重大決策社會穩定風險評估法治化探析

劉 涵，白天偉

黨的二十大報告強調：“我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種‘黑天鵝’、‘灰犀?！录S時可能發生?！保?］“風險”一詞在黨的二十大報告中出現16次之多。防范化解重大風險是以習近平同志為核心的黨中央高度關注的時代命題，事關中華民族偉大復興戰略全局。推進重大決策社會穩定風險評估（以下簡稱“穩評”）的法治化進程是習近平總書記多次強調的重要工作。2013年，在黨的十八屆一中全會上，習近平總書記強調：“對涉及群眾切身利益的重大決策，要認真進行社會穩定風險評估，充分聽取群眾意見和建議，充分考慮群眾的承受能力，把可能影響群眾利益和社會穩定的問題和矛盾解決在決策之前?！保?］2014年，在十八屆中央政治局第十四次集體學習時的講話中，習近平總書記強調：“要完善和落實維護群眾合法權益的體制機制，完善和落實社會穩定風險評估機制，預防和減少利益沖突?！保?］2015年，在中央城市工作會議上，習近平總書記指出，要尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，并強調要健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序。［4］2020年2月，在中央全面依法治國委員會第三次會議上，習近平總書記強調：“加強風險評估，依法審慎決策?！保?］開展重大決策社會穩定風險評估，對于促進科學、民主、依法決策，提高決策質量和效率，維護廣大人民群眾合法權益，保障社會和諧穩定具有重大意義。新時代推進重大決策社會穩定風險評估法治化則是為“穩評”價值的實現提供法治保障。自2014年黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”［6］，正式從國家層面開啟了重大決策“穩評”的法治化進程，至今已有近十年的探索。深入研究重大決策社會穩定風險評估法治化的由來、近年來的新發展及新問題，提出具有可行性的法治化進路對于法治政府建設具有重要意義。

一、重大決策社會穩定風險評估法治化問題的由來

在人類社會的法治實踐歷程中，因行政決策往往被視為政治過程而受到法治視野的忽視。改革開放以來，因決策引發的社會穩定風險增多。為了防止由于重大決策帶來的社會穩定風險，將“維穩”關口前置的地方性探索直接促成了社會穩定風險評估制度在我國的探索與實踐。總體而言，“穩評”在我國經歷了三個階段。

第一個階段是2005年至2012年，這是“穩評”的制度萌芽期。2005年，四川遂寧市委市政府鑒于“錦華棉紡廠改制”引發群體性事件的經驗教訓，將社會穩定風險的防范關口前移，在全國率先提出并實行《重大工程社會穩定風險預測評估化解制度》。2006年，遂寧市出臺《重大事項社會穩定風險評估化解制度》，進一步將“穩評”的范圍從重大工程項目拓展到了更廣泛的事關群眾重大利益的事項，探索形成了“五步工作法”的“穩評”模式。2007年，中央“維穩”領導小組向全國推廣遂寧經驗。2011年，涌現出一些具有地方和行業特色的穩評實踐案例，豐富了“穩評”的地方經驗。

第二個階段是2012年至2019年，這是“穩評”的深化探索期。各地結合實際探索了具有地方特色的穩評制度，豐富了地方經驗，但也產生了“穩評”制度標準不一的問題，從評估范圍、評估主體、評估規范、責任認定等方面都存在各行其是的情況。在這種背景下，為了規范全國各地的“穩評”實踐，規避機制混亂、生搬硬套等問題，切實發揮“穩評”的實際效能，中共中央辦公廳出臺了《關于建立健全重大決策事項社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》（中辦發〔2012〕2號），從評估的規范性方面加強了頂層設計，為各地實踐探索提供了中央權威依據。2014年，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》明確指出：“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。”［7］將“風險評估”作為重大行政決策“必經程序”的地位上升到了“法定程序”，這標志著在黨的領導下對重大行政決策進行風險評估的法治化進程正式啟動。此后，在黨和國家的重視和推動下，各地實踐探索有了中央指導意見的指引，“穩評”的規范化、專業化水平得到總體提升。但是在黨的決定中要求“風險評估”作為“法定程序”并不意味著“風險評估”事實上已經成為了“法定程序”，“法定程序”面臨著“無法可依”的窘迫狀況，迫切需要國家從立法方面對現實需要予以回應。

第三個階段是2019年至今，這是“穩評”的法治規范期。2017年，國務院法制辦發布《重大行政決策程序暫行條例》征求意見稿。2019年4月，國務院正式頒布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），從“評什么”“怎么評”“評估結果怎么用”三個方面對風險評估進行了規范，自此“穩評”被正式寫入了行政法規，這標志著“穩評”被正式認定為重大行政決策的法定程序，結束了“法定程序”無法可依的歷史，“穩評”正式進入了有法可依的時代，重大決策有了法規意義上的風險“防火墻”。2019年以來，在《暫行條例》“第四十三條”①《重大行政決策程序暫行條例》第四十三條規定：“省、自治區、直轄市人民政府根據本條例制定本行政區域重大行政決策程序的具體制度。國務院有關部門參照本條例規定，制定本部門重大行政決策程序的具體制度。”指導下，全國各地紛紛制定了經過省政府常務工作會議審定、以政府令發布有關“規定”“辦法”等具有規章意義的文件。將“風險評估”納入《暫行條例》中，將其與公眾參與、專家咨詢等并列，凸顯了“風險評估”作為“法定程序”的必要意義，卻也模糊了風險評估與公眾參與、專家咨詢等環節事實上的交叉關聯性?！稌盒袟l例》中涉及“風險評估”的部分僅有三條，將社會穩定風險評估與環境風險評估等統稱為“風險評估”，不利于“穩評”的專業化發展；同時，其結果作為決策的“重要參考”，對于何種風險條件下不能通過決策沒有充分說明，這雖為地方立法提供了空間，但也造成了地方實踐中的一些問題。

二、研究現狀述評

推進重大決策社會穩定風險評估法治化，重在回答如何通過法治的方式推進重大決策社會穩定風險評估，實現“穩評”對于科學決策、民主決策、安全決策、依法決策的價值。既不能將其簡單地理解為立法層面的“法制化”，也不能將其認為是局部的法治化，應在整體的法治化的框架下進行理解。因此，在重點把握重大決策社會穩定風險評估法治化問題的復雜性的基礎上，尋找問題形成的根源機制、把握其法治化建設的關鍵矛盾及破解矛盾的路徑是本文的核心關切。

在中國知網上以“社會穩定風險評估”進行“篇名”檢索，可以檢索到770篇文獻，黨的十八大以來，每一年研究成果都在20篇以上，且在2014年出現峰值84篇，2014年之后呈逐年遞減趨勢，文獻主要集中在西安交通大學、河海大學、南京大學、淮陰師范學院、國家發改委、山西大學、西南政法大學等單位，以上每家單位都貢獻了10篇及以上的研究成果。在國家數字圖書館檢索“社會穩定風險評估”，有31本專著，約有一半是具體領域的“穩評”研究，另有一半對“穩評”的概念變遷、生成邏輯、理論資源、國內外經驗、現存問題、運行機制和優化路徑等內容進行了探討。與“穩評”研究熱潮相比，重大決策社會穩定風險評估法治化的研究成果則非常單薄。以“社會穩定風險評估”合并“法治”或“法律”作為“篇名”進行檢索，僅能檢索到16篇文獻，其中CSSCI期刊文獻僅有6篇。而在專著中，從法治角度對“社會穩定風險評估”進行較為深入探討的僅有江國華和梅楊的《重大行政決策程序法學研究》（2018）、廖秀健與劉白的《重大決策風險評估機制優化研究》（2018）、林鴻潮的《社會穩定風險評估的法律機制研究》（2021）和李曉梅的《社會穩定風險評估導論》（2022）4部著作。林鴻潮在《社會穩定風險評估的法治批判與轉型》一文中揭示了“穩評”領域法治研究缺席的原因，即“法學界或許是由于‘穩定’二字將其歸入維穩一類的政治問題，或許是由于‘評估’二字將其歸入技術問題，總之是覺得‘法味’不濃，對其缺乏足夠的研究興趣，致使‘穩評’對于法學界來說是陌生的。”［8］盡管如此，“風險評估”作為重大決策的“法定程序”已經成為事實，法學界理應對此項持續了18年的制度探索予以必要關注。

總體而言，學界關于重大決策社會穩定風險評估法治化的研究已經取得了一定成果，根據成果的具體內容可以分為“穩評”法治化的價值性議題、“穩評”法治化的內涵性議題以及“穩評”法治化的問題及對策性議題三種類型。

第一類是價值性議題，這是涉及重大決策“穩評”法治化“何以必要”的存在論之問?；趯@一制度實踐歷程的考察，學界總體上認同重大決策社會穩定風險評估是在傳統剛性“維穩”、壓力“維穩”成本過高、機制失靈的情況下產生的，是從源頭上防范和化解社會穩定風險的前置裝置，從“遂寧經驗”起就帶有維護社會穩定和安全的價值考量，“安全性”是其價值源頭。同時，契合了重大決策對“民主性”［9］“科學性”［10］的追求。同時，也有學者提出，作為傳統“維穩”的改進裝置，“穩評”被寄予了厚望，“戴上了‘科學維穩’‘精準維穩’‘維穩變創穩’‘社會管理創新’等各種‘光環’”［11］。然而在制度的實踐中，“穩評”本身卻產生了對法治化的反向“侵蝕”［12］：一是風險評估程序本身誘導了利益群體通過群體性事件等公眾抗爭方式對政策過程施加影響，以至于“決策的合法性判斷更加隱遁不彰，社會穩定而非合法性爭議最終成為雙方談判的終極籌碼”［13］。二是“穩評”在實踐運行中逐漸變成“政府的一種明哲保身方式”［14］，借用“穩評”結果的風險等級作為不決策、懶決策的“擋箭牌”［15］。三是沖擊司法權威，與法治追求“是與非”的精神不符，有的地方司法機關在辦理案件時也要求實施“穩評”，引起了司法系統中的爭論［16］。

第二類是內涵性議題，這是涉及重大決策“穩評”法治化“核心關切”的本體論之問。“風險評估”在法治建設中作為“必經程序”“法定程序”經歷了長時間缺乏法律法規依據的階段，這導致了三個后果，也是“穩評”法治化建設進程中的核心關切：一是“穩評”的合法地位在《暫行條例》出臺前一直處于未得保障的尷尬境遇。二是與簡政放權的有關要求沖突，有學者提出國務院辦公廳2014年10月印發的《精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案的通知》明確規定“對法律法規沒有明確規定為前置條件的，一律不再作為前置審批”“對法律法規明確規定為前置條件的，除確有必要外，都要通過修改法律法規，一律不再作為前置審批”［17］。這一規定與尚未通過立法方式實現合法地位的“穩評”發生沖突［18］，造成了實踐中指導思想混亂的價值沖突。三是造成了“穩評”的順利推進及實效過于依賴“領導重視”［19］，進而造成了實踐中的“民主性”“科學性”“安全性”“合法性”價值失落的系列問題。在這一背景下，“穩評”法治化議題被推到前臺，推進“穩評”的法治化進程具有了現實必要性。這些關切在《暫行條例》出臺后得到了部分解決，但立法只是法治化的前提，而非法治化的全部。社會穩定風險評估具有介于“法律－政治”之間的“特殊性質”［20］，如何被接受并得到良好的執行、進而以其程序正當性推進“穩評”的價值實現，才是“穩評”法治化的根本關切。“穩評”法治化建設在實踐中仍有一系列有待解決的問題，后文詳述。

第三類是對策類議題，這是涉及重大決策“穩評”法治化“何以實現”的方法論之問。針對“穩評”沖擊司法權威的問題，有研究提出：“協調舊式治理傳統與現代程序法治之間的關系，實現司法拘束與政治問責之間的恰當平衡，將是一項持續性的議題。”［21］針對“穩評”實踐中，維穩與權利保障產生沖突的情況，有學者強調“政府依法開展穩評是為了保護群眾利益，保障公民權利，并通過穩評將政府行為置于法律的制約和控制之下”［22］。雖然“穩評”存在侵蝕法治價值的問題，但也應該重視“穩評”過程中的兩個積極因素，即以“公眾參與”和“風險溝通”來促進“穩評”作為民主裝置的價值實現。同時，有學者基于制度分析的視角提出了“生成－結構－過程－功能”的分析框架［23］，為“穩評”法治化建設提供了新的框架參照；也有學者基于田野調查，提出了“穩評”的三重邏輯，即“政治邏輯”“科層邏輯”“市場邏輯”［24］，為推進“穩評”法治化建設提供了邏輯參照。

三、重大決策社會穩定風險評估法治化的進展與問題

（一）近年來我國重大決策社會穩定風險評估法治化建設的進展

近年來，在黨和國家的重視和推動下，重大決策“穩評”法治化進程加速推進，從黨中央和國家層面就出臺了一系列指導性文件。2015年12月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015－2020）》，提出提高專家論證和風險評估質量，并強調落實重大決策社會穩定風險評估機制。［25］這有助于進一步規避“穩評”過程中專家“走過場”的問題。

2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于全面推進政務公開工作的意見》再次強調了風險評估前要實行重大決策預公開的制度，探索利益相關方、公眾、專家、媒體等列席政府有關會議制度，這為保障公民對重大決策的知情權提供了政策前提，在評估結果公開方面，文件強調要“建立健全重大決策跟蹤反饋和評估制度，注重運用地方法評估、專業機構鑒定、社情民意調查等多種方式，科學評價政策落實效果，增強結果公開的可信度，以工作實績取信于民”［26］。

2019年9月正式施行的《暫行條例》是重大決策“穩評”法治化進程中的標志性事件，這不僅僅因為《暫行條例》正式以行政法規的形式賦予了“風險評估”的法定程序地位，更因為這個政策文本通篇貫徹著“穩評”法治化的價值追求。值得注意的是《暫行條例》雖然將“風險評估”作為法定程序予以確認，但通篇未提及“社會穩定風險評估”的說法。這并不意味著“穩評”消失了，實際上可以看到“公眾參與”“專家論證”“風險評估”“合法性審查”“集體討論決定”“決策執行和調整”等內容都是從“穩評”實踐中提煉出的重要經驗性內容，從立法層面更好地保障了“穩評”價值實現。例如：“公眾參與”“專家論證”在各地實踐中已經是穩評的重要方式；《暫行條例》明確建立“歸檔制度”為責任倒查提供了配套支撐；《暫行條例》規定了決策后評估的條款，改變了以往“穩評”僅作為決策前置程序、忽視風險及民眾風險感知隨著政策實施而變化的客觀規律情況，體現了全過程的風險評估精神；《暫行條例》第二十四條規定“風險評估結果應當作為重大行政決策重要依據。決策機關認為風險可控的，可以作出決策；認為風險不可控的，在采取調整決策草案等措施確保風險可控后，可以作出決策”，對比以往地方實踐，將對風險程度和風險容忍度的判斷權交給“穩評”報告［27］，避免了風險評估報告“一票否定”政府決策的情形，這無疑是個進步。不提“穩評”但處處體現了將“穩評”法治化的精神，這一定程度上有助于規避上文提及的因“穩評”制度而誘發的利益群體通過公眾抗爭方式對決策過程施加影響的情況。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳制定的《關于加強新形勢下重大決策社會穩定風險評估機制建設的意見》（中辦發〔2021〕11號）也是一部推動“穩評”法治化建設的重要指導性文件，但因文件尚未公開，此處不作進一步討論。根據有關研究可以了解到該文件對“穩評”具體內容以及第三方追責的內容進行了細化［28］，并且文件名稱上采用了“重大決策社會穩定風險評估機制”的說法，消除了人們對《暫行條例》中看不到“穩評”說法的猜測和疑慮。2021年8月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021－2025）》，其第十一條中對“嚴格落實重大行政決策程序”提出了系統要求，強調“嚴格執行《重大行政決策程序暫行條例》，增強公眾參與實效，提高專家論證質量，充分發揮風險評估功能……應當通過舉辦聽證會等形式加大公眾參與力度，深入開展風險評估，認真聽取和反映利益相關群體的意見建議”［29］。

在國家層面對重大決策“穩評”法治化建設取得重要突破性進展后，地方層面關于重大決策“穩評”法治化建設也取得了突出進展，開啟了新一輪由中央到地方的法治化進程。在北大法寶檢索到24份省級出臺的、現行有效的相關政府規章，除去1份為經過省級政府常務會議討論通過、以政府令形式頒布的“重大行政決策責任追究暫行辦法（四川）”外，有18份為經過省級政府常務會議討論通過、以政府令形式出臺的“重大行政決策程序規定”或“重大行政決策程序暫行規定”，2份是以政府令形式頒布的“重大行政決策程序規定（河南、云南）”，3份為經過省級政府常務會議討論通過、以政府令形式出臺的“重大行政決策程序實施辦法（貴州、江蘇）”“重大行政決策程序暫行辦法（河北）”。以上文件雖然叫法不同，但從內容上普遍貫徹了“風險評估”的“法定程序”表述，這與有關研究在2017年12月31日統計到的12個省級法律文本相比取得了明顯進步［30］，地方政府規章的出臺為《暫行條例》的法治化精神落地提供了配套支持。部分地區的規章體現出了創新性元素，對行政法規作出了較好的補充。如：2019年10月，吉林省出臺《吉林省重大行政決策程序規定》（以下簡稱《規定》），在《暫行條例》基礎上，《規定》明確了主管部門及其主要職責，并在決策草案的形成部分對公眾參與、專家論證、風險評估等程序進行了細化和補充。《規定》關注到了“公眾參與”“專家論證”與“風險評估”的緊密關聯性，特別指出“決策承辦單位組織風險評估，可以與成本效益分析預測、公眾參與、專家論證等結合進行，相關意見、結論可以互相參照”，將《暫行條例》中條塊分割開的公眾參與、專家論證與風險評估相結合，體現了“地方樣本”的科學性和創造性。

概言之，近年來我國重大決策社會穩定風險評估法治化建設取得了突出成效。第一，通過程序法治化的方式，行政法規和地方政府規章的出臺使“穩評”實現了程序上的有法可依。第二，通過立法方式加強了全過程調研、配套制度建設。第三，形成了具有新特點的地方性經驗。第四，通過立法方式一定程度上規避了實踐中“誘導對抗”的情形。第五，通過立法方式進一步明確了權責關系以及追責機制。

（二）當下我國重大決策社會穩定風險評估法治化建設仍然面臨的問題

法治化有兩種理解，狹義上的法治化即從立法層面的法制化，廣義層面的法治化則是法律現實運行中的法律價值的最終實現。目前看，近年來我國重大決策社會穩定風險評估法治化建設取得的系列成就確實推進了法治化水平，尤其是2019年《暫行條例》和2021年中辦發11號文件的制定彰顯了鮮明的問題意識和實踐導向，是新時代法治創新的優良樣本。但是，在重大決策“穩評”法治化進程中，一些問題還未得到充分解決或者說存在一些爭議，需要從理論上進一步厘清。

第一，關于重大決策“穩評”的法治價值“再造”的問題。首先需要明確“穩評”首要的價值在于安全性，即維穩。此外，對于重大決策“穩評”機制的性質究竟是一個“民主裝置”，還是一個“科學裝置”在學界尚存在一定的爭議。一方面，“穩評”從出場就被寄予了作為“科學”裝置的厚望，“社會穩定風險評估的有效性主要體現于其科學理性……風險評估主要基于科學證據和科學分析，因此它主要是一個科學分析過程”［31］，政府希望通過“穩評”將風險防范的關口前置，以更好地預判風險、提前干預化解風險、保障人民合法權益，“穩評”因其技術性要求被視為“科學”的彰顯，對于促進科學決策大有裨益。另一方面，實踐層面“穩評”專業性欠缺、第三方機構的資質參差不齊，同時，有學者認為，“穩評”過程實際上不講對與錯、是與非，而只看“利與害”，這就導致“穩評”具有不科學的一面，進而得出“‘穩評’是行政決策中的‘民主裝置’而非‘科學裝置’”［32］的判斷。對此，筆者認為民主性與科學性都是重大決策“穩評”法治化建設的核心關切，二者辯證一體、相輔相成，民主價值的實現需要科學性機制與合法性機制的保障，科學價值的實現也要求推進民主化的進程，只有建立在廣泛的民意溝通基礎上的決策才能真正掌握民意關切、全面掌握風險態勢、切實保護民主權利，這樣做出的決策才能稱之為科學決策，否則就會是在風險預判與干預不充分、權利保障不全面的不科學的“穩評”基礎上形成的“閉門造車式”的“拍腦門”決策。

第二，基于第一條的判斷和田野調查發現，“穩評”政策在重大決策過程中的民主化程度仍然存在較大提升空間，這直接制約了“穩評”法治化功能的發揮和法治化價值的實現。基于“公眾參與”“專家咨詢”“風險評估”“合法性審查”“集體討論決定”五個法定程序，從程序層面事實上形成了公眾、專家、第三方評估機構、法制部門、決策層“五位一體”的多元共治格局。在具體的法治運行中，公眾的主觀風險感知、專家的風險判斷、第三方評估機構的風險調查、法制部門的審查經驗、決策部門的領導經驗共同構成了影響重大決策“穩評”實踐基礎，其中尤以公眾的主觀風險感知為根本。能否通過“穩評”機制的若干法定環節，充分把握公眾的風險感知程度、風險行為動機和風險行為邏輯，是“穩評”價值實現的關鍵所在。然而，受到政府決策的信息公開水平、政府部門避責的科層邏輯，專家的專業化程度及其評估的公開水平，公眾的利益差異、法治素養和參與意愿，第三方機構的專業資質、技術路徑和市場邏輯等因素的影響，“穩評”的民主化水平并未充分實現。

第三，地方立法進程與《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）相關條款要求尚存在差距?！读⒎ǚā返诰攀龡l明確規定：“應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規?！?這賦予了規章的地方性法規的“法源”地位。近年來，在新聞報道中雖然可以見到部分省市在推進“穩評”的地方性法規建設進程，但醞釀多年，遲遲未見地方性法規面世。

四、重大決策社會穩定風險評估法治化建設的對策

（一）推進重大決策社會穩定風險評估法治化建設的總體思路

第一，思想是行動的先導，理論是實踐的指南。習近平法治思想是指引全黨全國人民在復雜形勢中推陳出新、在矛盾風險中在法治軌道上治國理政的科學行動指南。推進重大決策社會穩定風險評估法治化進程應以習近平法治思想為根本遵循。要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，針對政府人員、社會公眾、第三方評估機構、專家等主體參與“穩評”機制、責任等問題應進一步加強法治化建設。第二，以法治邏輯統領重大決策“穩評”法治化進程中的政治邏輯、科層邏輯和市場邏輯。通過法治思維、法治方式實現三個邏輯的統一，以法治化路徑解決領導重不重視的政治邏輯、部門是否良好協同的科層邏輯、第三方風險市場是否良性的市場邏輯中存在的問題。第三，建設“共識型民主”，以法治體系的配套完善促進重大決策“穩評”民主化水平提升。第四，充分借鑒地方實踐中形成的先進經驗，及時總結提煉、凝練為具有可復制性、可推廣的制度設計。

（二）以法治思維加強對重大決策“穩評”工作的政治領導

重大決策“穩評”法治化建設的政治邏輯根本在于以程序法治將政治責任體現為法定責任，通過對政治注意力分配的程序規定，確?！胺€評”工作不因人因時而變，進而將政治領導轉化為法治效能。具體而言，第一，要加強黨對重大決策“穩評”工作的領導，要把黨的領導貫穿政府重大決策的全過程。要堅持同級黨委決定重大行政決策范疇，嚴格落實《意見》“應評盡評”等有關要求，堅持以人民為中心推進“穩評”法治化進程，切實做到習近平總書記所要求的“對涉及群眾切身利益的重大決策，要認真進行社會穩定風險評估，充分聽取群眾意見和建議，充分考慮群眾的承受能力，把可能影響群眾利益和社會穩定的問題和矛盾解決在決策之前”［33］。第二，要加快推進地方性立法，完善配套制度建設，按照《立法法》第九十三條和《暫行條例》第四十三條要求，未建立地方政府規章的盡快建立，規章滿兩年后繼續推行的要盡快提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。第三，法治化的實現最終要依賴人的法治化，要抓住各級領導干部這一“關鍵少數”，不斷提高各級領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力。切實做到“加強風險評估，依法審慎決策”，將“權力監督”“權益保障”的法治精神融入穩評全過程。第四，要樹立科學的“穩評觀”和“政績觀”，切實把“穩評”作為防范化解風險、保障人民權益、調解矛盾利益、科學民主決策的法律武器，搭建公眾參與的有效途徑，以對黨和人民高度負責的精神，扎扎實實推進“穩評”法治化發展，確?！胺€評”發揮出應有效力。第五，加強政治壓力和法律責任傳導，嚴格依法規避行政干預評估的情況，確保第三方評估的客觀性和中立性，力戒“穩評”過程中的形式主義、官僚主義。

（三）以“共識型民主”促進科學民主決策來維護社會穩定

“共識型民主”是指規則的制定和機構的設置旨在使人們廣泛地參與政府，并就政府推行的政策達成普遍的一致?！肮沧R型民主”的要素包括“包容性而非對抗性的文化基礎、全過程性而非一次性票決的政策過程、廣泛而非相對多數的參與者、政策過程協商—協調—協作原則”［34］。這個概念雖然來自國外學者，但其精神內涵卻恰恰解釋了中國民主獨特質地。中國傳統中歷來有“有事好商量”的習慣，通過廣泛商量來凝聚共識、調節利益沖突對于中國人來說并不陌生。中國共產黨傳家寶中的“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線以及“民主基礎上的集中，集中指導下的民主”的民主集中制等經典認識與表述都貫穿著“共識型民主”的智慧。2014年，習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年上的講話中強調：“在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程?！保?5］一定意義上說，重大決策“穩評”的過程就是凝聚共識的過程，通過“穩評”的這一民主性的制度安排，依靠“公眾參與”“專家咨詢”“風險評估”等程序收集民意、與公眾對話、溝通風險，進而實現“穩評”促進科學民主決策，維護社會穩定的功能。目前，在這一民主機制中，政府決策者、政府決策輔助職能部門、第三方評估機構以及專家在通過“穩評”凝聚共識的過程中發揮的作用是有限的。這就需要通過法定方式拓展民主參與路徑，不斷優化“穩評”工作有關部門的權責關系，破解以“規避責任”和“凸顯政績”條件下的科層邏輯［36］弊端，明確有關職能部門在“穩評”中組織協商、主動協調、積極協作中的重要作用，凸顯其作為信息樞紐和風險溝通中轉站的重要價值。

（四）加強對第三方評估行業的規范化建設

“穩評”法治化價值的實現需要以風險評估的專業化和規范化發展為基礎。我國“穩評”第三方評估行業存在地域間差異大，發展水平良莠不齊的問題，甚至存在系列亂象。由于起步晚，“穩評”領域的第三方評估機構多是由一些企業咨詢公司、房地產咨詢公司等構成，“穩評”工作人員經過短暫培訓隨即上崗，缺乏專業經驗和專業能力；同時，基于經濟理性，“作為市場主體的評估機構在評估過程中關注的是成本和收益，能否獲得經濟效益是決定其是否參與評估的前提，而利潤最大化則是驅動其開展評估的根本動力”［37］，這就導致了通過低價競爭、減少交易成本等方式“擴大市場”的現象和“按價評估”邏輯下評估質量參差的現象。在這種市場邏輯之下，如今在互聯網上甚至可以看到“代寫‘穩評’報告”的大量廣告，這些都與“穩評”工作本身的嚴肅性、嚴謹性、安全性追求嚴重不符。對此應借鑒地方經驗，通過整合政府、優質機構、高校和社會組織的力量促進行業協會建立，細化第三方競標體系，加強行業培訓與自律，明確準入資格，細化評估責任，制定具有更廣泛指導意義的行業標準，不斷提高“穩評”專業化水平，確保風險評估證據資料真實性、規范性和結論的科學性、可靠性，以對委托方和人民高度負責的精神開展風險評估，進而通過行業的規范化與專業化建設突破市場邏輯的局限。