《生態清潔小流域建設技術規范》解讀

喬殿新,趙 瑩,李天毅,宗小天

(1.水利部 水土保持監測中心,北京 100053; 2.山東省水利科學研究院,山東 濟南 250013;3.西安理工大學 西北旱區生態水利國家重點實驗室,陜西 西安 710048;4.江西省水利科學院,江西 南昌 330029)

生態清潔小流域建設是滿足經濟社會發展新要求的小流域綜合治理新模式,也是全面提升水土保持功能和生態產品供給能力、助力鄉村振興和美麗中國建設的有力抓手。2013年,水利部發布了《技術導則》,為全國生態清潔小流域建設提供了建設標準和技術依據。2023年7月18日,水利部發布了修訂后的《技術導則》——《規范》(SL/T 534—2023),為推薦性水利行業標準,自2023年10月18日開始實施。

1 標準修訂背景

1.1 原標準執行情況

1.1.1 推進全國生態清潔小流域建設

自《技術導則》出臺以來,各地積極落實生態清潔小流域建設標準,大力推進生態清潔小流域建設,全國生態清潔小流域建設進程不斷加快,建設力度不斷加大。例如,廣東省將生態清潔小流域作為全省治洪治澇保安工程的重要建設內容,實施小流域整治約500條,規劃總投資96億元;上海市自2020年開始全域建設生態清潔小流域,建設生態清潔小流域151條;北京市自2003年首創生態清潔小流域以來,累計建設500多條生態清潔小流域,幾近全市小流域總數的一半。截至2022年底,全國共建設生態清潔小流域約4 000條。北京、浙江、福建、江蘇、廣東、云南等省(直轄市、自治區)落實標準規范,結合農村人居環境整治、鄉村特色產業發展等,打造了一大批成效顯著的生態清潔小流域,在保護水土資源、改善人居環境、促進群眾增收致富和推動生態文明建設等方面發揮了重要作用。例如,北京、江蘇、浙江等省(直轄市、自治區)把開展生態清潔小流域建設作為新農村建設的重要載體,每年投入數億元整鄉整縣推進。

1.1.2 推進地方標準建設

各地在生態清潔小流域建設實踐中,結合實際,因地制宜,開拓創新,制定出臺了地方生態清潔小流域標準規范。北京市分別于2014年和2018年發布了《生態清潔小流域施工質量評定規范》(DB11/T 1088—2014)、《生態清潔小流域初步設計編制規范》(DB11/T 1595—2018);2017年,四川省發布了《四川省水土保持生態文明清潔小流域建設工程評定標準》;2020年,上海市出臺了《生態清潔小流域建設指標體系》,江西省制定了《小流域水土流失綜合治理 生態清潔小流域評級規范》(DB36/T 1344.2—2020);2021年,江蘇省發布了《生態清潔小流域建設技術規范》(DB32/T 4151—2021);2022年,河北省發布了《生態清潔小流域治理技術規范》(DB13/T 5553—2022),陜西省發布了《生態清潔小流域建設技術規范》(DB61/T 1544—2022);2023年,寧夏回族自治區制定了《生態清潔小流域建設技術規范》(送審中)。

1.2 存在的問題

10 a來,《技術導則》在發揮作用的同時,其內容與深度已難以適應高質量發展的需求。一是經過10 a來的建設實踐,生態清潔小流域的概念、內涵、外延、布局等都發生了深刻變化,需要補充完善標準內容;二是各地為適應發展需求,對生態清潔小流域的建設內容、建設類型、評價指標等進行了創新,需要對《技術導則》進行補充完善;三是中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代水土保持工作的意見》和水利部、農業農村部、國家林業和草原局、國家鄉村振興局聯合印發的《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》都對生態清潔小流域建設提出了更新更高要求,急需技術標準與之配套銜接。

1.3 新形勢新要求

自2011年起,中央一號文件先后5 a(2011、2014、2015、2016、2018年)提出要大力加強生態清潔小流域建設。2018年,中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》明確把實施生態清潔小流域建設作為加強鄉村生態保護與修復的重要內容,要求建成一批生態清潔小流域;2021年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》要求“實施農村水系綜合整治,推進生態清潔流域建設,加強水土流失綜合治理,加強農村防災減災能力建設”;2021年,國務院辦公廳印發的《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》要求“針對城鎮生態系統連通不暢、生態空間不足等問題,實施生態廊道、生態清潔小流域、生態基礎設施和生態網絡建設,提升城鎮生態系統質量和穩定性”;2021年,水利部印發的《水利部關于開展國家水土保持示范創建工作的通知》(水保〔2021〕11號)明確提出開展生態清潔小流域國家水土保持示范工程創建,發揮示范引領和輻射帶動作用;2021年,水利部《水土保持“十四五”實施方案》提出,“十四五”期間全國計劃建成生態清潔小流域2 000個;2022年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代水土保持工作的意見》要求“以山青、水凈、村美、民富為目標,以水系、村莊和城鎮周邊為重點,大力推進生態清潔小流域建設”;2023年,水利部等4部門聯合印發的《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》明確了生態清潔小流域建設的目標和任務。推進水土保持高質量發展,服務生態文明和美麗中國建設,都對生態清潔小流域提出了新的更高要求。

2 標準定位

2.1 適用范圍

《規范》適用于全國各地生態清潔小流域的建設與評價。

2.2 適用對象

《規范》適用于所有生態清潔小流域建設主體。

2.3 生態清潔小流域制度體系的組成

《規范》是目前生態清潔小流域方面水利部發布的唯一的行業技術標準,是生態清潔小流域制度體系的重要組成部分,不可或缺。

3 標準修訂原則

1)問題導向。堅持發現問題,全面梳理現行生態清潔小流域標準存在的問題,科學歸納,深入分析,做到問題全覆蓋;堅持解決問題,以問題為導向開展修訂工作,對癥下藥,有效解決標準面臨的問題。

2)目標導向。堅持目標引領,科學修定標準,保障實現目標。貫徹落實習近平生態文明思想,推進美麗中國建設,對生態清潔小流域建設提供了方向;《關于加強新時代水土保持工作的意見》提出了“山青、水凈、村美、民富”的生態清潔小流域建設目標;《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》確定了兩個時段生態清潔小流域建設目標。這些目標和要求,都為標準修訂提供了方向和引領。

3)差異導向。堅持差異性,統籌兼顧不同情形,保障標準全面性和合理性。一是堅持區域差異,統籌考慮山丘區和平原地區不同建設單元和評價指標;二是堅持類型差異,科學考慮水源保護型、生態旅游型、和諧宜居型、休閑康養型、綠色產業型等5種生態清潔小流域建設類型,確定不同建設和評價重點。

4)共建共享。堅持合力共建、標準互通、成果共享,增強標準的科學性和適用性。落實《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》要求,突出部門協同,科學配置水利、農業農村、林草、鄉村振興和生態環境等相關部門和行業措施,引用相關行業和部門標準,實現不同行業標準互通共用。

4 標準修訂方法

1)調研。廣泛開展調研,全面了解情況,夯實修訂基礎。在面上了解情況的基礎上,組織編寫組先后前往上海、遼寧、山東、云南、寧夏等地開展生態清潔小流域實地調研,調研地點涵蓋了全國東、西、南、北不同區域,建設區域覆蓋了水源區、鄉村和城鎮,建設主體涵蓋了行業部門和社會資本,調研內容覆蓋了主要的建設類型和模式,調研成果實時應用于標準修訂,提高了修訂時效和質量。

2)征求意見。廣泛征求意見,集思廣益。在標準修訂中征求了相關部委、水利部有關司局、各流域機構、各省(直轄市、自治區)水利廳(局)、有關科研單位等68家單位的意見,共收到434條反饋意見,主要集中在術語、基本規定、調查、建設布局、防治措施、評價指標等方面。編寫組對照征求意見逐條進行了分析并修改。

3)專家咨詢。修訂過程中通過召開會議、函詢、電話咨詢等方式,充分征求專家意見,共開展咨詢近百人次。

4)試評價。對《規范》中的“評價指標”開展試評價,增強精準性和適用性。選擇2022年創建國家水土保持示范工程的18條生態清潔小流域和北京、江西、浙江3省(直轄市)6條生態清潔小流域進行試評價,結果表明《規范》評價指標及方法可行,并為完善優化評價指標提供了基礎。

5 標準主要內容

《規范》共包括8個章節和3個附錄,共164條。

1)總則。主要包括目的、適用范圍、共性要求和引用標準等,共5條。引用標準由8項增加到23項。

2)術語。規定了生態清潔小流域、預防保護區、綜合治理區、生態修復區等相關術語,共4條。

3)基本規定。規定了建設生態清潔小流域通用的基本規定、建設單元、建設區域、建設條件、建設類型、建設原則和要求等,共7條。

4)調查。包括基本調查和專項調查。規定了自然條件、經濟社會狀況、水土保持及水土流失等基本調查內容和方法,以及溝(河)道、水系、人居環境、旅游資源、綠色產業污染源等專項調查內容和方法,共22條。

5)建設布局。規定了生態清潔小流域建設分區布局及不同類型生態清潔小流域措施體系,共11條。

6)防治措施。規定了生態清潔小流域封育、低效林改造、退化林修復、水保林、經濟林、種草、梯田、坡面水系工程、溝頭防護工程、淤地壩、攔沙壩、谷坊、護坡、生產道路建設、土地整治、保土耕作、面源污染防治、植物過濾帶、人工濕地、村莊(社區)綠化美化、生活垃圾處置、農村廁所建設、污水處理、溝(河)道清理、護岸工程、濱岸帶治理等26項主要措施建設標準和要求,共87條。

7)管護。規定了生態清潔小流域管護的基本規定,以及水保措施、溝(河)道、人工濕地、農田、污水處理、生活垃圾處置、環境綠化美化等7類措施的具體管護要求,共24條。

8)評價指標。規定了開展評價、評價指標、指標獲取和開展監測等內容和要求,共4條。圍繞水土資源保護、面源污染防治、人居環境改善、溝(河)道水系整治、特色產業發展等方面,結合5種生態清潔小流域類型和地區差異,提出16項評價指標。評價指標要定量與定性相結合,其中定量指標11項,定性指標5項。

9)附錄。共包括3個附錄。附錄A為生態清潔小流域調查表;附錄B為生態清潔小流域措施體系;附錄C為定量評價指標計算。

6 修訂主要內容和強化內容

6.1 修訂主要內容

6.1.1 章節調整

刪除《技術導則》的“分類分級”章節,《規范》由9章變為8章。將“措施總體布局”章節調整為“防治措施”;將“管理”章節調整為“管護”;將“監測與評價”章節調整為“評價指標”,“監測”不再作為章節內容。

6.1.2 條文優化

第2章修訂“生態清潔小流域”術語。將“生態自然修復區”“綜合治理區”“溝(河)道及湖庫周邊整治區”修改為“預防保護區”“綜合治理區”“生態修復區”,并對內容進行修訂。第3章明確生態清潔小流域建設宜以小流域為單元,平原地區可按以自然河流或人工河渠為依托的行政村為單元進行建設;將原標準2類生態清潔小流域建設類型修改為5類,并提出5類生態清潔小流域的適宜建設條件;修訂生態清潔小流域建設目標、原則。第4章補充調查分類。補充水土保持調查、人居環境調查、旅游資源調查、綠色產業調查、污染源調查的內容和方法。第5章調整措施布局。按照預防保護區、綜合治理區、生態修復區分區進行措施布局;補充規定了不同類型生態清潔小流域建設措施體系。第6章對照措施體系,提出具體26項措施建設的要求和標準。第7章補充人工濕地、農田、環境綠化美化等方面的管護要求。第8章刪除“監測”部分內容,補充“評價指標”等內容,評價指標由10項增加到16項。

6.2 修訂強化內容

本次修訂突出強化了生態清潔小流域建設面臨的新要求,以及《規范》的適用性問題,主要包括:水土保持功能、水系整治、建設單元、建設類型、評價指標等內容。

6.2.1 完善生態清潔小流域概念

根據新發展新形勢,對生態清潔小流域概念進行了優化完善,修訂為“以集水區為單元,科學合理配置水土流失治理、流域水系整治、面源污染防治、人居環境整治等措施,實現生態生產生活協同發展、水土資源有效保護和合理利用、生態系統良性循環、防災減災能力提升、人與自然和諧共生、經濟社會高質量發展的小流域”。豐富了生態清潔小流域內涵,完善了建設路徑,增加了“流域水系整治”和“人居環境整治”;擴展了生態清潔小流域目標,增加了“生態生產生活協同發展”“防災減災能力提升”“人與自然和諧共生”和“經濟社會高質量發展”等目標。

6.2.2 豐富生態清潔小流域要素

生態清潔小流域是水土保持的創新和發展,是滿足人民日益增長的美好生活和優美生態環境需求的重要載體。根據各地建設實踐和面臨的新任務新要求,《規范》新增了“水系整治”和“美麗環境”兩大要素,在建設和評價中都予以強化,以期為社會和公眾提供更多優質水土保持生態產品。習近平總書記在2023年全國生態環境保護大會講話中強調:“今后5年是美麗中國建設的重要時期。”水生態特別是水系整治,是生態清潔小流域的重要組成,是美麗中國的重要板塊。美麗是生態清潔小流域的底色,既包括自然環境景色優美,也包括人居環境和美。

6.2.3 提升生態清潔小流域功能

《關于加強新時代水土保持工作的意見》明確要求“全面提升水土保持功能”“生態系統水土保持功能顯著增強”。落地中央要求,《規范》中新增了“水土保持功能”內容。評價指標明確要求“水土流失重點地塊全部采取水土保持措施,小流域內水土保持功能良好”。水土保持功能提升永無止境,生態清潔小流域的建設目標是為社會提供更多更優水土保持服務和產品。

6.2.4 拓展生態清潔小流域建設內涵

《關于加強新時代水土保持工作的意見》和《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》都要求生態清潔小流域實施地點“以水系、村莊和城鎮周邊為重點”。為落實政策要求,《規范》將建設地點修訂為“生態清潔小流域建設應以村莊或城鎮周邊水系、江河源頭、水源地、自然資源與人文稟賦條件較好和經濟社會發展潛力較大的區域為重點”,拓展了生態清潔小流域的建設內涵。同時,將原標準10多項建設措施拓展細化為26項。

6.2.5 優化生態清潔小流域模式

一是完善建設單元。標準修訂中統籌兼顧了山丘區和平原地區,將建設單元修訂為“開展生態清潔小流域建設,宜以面積為50 km2以下小流域為單元,平原地區可按以自然河流或人工河渠為依托的行政村為單元”。二是優化分區布局。結合水保新形勢,將建設分區修訂為“預防保護區、綜合治理區和生態修復區”。三是豐富建設類型。結合建設發展,將建設類型由2種修訂為“水源保護型、生態旅游型、和諧宜居型、休閑康養型、綠色產業型”5種。

6.2.6 強化生態清潔小流域評價

評價是《規范》的核心,標準修訂對評價進行了全面強化,優化完善了評價指標。一是評價指標由原來的10項擴展為16項,沿用7項,新增了水土流失防治狀況、水土保持功能、林草覆蓋率、衛生廁所普及率、村莊綠化美化、水系連通狀況、生態岸線比例、居民人均收入、特色產業發展等9項指標;二是定量和定性相結合,16項評價指標中包括定量指標11項和定性指標5項;三是共性與個性相結合,16項指標中,涉及區域和類型差異的為9項,超過一半;四是共享其他部門標準,16項指標中,引用其他部門指標8項,主要涉及面源污染、鄉村振興、生態環境等。

7 結束語

為進一步推進生態清潔小流域建設,實現水土保持高質量發展,水利部對《技術導則》進行修訂,并于2023年7月18日頒布了《規范》。從標準修訂背景、標準定位、標準修訂原則、標準修訂方法、標準主要內容、修訂主要內容和強化內容等6個方面對《規范》進行了解讀,以期為相關從業單位及從業人員學習、理解和掌握《規范》提供參考。