵政民營化的路線圖，提出在2005年通過民營化法案并于2007年正式實行。2004年新內閣重組，他任命了支持其民營化改革的武部勤和與謝野馨為自民黨干事長和政調會長。2005年4月，小泉內閣向國會遞交六項民營化法案，并在下院以233票對228票獲得通過。5月，小泉純一郎撤銷了反對郵政民營化的兩名高級官僚的職務，其中包括一名郵政副大臣，再次顯示了他推行郵政民營化的決心。8月，郵政民營化法案在上院被否決。小泉純一郎立即解散議會，宣布舉行大選。在隨后的大選中，小泉純一郎一方面撤銷反對改革黨員的黨員資格，一方面派出所謂的“刺客”到這些黨員的選區進行競選。小泉純一郎的支持率急速上升，并在選舉中獲得壓倒性的勝利。再次召開的國會批準了小泉純一郎的法案，郵政民營化得以在2007年正式實行。

由于圍繞郵政民營化的政治斗爭依然激烈，2012年日本民主黨上臺后，通過了《郵政民營化修改法》，雖然繼續保留了日本郵政公司的民營化形式，但卻有意刪除了2017年前郵政儲蓄和簡易保險實現完全民營化的法定期限，事實上宣告了郵政民營化改革的擱淺。自民黨重新上臺后，大量郵政民營化反對派重新回歸自民黨，郵政民營化的未來前景依然十分渺茫。［9］日本郵政集團面臨嚴峻的經營困境，并未因民營化而得到改善。［10］

2道路公團民營化

小泉純一郎雖然也致力于道路公團改革，但由于種種原因顯得力不從心。因此，在民營化的問題上不得不作出種種妥協，如盡管經營困難，計劃中的2"000公里高速公路在道路族的堅持下得以繼續修建。

日本號稱“土建國家”。平均每年花費約13%的GDP用于各種工程建設，建筑工業工人占總勞動人口的10%。［11］大多數建筑工程集中于各種道路的修建。由于日本多山多地震，高速公路和立交橋的修建非常昂貴，高速工程也因此成為各地方政府競相爭奪的項目。國會議員為了獲得地方的選票和資金，也不遺余力地為地方爭取各種高速工程項目。

2001年4月，小泉純一郎成立了一個委員會來監督道路公團民營化。6月，小泉純一郎指示他的經濟財政咨詢委員會制定一個具體的道路民營化計劃。11月，小泉純一郎明確指示行政改革大臣石原伸晃在一個月內制定出道路民營化計劃。2002年6月，小泉純一郎成立了一個七人委員會來研究道路民營化的有關方案，其中包括著名的作家豬瀨直樹。12月，七人委員會提出了道路民營化的有關建議，包括終止修建新的高速公路和將道路建設四公團分為5個私有公司等。2003年10月，小泉純一郎解除了一直反對民營化的道路公團總裁藤井治芳職務，并任命上院議員、前伊藤忠商社執行主席近藤剛為新的道路公團總裁。任命一位現任的上院議員為公有企業的總裁是一個很不尋常的舉動，也顯示了小泉純一郎改革道路公團非同一般的決心。

2003年11月，小泉純一郎指示國土省拿出道路民營化的具體方案。國土省提出了三個方案，A方案建議將道路徹底民營化，B方案主張繼續修建高速公路和繼續政府貸款，C方案主張繼續修建高速公路并將所有的高速公路收費用于新的高速公路修建而不是償還債務。經過激烈的爭論，最后國土省的B方案得以通過。根據這個方案，2"000公里計劃中的高速公路得以繼續修建，修建的資金來自高速公路收費和政府貸款；道路公團被民營化成6個私有公司；公團的40萬億日元債務將在45年內還清。這次民營化的結果并不徹底，而是小泉純一郎與勢力仍然強大的道路族及各省部讓步妥協的結果。

二、戰后日本民營化運動模式

各國實行民營化的目的不盡相同。埃茲拉·蘇萊曼和約翰·沃特伯里概括了各國實行民營化的三個主要目的：第一，在經濟上加強市場競爭以提高企業效率，同時減少企業債務和增加政府收入；第二，在政治上通過民營化打擊反對勢力、重組利益集團、建立新的政治聯盟；第三，民營化企業在市場競爭中展現出的高效與活力會產生一種“學習效應”，使得其他國家尤其是發展中國家紛紛效仿。同時，工業化國家也常常通過促使別國實行民營化來為本國的產品打開海外市場［12］。由此可以看出，民營化從來都不是一場單純的經濟改革。各國政府往往根據本國的情況作出不同的權衡，民營化運動也因而表現出各種不同的模式。

二戰結束后，各國都掀起了民營化的熱潮，其中以英國首相撒切爾領導的民營化運動和美國總統里根領導的民營化運動規模最大也最具影響力。但是各國政府實行民營化的動因卻不盡相同。撒切爾的民營化改革在很大程度上是為了打擊工黨，同時爭取更多的保守勢力。英國政府當時以優惠的價格出售公有企業的股票，許多在股票交易中獲利的英國公民后來都成為保守黨的堅定支持者。歐洲很多國家如德國的民營化改革是迫于政府的財政壓力，同時也受到歐洲共同體要求減少政府干預、建立共同市場的影響。只有在美國，公有企業在國家經濟中所占的比例本來就不大，政府實行民營化主要是出于經濟的目的，即鼓勵私有企業發展和培育更具競爭力的市場。

與其他工業國家相比，戰后日本的民營化運動呈現出不同特點，主要表現在受財政危機、政治斗爭和外壓的影響上，也因此呈現出獨特的民營化模式。

（一）日本的民營化很大程度上是為了緩解國家和公有企業的財政困難

中曾根康弘時期的民營化運動，尤其是電話電信公社和煙草專賣的民營化，主要是為政府籌集資金，以減少日益增長的財政赤字。中曾根康弘上任之初，日本政府出現嚴重的財政危機。從1973年到1981年，日本的社會福利支出增加了四倍，政府預算平均每年增加192%。面對日益嚴重的財政困難，日本政府開始發行赤字國債。到1979年，赤字國債達到63萬億日元，占整個國家預算的347%，遠遠高于同一時期的其他工業國家，如美國的56%和西德的142%。［13］但是日本的國家稅收卻一直保持在較低的水平，無法保證足夠的政府收入。日本政府從20世紀80年代起試圖征收消費稅，但遭到民眾的強烈反對。財政上的危機帶來政治上的危機。1979年，大平正芳內閣提出征收消費稅，隨即在之后的大選中遭到慘敗。日本政府只能通過所謂的行政改革對公有企業實行民營化以避免增稅。

日本電話電信公司民營化的最大受益者是日本政府。財務省在1986、1987、1988年進行了三次股票出售，收入達824億美元。出售電話電信公司股票的收入都被用來償還用于填補財政赤字發行的國債，在一定程度上幫助日本政府緩解了財政困難。日本財政的國債依存度得以從1985年的228%下降到1989年的111%，日本政府基本實現了不再發行新的赤字國債的目標。在日本電話電信公司被分割后，財務省又在1998、1999和2000年進行了三次股票出售，增加了近32萬億日元的收入。［14］

煙草并不是一個廣泛被民營化的產業，其民營化也是為了緩解政府的財政困難。煙草民營化對日本政府財政的貢獻卻相當有限。1994年，日本煙草股票第一次上市，但是認購結果并不理想，第二次和第三次股票出售分別在1996年和2004年進行。通過三次股票出售，日本政府共獲得了1萬億日元的收入［15］。

同時，日本政府試圖通過民營化削減公有企業的巨額債務。國鐵長期積累的債務成為當時日本政府下決心實行民營化的重要原因。1964以后，國鐵開始出現經營赤字。20世紀70年代后其財政狀況持續惡化。1985年，國鐵的年度損失達到180億美元。為了填補赤字和償還債務，國鐵僅在1985年度就需借債220億美元。截至1986年，國鐵迅速增長的債務積累到驚人的254萬億日元［16］。

巨額的國鐵債務主要來自三個部分。一是高額的人員支出，大約占總收入的78%，比私有企業的40%高出很多。二戰結束后，國鐵吸收了25萬名退役的士兵，造成了國鐵職工年齡結構的嚴重老齡化和過高的人員支出［17］。1980年到1983年，這些老兵相繼退休，他們的退休金和養老金成為國鐵沉重的負擔。二是過度的擴建，尤其在某些偏遠地區的鐵路修建。1964年成立的日本鐵路建設公團在前首相田中角榮的大力支持下大量投入新干線、城鐵和偏遠地區鐵路的建設，偏遠地區鐵路的建設占了近40%的總長度，而其運輸量只占總運輸量的5%。這些偏遠地區的鐵路在接受了大量的政府補助后仍然出現虧損。三是國鐵為大量債務支付的利息。由于國會立法的限制，國鐵不能隨意提高鐵路運輸的費率。無法贏利的鐵路線由于地區國會議員的支持不能停止或撤銷，而政府的補助也非常有限，國鐵不得不采取最后的辦法，即向政府借債，而這些政府債務都需償還一定的利息，因而日積月累造成“滾雪球”效應。

國鐵民營化后，其債務并沒有得到很好的解決。國鐵的總債務在民營化之前達到了驚人的2"869億美元，民營化之后，國鐵的大部分債務由新成立的國有鐵路清算事業團繼承。但是國鐵的債務最終也沒有得到很好的解決。從1992年起，東日本鐵路的股票開始上市，后來西日本鐵路和中日本鐵路的股票也被售賣。但國鐵土地和股票的出售都錯過了房地產和股市的高峰時期，并不理想的收益不足以償還其巨額的債務，同時，國鐵的債務還因為要支付利息而不斷增長。1998年，國有鐵路清算事業團被新成立的日本鐵路建設公團所代替，但也沒有對國鐵債務償還提出任何行之有效的措施。至2016年3月，日本國鐵的17"769萬億日元由日本政府財政負責償還，約為1998年債務的四分之三。日本政府只能靠發行新國債抵舊債的方式處理國鐵債務問題［18］。

小泉純一郎時期的道路和郵政民營化也存在同樣的問題。小泉純一郎上臺時，日本的國債達到GDP的160%，在主要工業國家中最高。僅每年支付的國債利息就達數十兆日元。與日本國鐵相比，日本道路公團和日本郵政積累了更龐大的債務，如到2000年止，道路公團債務高達約40萬億日元。除了民營化，日本政府找不到更好的解決辦法。

（二）日本的民營化運動有著很強的政治目的

中曾根康弘時期的民營化改革具有重要政治目的，即打擊公有企業工會及其所支持的社民黨［19］。特別是國鐵工會作為公有企業工會的重要組成部分，與當時的社民黨有著密切的聯系。這些工會在保護員工權益、爭取福利待遇等方面發揮了重要作用，并與社民黨合作推動工人的利益訴求。然而，中曾根政府認為這些工會對自民黨的長期執政地位構成挑戰。因此，中曾根政府通過推動民營化改革來削弱公有企業工會及其所支持的社民黨，使得原本由公有企業所控制的行業逐漸向私有化轉變，導致公有企業的規模和影響力減弱，進而削弱了工會的基礎。同時，這也減少了社民黨依靠工會支持的能力，對其政治影響產生了重大沖擊。這為自民黨的長期執政創造了有利條件。

小泉純一郎實施郵政和道路的民營化主要目的之一是為了打擊其所屬派閥福田派的對手田中派。在1969年，小泉純一郎首次在他父親的地盤競選國會議員時失敗了，其中一個主要原因是他未能獲得當地郵政族的支持，而郵政族主要由田中派控制。隨后，小泉純一郎擔任了前首相福田赳夫的秘書。福田赳夫所屬的福田派是田中派的主要政治對手。在整個20世紀70年代和80年代，這兩大派系就爭奪首相的位置進行了激烈的競爭，但幾乎每次都以福田派的失敗告終。福田派與金融界有著密切的聯系，這與郵政一族存在著不可調和的矛盾。1972年，小泉純一郎最終在地方選舉中獲勝，正式成為國會議員。1992年，小泉純一郎在宮澤喜一內閣中擔任郵政大臣，并開始積極推進郵政的民營化。2001年，小泉純一郎贏得大選成為日本首相，正式推行郵政和道路的民營化政策。

在日本，近300名國會議員屬于所謂的“郵政族”，是僅次于“建筑族”的第二大利益集團。郵政族與田中派的關系尤為密切。20世紀70年代至90年代初，郵政族議員一直以田中派及其后繼者竹下派為主，包括田中角榮、金丸信、小淵惠三、羽田孜等實力政治家在內。［20］田中角榮從1957年到1960年擔任郵政大臣，這期間特殊郵政局擴大了近三倍。田中角榮經常在東京的郵政省舉行集會，并向特殊郵政局職員提供優惠的房屋和土地［21］。在離開郵政省后，田中角榮與各地的特殊郵政局保持著密切聯系。從1957年到1982年的12屆內閣里，他都任命了田中派的人擔任郵政大臣。

1996年，橋本龍太郎對日本郵政進行過一定的改革，比如由政府委托具有行政法人資格的郵政事業廳經營郵政事業、日本郵政采用政企分開的管理體制等。但是郵政依然是政府事業，郵政事業廳是行政法人，日本郵政的工作人員依然是公務員并享受公務員待遇［22］。作為田中派的繼承人，橋本龍太郎不可能也不愿意對日本郵政進行真正意義上的改革。

在國會中，約有330名議員屬于所謂的“道路族”，占據了全部國會議員的四分之三。這個龐大的道路族議員群體在日本政治中扮演著重要的角色，并且其中大部分議員與田中派保持著緊密的聯系。道路族議員通常依賴田中派的支持來推動道路建設項目和相關議程，并發揮政治和經濟上的影響力。

小泉推行的道路民營化和郵政民營化政策試圖通過改革公有企業和市場開放，減少田中派在郵政和道路建設上的影響力，降低他們在相關項目和資源分配中的話語權，進而削弱田中派在政治經濟領域的權利，對田中派構成直接挑戰。

（三）日本的民營化運動受到外部勢力尤其是美國的影響

從20世紀80年代起，日本煙草、汽車和電話電信就成為美國政府攻擊日本實行貿易保護的三大目標。在80年代，美國多次向日本政府直接施壓，要求將電話電信和煙草行業民營化并向美國開放市場。

美國一直試圖迫使日本開放其電話電信市場。從1979年開始，美國和日本就日本電話電信公司向海外開放市場進行不間斷的談判。通過談判，日本電話電信公司與海外公司的合約增加了近一倍。與美國公司IBM和摩托羅拉的談判甚至導致了日本電話電信公司內部高層的更迭［23］。

美國政府一直要求日本開放煙草市場。1979年2月，日美貿易促進會正式要求日本開放煙草市場，同時，美國國會也不斷向日本政府施加壓力。同年3月，美國煙草協會要求按照1974年《商業法》第301條制裁日本。11月，美國向關貿總協定起訴日本對煙草行業實行貿易保護。在美國政府的強大壓力下，日本政府于1980年11月同意大規模減少煙草進口關稅，并承諾將進口美國香煙增加10倍［24］。美國香煙在日本市場的份額迅速增加，達到近90%的外國香煙市場份額［25］。

美國通過談判或施壓，來要求日本政府在煙草行業進行民營化，以便更好地進入日本市場。在美國的強大壓力下，日本政府不得不做出讓步。1983年11月，時任美國總統里根訪問日本，財務省即承諾在1985年前將日本煙草轉換成一個半公有的企業。日本煙草民營化后，各外國煙草公司特別是美國公司紛紛進入日本市場。1985年，里根政府為了在即將到來的大選中獲得南方煙草種植商的支持，繼續向日本施壓，要求進一步減低煙草關稅，1986年，日本同意降低26%的煙草關稅，進口香煙隨即增加了一半，其中大部分來自美國。

小泉純一郎時期，美國政府雖然不再試圖通過民營化為本國產品爭取更多的市場份額，但仍不斷催促日本政府對公有企業進行改革，以減少政府管制和促進市場競爭。

雖然在其他國家，財政危機、政治斗爭和外壓或多或少也都是政府實行民營化改革的動因，但這些因素的影響在日本表現得尤為突出，而民營化最主要的目的如規制緩和、促進市場競爭等反而被忽視了。在日本，民營化運動沒有帶來相應的市場化和企業效率的顯著提高。在民營化實行后，各種政府管控和規章制度還不同程度地增加了。

三、戰后日本民營化運動獨特模式的理論解釋

（一）歷史制度主義和政治企業家精神相結合的理論框架

日本戰后民營化運動的獨特模式可以用歷史制度主義和政治企業家精神相結合的理論框架來解釋。歷史制度主義（Historical"Institutionalism）是當代西方政治科學的主要分析范式之一。總的來說，歷史制度主義強調歷史形成的各種有形和無形、正式和非正式的組織和制度對后來政府組織政策和行為的影響，正如查爾斯·提利（Charles"Tilly）指出的，這是一種用于展示宏大畫面、長遠過程和深度比較的方法論［26］。自20世紀80年代以來，各種研究和應用歷史制度主義的著作層出不窮。在日本研究方面，歷史制度主義也早已廣泛地應用在政治、經濟、文化研究的各個方面，如20世紀70年代，查莫斯·約翰遜（Chalmers"Johnson）就運用歷史制度主義的方法分析了通產省的產業政策對戰后日本經濟發展奇跡的貢獻，成為研究戰后日本政治經濟制度的經典著作［27］。

歷史制度主義在進行研究時主要強調過去對現在的重要影響，即前一個階段的政策選擇往往會決定和影響著后一個階段的政策方案。歷史制度主義因而借用并發展了經濟學中的“路徑依賴”（Path"dependence）概念。總的來說，路徑依賴是指前一階段的政策和行為對后一階段的政策產生的影響和制約。具體地講，路徑依賴強調持續某種現存的制度模式會獲得比實行其他制度更大的收益，而在這種制度得以實行后，學習效應、適應性預期和退出成本的增大使得制度的改變變得越來越困難。

在強調路徑依賴理論的同時，歷史制度主義進一步將制度變遷過程分成制度存續的“正常時期”（Normal"Periods）和制度斷裂的“關鍵性節點時期”（Critical"Juncture）。在制度持續的正常時期，既存制度與環境及制度內部保持著某種平衡，既存的制度也得以延續；但是在制度的關鍵性節點時期，特別是面臨危機的時候，各種矛盾突顯而不可調和，主要制度的變遷也將成為可能。而一旦新的制度建立，制度的自我強化機制就會使制度不斷得到鞏固和加強，直到新的危機出現。

必須承認，歷史制度主義本身還存在一些缺陷和不足，如反對普適性的理論；以結構面貌出現對個體政治行為進行解釋；歷史制度主義內部也存在一些重大分歧等［28］。其中一個重要的缺點是過于強調歷史和制度的原因，而忽視了個人的主觀能動性，而在一定的歷史條件下，個人實際上也能起到重要的作用。

因此，本文認為在承認形成戰后日本民營化運動獨特模式的歷史制度原因的同時，也必須強調這一歷史進程中“政治企業家”（Political"Entrepreneurship）［29］所發揮的重要作用。政治企業家往往在現存的政治體系中缺乏應有的實力，通常他們是政治新人，政治基礎薄弱，需要通過強有力的政策措施樹立自身的權威。雖然歷史制度原因制約改革的發生，政治企業家突破種種限制，推動了改革的進程。只有通過將歷史制度主義與政治企業家精神相結合的理論框架，才能更全面地解釋戰后日本民營化運動的獨特模式。

（二）日本戰后民營化運動的歷史制度主義解釋和政治企業家影響

日本戰后獨特的民營化運動模式有著深刻的歷史和制度的原因。第一，日本政府的財政危機由來已久且根深蒂固。二戰結束后，日本為了追趕西方國家，實行“發展國家”（Developmental"state）戰略，由政府對具有戰略意義的生產部門如鋼鐵、煤炭、電子實行扶持，包括政府補助、優惠政策、低息貸款等。同時，成立了一大批公有企業，進行大規模的基礎設施建設和公共建設投資。在20世紀70年代經濟得到迅猛發展后，又開始實行“福利國家”（Welfare"state）"政策，建立了一大批福利保障項目。這些政策都大大增加了政府支出，并導致國家財政出現經常性赤字。但是日本的稅收制度卻不足以提供有效的資金支持，如消費稅由于遭到民眾的強烈反對而長期不能得以實行，即使實行后也長期保持在低水平。這些結構性的差異導致日本政府長期依靠發行國債來維持運行，在不得已的情況下，只能通過將原有的公有企業民營化以削減公有企業的赤字，并緩解國家財政的危機。公有企業的過度膨脹也積累了大量的財政赤字，亟須通過民營化加以解決。

第二，日本的公有企業與長期執政的自民黨有著千絲萬縷的聯系，也常常成為自民黨內各派閥爭權奪利的犧牲品。大型的公有企業在選舉時向政治家提供資金和選票支持，還為政治家們提供優厚的退休后工作和職位。政治家則在國會制定和通過有利于公有企業的法案，導致了公有企業的長期低效和過度膨脹。在公有企業面臨財政危機時，民營化更成為打擊既得利益派閥的有力工具。

第三，日美同盟的存在和美國對日本社會的各方面影響是促成日本實行民營化的重要原因。美國對戰后日本的各項社會政策都有著廣泛的影響，在民營化方面也不例外。美國多次對日本施壓，要求對公有企業實行民營化，并對美國開放更多的市場。在日本遭受多年的經濟危機后，美國對日本開放市場的要求有所減少，但仍堅持日本應該將更多的公有企業私有化，減少政府管制和促進市場競爭。

正如歷史制度主義所預測的，舊的歷史和制度原因決定了政治過程的走向，直到危機出現，歷史發展到重要的轉折點。中曾根康弘時期的民營化運動發生在一個重要的歷史節點，是在各種危機迸發后政府不得已的選擇，也是各種政治勢力折沖平衡的結果。小泉純一郎實行民營化同樣是在面臨巨大危機下的改革。兩場大規模的民營化運動因而呈現出很多的相似性。

面對當時嚴重的危機，日本政府不得不進行民營化改革。但是，這一改革并不能順利進行。國有企業本身強烈反對改革。勢力強大的日本官僚不僅反對改革，當不得不改革時還時刻不忘維護自身的利益。執政的自民黨在民營化改革上立場分裂，不同的派閥與國有企業的關系不同，因此對民營化的支持程度也不一樣。企業界強調經濟效益，并指責國有企業造成巨大浪費，但是他們在后民營化時期的規制緩和與資產處置中作用有限。面對分裂的日本社會，政治領導人中曾根康弘和小泉純一郎發揮了關鍵的作用。

中曾根康弘和小泉純一郎最初在日本政治體系中都基礎薄弱。中曾根康弘在成為首相之前，在鈴木善幸內閣任行政改革委員會主席，這是一個相對較低的內閣職位，其所屬的自民黨派系則是黨內的一個小派系。小泉純一郎在自民黨內的地位也相當薄弱，許多黨內的資深成員和派系領袖都對他持懷疑態度。因而中曾根康弘和小泉純一郎都試圖通過民營化運動來樹立在日本社會的權威。事實也證明，這兩位政治家都因推進改革而強化權力基礎并登上政治頂峰［30］。

為了推進改革，中曾根康弘和小泉純一郎都采取了前所未有的強硬措施和新型手段。中曾根康弘爭取了黨內派閥的支持，與媒體建立了良好的關系；任命前經團聯主席土光敏夫擔任行政改革委員會的主席，因而獲得了經濟界的大力支持；還爭取到了財務省的大力支持。財務省一直面臨政府支出持續增加而稅收減少的巨大壓力。財務省最初對中曾根康弘的改革持懷疑的態度，后來迅速地認識到了民營化對緩解財政赤字的作用并給予了積極的支持。實際上，財務省經常比中曾根康弘更積極地推行民營化，當中曾根康弘在強大的反對勢力前猶豫讓步時，財務省表示強烈不滿甚至威脅要大規模地提高稅收。

小泉純一郎是一位在很多人看來非同尋常的政治家。為了推行民營化，小泉純一郎采取了一系列有效的措施，其中很多都借鑒了中曾根康弘時期的政策和策略。小泉純一郎一方面利用媒體與民眾保持良好的溝通，推行其經濟改革計劃，另一方面積極爭取經濟界和官僚的支持。財務省迅速和小泉純一郎結成了聯盟，在小泉內閣中，很多重要的職位都由來自于財務省的高級官僚擔任。為了推行民營化，小泉毫不猶豫地解除了反對民營化的高級官僚，甚至不惜解散議會，進行大選，促使民營化法案最后通過。

如上所述，歷史制度主義與政治企業家相結合的理論框架克服了各自理論的缺陷，而整合了二者的優勢。本文突出日本政府舊有制度和國家機構對民營化的強大影響，但也強調政治領導人倡導改革的強烈動機和能力，只有這樣，才能更全面、深入地對戰后日本民營化運動的獨特模式進行詮釋。

結論

民營化運動在日本有著自己獨特的模式。日本的民營化運動很大程度上是為了緩解政府和公有企業的財政困難，有著很強的政治目的，同時還受到外部勢力尤其是美國的巨大影響。雖然在其他國家，應對財政危機、政治驅動和外壓或多或少都是政府實行民營化改革的動因，但這些現象在日本表現得尤為突出。日本獨特民營化模式有歷史和制度上的原因："日本龐大的政府支出與長期低水平稅收制度的結構性差異、自民黨長期執政與公有企業的過度膨脹和低效、日美同盟的存在和美國的不斷施壓等。由于這些歷史和制度的原因，日本的民營化運動持續受到種種非經濟因素的影響，而不單純表現為一場為減少政府管制和促進經濟效率的斗爭。政治企業家如中曾根康弘和小泉純一郎在推動民營化過程中也發揮了關鍵作用。雖然存在制度和政治結構上的嚴重桎梏，通過這兩位政治領導人大刀闊斧的改革，民營化最終在日本得以推行。

研究日本戰后民營化運動的第一個經驗教訓是雖然日本實施民營化的一個重要目的是緩解政府和公有企業的財政困難，從民營化的結果來看并不理想。日本國鐵的債務在民營化后不但沒有減少，反而增加了。日本道路公團等公有企業在民營化之前積累了比前國鐵更多的債務。在20世紀80年代，日本電話電信公社的民營化及其股票出售在一定程度上緩解了政府的財政壓力。隨著日本財政赤字和國債的日益增加，再通過出售公有企業來解決財政危機只能是杯水車薪。日本政府必須從根本上采取措施解決財政危機，實行更有效的政策，如削減公共開支和增加包括消費稅在內的公共稅收等。

另一個經驗教訓是政治領導人應該在大型的經濟改革中發揮主導作用。日本長期被認為是一個“官僚主導”或“黨、官、商”三位一體的社會。政治領導人的作用受到種種制約，首相更迭頻繁且在重大決策上顯得軟弱無力。日本甚至被批評為是一個群龍無首的國家［31］。從戰后兩次大規模的民營化運動來看，政治領導人應該也可以在大型的經濟改革中發揮更重要的作用。

日本戰后兩場主要的民營化運動都發生在一個重要的歷史節點。兩場大規模的民營化運動呈現出很多的相似性，也必將對未來日本的民營化改革產生深遠的影響。

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［責任編輯孫麗］