城鄉融合背景下新型城鎮化推進策略探析

張 娟

(滁州學院 經濟與管理學院,安徽 滁州 239000)

城鎮化向新型城鎮化發展,表明城鎮化發展的內涵已經發生變化,由單向發展轉變為城鄉互動的雙向發展;從單一的經濟社會發展轉變為農民富裕的多樣發展。就當前城鎮化發展情況來看,城鄉融合已然成為新型城鎮化發展的新內涵,是實現鄉村振興戰略目標的有效方法。總的來講,社會轉型發展時期,中國城鄉人口分布、地域資源分布、城鄉關系、區域差異等已經發生了較為明顯的變化,只有以中國國情為基礎,構建具有鮮明特點的新城鎮化發展模式,才能實現城鄉融合的發展目標,為中國社會經濟高質量發展做出重要貢獻。

1 新型城鎮化推進的必要性

城鎮是人類創造精神與物質財富的重要區域,人類在城鎮生產、生活的過程中會消耗大量能源和資源,導致城鎮區域溫室效應嚴重。隨著產業、人口、經濟、土地等的變化,城鎮化模式發生變化,推進新型城鎮化不僅是促進經濟社會高質量發展的重要手段,也是應對環境惡化、實現可持續發展的有效途徑。

1.1 改善現代化發展失衡

從全局角度分析,城鎮化的發展擴大了國內需求,提升了經濟社會轉型發展速度,有效改善了社會公眾的生活環境與生活質量,對國民經濟發展有明顯的促進作用。然而城鎮化發展背景下,鄉村整體發展速度較為緩慢,出現了現代化發展失衡的現象。推進新型城鎮化能夠進一步優化資源配置,提升資源的綜合利用率,進而增強社會、環境、資源、經濟的承載能力;實現產業和要素升級,為經濟社會轉型發展提供助力,協調城鄉區域發展,使得城鄉居民均可以享受現代城市文明成果[1]。總之,新型城鎮化可以有效改善社會主義現代化發展過程中的不平衡現象,促進城鄉融合發展,使全國各地人民都可以享受到現代化發展的成果,提高人們的整體生活水平,將民主落實到城鄉各個區域,促進社會和諧發展。

1.2 進一步深化體制改革

從本質上講,新型城鎮化的推進不僅能夠促進國民經濟的增長,也是全面深化改革,促進中國可持續發展的重要戰略。新型城鎮化不單指城市面積、人口數量的增加,更重要的是城鄉產業結構、人們居住環境、就業環境、社會保障結構和內容等由鄉村向城市的轉化。新型城鎮化發展過程中會面對鄉村拆遷、基礎設施建設、農業發展、就業、產業支撐等諸多問題,解決這一系列問題必然會進行體制機制改革,改革內容主要包括城鄉戶籍、土地、就業、人口政策、財稅、行政體制、行政區劃分、鄉村組織管理等。城鄉融合背景下推進新型城鎮化發展,是全面深化各項體制、機制改革的必由之路。只有合理、配套的改革措施才能培育新城市,從根本上促進國家經濟高質量發展,提升國家的國際競爭力。

1.3 有助于解決“三農”問題

“三農”問題一直是影響國民經濟發展的關鍵。想要從根本上解決“三農”問題,需要以中國國情為依據,推進新型城鎮化,促進城鄉融合發展。“三農”問題主要包括:農業在國民經濟中的地位不穩固,整體產業結構不合理,經濟效益較低;農村存在大量閑置人口;農村居民資源的人均占比較低,整體生活水平較低,與城市差距較大。推進新型城鎮化能夠加快農村人口向非農人口的轉化速度,減少農村的閑置勞動力問題,提高農業現代化水平,為農村創造更高的經濟效益;新型城鎮化的發展使得大批農村人口轉入城鎮,農業迅速向集約化、規模化方向轉型發展,農民經濟效益提升,進一步減小了城鄉發展差距[2]。因此,推進新型城鎮化,有助于借助工業等產業對農業進行反哺,促進農業現代化發展,實現城鄉融合,加快“三農”問題的解決。

1.4 推動經濟社會的發展

國民經濟增長的要素主要包括生產要素的成本和供給、內需潛力等,其中內需主要指國內消費和投資需求。新型城鎮化有助于擴大內需,逐步帶動國民經濟發展。當前,中國城鎮化率并沒有到達能夠與當前經濟社會水平相匹配的高度,新型城鎮化發展潛力巨大。國家統計局資料顯示,截至2020年,中國常住人口城鎮化率已經達到63.9%。根據國家城鎮化發展經驗來看,城鎮化率達30%后增長速度加快,城鎮化率約70%時穩步增長或逐漸出現逆城鎮化問題。如果中國每年城鎮化率提升1%,則每年城市人口可增加1 000萬,需要投入基礎設施建設費用1億元,且人們進入城鎮后消費水平提升,需求不斷增加,為經濟社會發展做出重要貢獻。總之,新型城鎮化與區域經濟聯系密切,二者相輔相成、互相影響,經濟社會的發展推動了新型城鎮化發展,進而對人們的收入和消費結構產生一定影響,人們的觀念逐漸發生變化,第三產業比例逐漸增加;同時,新型城鎮化的發展促進了資本和人口的聚集,為區域經濟提供了更好的勞動力和資本,促進了經濟社會高速發展[3]。

2 新型城鎮化推進面臨的現實困境

工業化背景下,中國城鎮化水平不斷提升,取得了較為突出的成就。但隨著市場經濟的發展,城鄉發展差距越來越明顯,逐漸出現了城鎮化發展結構不平衡、發展質量較低等問題,如半城鎮化、被城鎮化、城市病等,城鄉二元分割局面明顯,城市產業結構失衡,城市自身發展受限,無法帶動農村發展。

2.1 城鄉二元分割局面十分明顯

加快建設新型城鎮化步伐,需要深入了解城市和鄉村制度方面存在的差距,明確城鄉融合發展的思路,加快城鄉產業結構調整的速度,最大限度激發出城鎮化發展的動力。但就當前城鎮化發展現狀而言,城鄉發展存在十分明顯的二元分割現象,農村、農業、農民在城鎮化推進過程中長期居于較為弱勢的位置,優質資源和勞動力單方面向城市聚集的現象。在此情形下,農業和農村發展受到制約,農村發展被迫邊緣化[4]。城鄉融合背景下,新型城鎮化需要將城市、郊區、周邊縣鄉、農村資源進行合理配置,實現資源利用最大化。

2.2 城鎮化空間格局有待優化

新型城鎮化的發展會對城鎮人口、經濟、產業等影響,進而影響城鎮化空間格局。就當前城鎮化發展而言,空間格局仍舊需要進一步優化才能滿足城鎮化發展需求。其一,當前中國人口跨省流動規模逐漸增加,但流動空間較為集中,大多由中西部向東部經濟水平較高的城市流動,部分省份逐漸從人口流出地轉變成人口流入地。整體來看,西北地區人口較為稀疏,而東南地區大型城市人口密度非常大,反映了城鎮化發展的強度和方向。其二,經濟能夠影響人口流動方向,改變城鎮化空間格局。國內生產總值(Gross Domestic Product,GDP)總量高的城市主要分布于東南沿海城市,西北地區城市所占比例非常小;而人均GDP高的城市分布為簇狀,較為分散。因此,GDP總量與城鎮密度、人口、空間布局存在較高一致性,而人均GDP分布集聚程度較弱。其三,當前第一產業主要集中分布在中部和東北地區;第二產業集中在東北和中原地區,產業分布對城市資源的依賴性較強;第三產業大多分布在東部地區,主要為社會經濟較為發達的省會城市和地級市。因此,當前城鎮化發展存在較為嚴重的空間失衡現象,且隨著不同區域的發展,由空間格局失衡引起的區域發展矛盾日益突出,需要科學優化城鎮化空間格局,促進市場經濟平穩發展。

2.3 對城鎮化發展存在認知偏差

城鎮化是經濟社會高速發展形成的產物,最終目的是讓更多人享受城市發展的文明成果。但部分地區對城市化發展存在一定的認知偏差,認為城鎮化就是地域面積和人口的增加,采取行政手段直接劃分行政區域,以擴大城鎮面積來增加城鎮人口比重。此外,改革開放促進了經濟社會的發展,但發展過程中也出現了一些不合理、不科學的績效評價標準和發展觀念,部分地方盲目崇拜GDP,錯誤地認為地區發展等同于經濟社會增長,忽略了經濟發展對地區生態環境的破壞。通過對比各級政府發展規劃和目標可知,層層加碼現象屢禁不止,下級政府往往會在上級政府提出的目標附加其他要求,特別是對區域投資增長率和GDP的發展要求[5]。在錯誤的認知和觀念的引導下,部分區域地方政府為長期獲得收益,擾亂了城鎮區域發展規劃,甚至縱容部分高利潤企業向自然環境中肆意排放污染物質。這種單一的以經濟社會發展為城鎮化發展核心的錯誤認知,雖然提升了城鎮化土地和人口,但對生態環境和區域資源造成了不可逆轉的破壞,對區域未來發展的影響十分嚴重。

2.4 城鄉戶籍制度限制人口流動

城鎮化發展過程中,城鄉戶籍制度阻礙了農村人口向城鎮人口的轉化。傳統戶籍制度針對農村和城市分別制定了不同社會管理和經濟管理制度,使得城鄉差距逐漸拉大,甚至對城鄉社會福利、基礎設施和公共服務等造成嚴重影響。2014年國家進行戶籍制度改革,城市與鄉村戶籍制度統一,但獲取部分城市戶口難度仍舊較大,需要達到一定積分才可以落戶,導致外來人員及其子女在城市就業、社會保障、教育等方面不能與擁有城鎮戶口的居民享有同等待遇。特別是對于大型城市而言,戶籍制度改革進度較為緩慢,城市公共服務和城鄉人口自由遷移難以達到均衡配置,城市公共服務存在較為嚴重的歧視現象,限制了人口城鎮化發展[6]。此外,各大城市落戶政策局限于“人才”,高學歷高素質人才更容易獲得戶口,在一定程度上能夠激發人們提升自身學歷和素養,但其與人本思想相悖。城市不可以將落戶政策局限于高學歷,需要吸納更多有技術、有特長的人才,不斷縮小城鄉差距,推進城鎮化發展。

2.5 部分政府部門治理能力較差

城鎮化推進過程中,地方各級政府部門發揮著非常重要的作用。這些部門不僅是城鎮化發展計劃的制定者,也是為城鎮化發展提供條件的關鍵。隨著城鎮化的推進,政府部門治理工作表現出越來越多的問題。一是城鎮化發展過程中地方財政活動沒有保障,地方各級政府財政汲取能力較弱,城鎮化基礎設施建設和公共服務投資較少,且中央與地方政府的財權與事權沒有得到統一,未設置城鎮化專項資金,城鎮化發展過度依賴政府融資、賣地,給經濟社會發展和房價帶來了風險。二是部分地方政府對社會公眾需求的感知能力和回應能力較弱。例如,城鎮化建設過程中,部分政府將城鎮化作為發展政績的手段,忽略了當地民眾的實際需求,或者構建形式化溝通渠道,不能及時、高效地反饋和處理社會公眾提出的問題。三是部分地方政府的整理能力較差,城區、郊區、周邊縣鄉存在不合理規劃問題,需要在后期發展過程中進行重復建設或擴大規模,形成了大規模“建—拆—建”的惡性循環,造成了嚴重的資源、人力和資金浪費,影響了城鎮化高質量發展。

3 推進新型城鎮化的策略

城鄉融合是分析中國國情后制定的發展戰略,對縮小城鄉差距、促進城鄉協調發展、實現鄉村振興有重要意義。新型城鎮化就是為解決中國問題而走的路,其圍繞以人為本的發展理念,構建城鄉一體化發展戰略,破除了城鄉發展的二元分割局面,使得城鄉利益分配更加公平合理,為促進國民經濟高質量發展做出了重要貢獻。

3.1 構建城鄉融合提質增效發展戰略

計劃經濟背景下,城鎮化的發展形成了城鄉二元分割局面,雖然改革開放后政府多次對城鄉關系進行調整,但城鄉差距依舊較為明顯,阻礙了城鎮化發展質量的提升。歸根結底,城鄉二元結構主要源于城鄉基礎設施、公共服務、工農業生產率、生產要素、城鄉收益等差異的綜合作用。根據中國國情和社會經濟發展現狀,提出了城鄉融合發展戰略,以促進城市和鄉村生產要素自由流動,實現共建共享。一是通過產業融合的方式構建農村產業現代化發展模式,轉變農業生產、經營、管理和資源利用方式,積極開發本土生態資源,促進城市和農村第一、二、三產業融合發展,以第二、三產業帶動農業發展,輔助農業、農村、農民實現增產增收。二是通過創新制度促進城市和農村生產要素自由流動,深化城鄉融合,為實現鄉村振興奠定經濟基礎,助力城市和農村生產資源和要素的雙向流動[7]。三是構建城鄉一體化公共服務與基礎設施,根據不同區域發展現狀和空間布局,努力縮小城市與農村在基礎設施建設和公共服務方面的差距。

3.2 積極優化城鎮化發展的空間格局

良好的空間格局能夠推進新型城鎮化健康發展,解決人口和土地資源分配不合理的矛盾,使得資源得到合理配置。首先,在城鄉融合背景下,發展新型城鎮化應當根據區域資源分布提升城市的空間承載能力,分析區域范圍內適宜開發城鎮化的地區,在不破壞地區生態環境的條件下,將人口、生產要素和產業聚集到城鎮化發展區域,提升城鎮化建設區域的人口密度和土地資源利用率。其次,通過空間的密切聯系有效提升經濟效率,即利用都市圈和城市群,在各個城市間構建空間聯系,促進生產要素、知識、技術和經濟的自由雙向流動,形成分工協作的發展機制,促進區域城鎮化高質量發展。再次,促進空間均衡發展,以區域城鎮化發展規劃和總體戰略為參考,調整和優化區域經濟分布、環境資源、人口分布等,以優化城鎮化空間格局縮小城鄉發展的差距。最后,充分協調大中小城市的功能和優勢,促進不同規模城市優勢互補、合理分工,使其協同發展。

3.3 突出以人為本的城鎮化發展觀念

“人”是新型城鎮化發展的核心,新型城鎮化發展需要各級政府和參與者深入理解和領悟以人為本的發展理念,并將其貫徹落實到實際工作中[8]。新型城鎮化建設需要從人的全面發展,以及促進社會全面進步的角度出發。從本質上講,這屬于同一問題的不同方面。新型城鎮化建設要致力于解決農民在推進城鎮化過程中角色的轉換,不僅僅是戶籍的變化,更是思想觀念、行為方式、生活習慣的變化。新型城鎮化建設要注重提升農民的文化程度和綜合素質,進而提升其持續就業或再就業能力,使其在城市中可以獲得公平競爭的機會,其子女能夠平等地享有就業、教育、醫療等權利,能夠長期穩定地在城市中生活。廣大人民的生命安全及身體健康是新型城鎮化發展的基本目標,在經濟、社會事業、基礎設施建設等項目落實過程中做到生命至上。新型城鎮化建設中需要滿足人們需求,不僅要確保城鎮居民在生活、工作、學習中能夠享有同等義務和權利,而且要滿足城鎮居民的各類生活需求和安全需求,使得社會保持穩定和安全,真正做到國泰民安。

3.4 以戶籍制度改革推動城鎮化建設

受到城市發展規模的影響,部分人更愿意選擇落戶困難的大城市,對小城市的戶籍福利接受程度一般,導致城市間差距加大,區域發展不平衡的局面愈加嚴重。基于此,一是需要進一步提高中小型城市吸納農業人口的能力,增強中小型城市的基礎設施建設和公共服務水平,通過合理劃分空間格局,構建優勢產業園區,為外來人口提供更多的就業機會。二是調整大型城市的積分落戶制度,不僅要吸引高學歷、高素質人才,而且要提升對低學歷、低層次人群落戶政策的關注程度,將技術、特長等納入積分范圍,為更多的農民工落戶大城市提供機會[9]。三是采取城鎮分散策略,引導中小型城市利用自身發展優勢,將大型城市產業轉移到周邊中小型城市,提升中小型城市的社會福利,使得中小型城市人才市場能夠與大型城市相互銜接,為人們提供更多就業機會,有效緩解大型城市的城市病問題,挖掘中小型城市產業發展優勢,縮小城市間發展的差距,促進城鄉融合。

3.5 整合各級政府部門綜合治理能力

政府是推動新型城鎮化建設的重要主體之一。有效整合各級政府部門的綜合治理能力,才能充分發揮政府對新型城鎮化建設的推動作用。首先要提升各級政府部門的財政改革能力,做到權責統一。各地政府需要根據地區經濟發展狀況制度合理的稅收體系,完善地方債券相關制度,制定城鎮化建設專業資金投入制度,為城鎮化發展提供資金保障。其次要大力破除傳統體制機制,對現有的土地制度進行創新改革,制定與政府保障、市場配置相一致的住房政策,以滿足城鎮居民對住房的需求[10]。此外,還要增強政府與城鎮化建設過程中其他主體的溝通和交流能力,構建多條主體溝通渠道,引導公眾參與城鎮化建設,實現社會公眾與政府的良性交流;同時邀請多元主體參與社會治理和城鎮化建設工作,與其形成和諧的伙伴關系,如充分發揮其優勢和功能,形成網絡化治理模式,提升各級政府的綜合治理能力,促進新型城鎮化健康發展。

4 結語

城鄉融合發展背景下,以構建城鄉融合提質增效發展戰略,優化城鎮化空間格局,改革戶籍制度,提升各級政府綜合治理能力等方式推動新型城鎮化建設,能夠有效解決城鎮化發展過程中引起的城市病、農村發展落后等問題,不斷縮小城鄉發展差距,推動國民經濟高質量發展。