略論城市公共基礎設施資產管理

■劉志

近三十多年來，中國城市投入了大量資金建設公共基礎設施。隨著存量的增大，城市政府每年付出的運營和維護資金也不斷攀升，預計在不遠的未來會超過每年用于新建基礎設施的資金規模。這種轉變迫切要求中國城市具備系統性管理基礎設施資產的戰略和手段，以經濟和財務有效的方式維持公共基礎設施的服務效率、安全性能以及服務年限的可持續性。國際上，城市公共基礎設施資產管理方法仍在不斷發展之中，許多城市采用了一系列具有顯著共性的方法手段，一般稱之為基礎設施資產管理（Infrastructure Asset Management，以下簡稱IAM）。本文簡要介紹IAM 的定義、關鍵要素和實施步驟。

一、IAM 的定義

根據《國際基礎設施管理手冊》，IAM 是運用管理學、財務學、經濟學和工程學等學科知識，采用最具成本效益的方法，為基礎設施提供所需服務的一項綜合管理實踐。IAM 有以下四個特點：其一，IAM 是一個積極主動的、涵蓋資產全生命周期的管理流程，而非對眼前問題采取的被動和簡單的回應；其二，IAM 需要全方位的視野和跨學科的技能；其三，IAM 的目標是確保基礎設施資產提供令使用者滿意的服務和績效；其四，IAM 通過尋求最有效的資源利用方式來維持基礎設施的服務水平和績效。

二、為什么要采用IAM

世界上越來越多的城市政府開始重視IAM，這是因為城市政府往往是其轄區內公共基礎設施最大的所有者。比如，它們可能擁有交通網絡、能源、供水系統、垃圾和污水處理系統、公園和娛樂設施、衛生和教育建筑，以及許多其他經濟和社會基礎設施。雖然并非所有的城市政府都承擔上述所有設施的管理責任，但城市政府基本上都把公共基礎設施的資產管理作為一項主要工作任務來推進。

中國經歷了多年的快速城鎮化，已經在各城市建成許多基礎設施并投入運營。由于許多城市基礎設施的管理責任屬于地方政府，基礎設施資產管理的重要意義不言而喻。此外，中國以前所未有的速度在極短時間內建造了大量的城市基礎設施，這意味著在不遠的未來需要巨額資金來維修與更新這些基礎設施。未雨綢繆，中國城市現在必須關注IAM 體系的建立和應用。

國際上許多城市基礎設施的資產管理是屬于被動型的，比如，遵循事先制定的資產維護時間表，但未考慮資產實際使用和耗損狀況；被動地應對資產服務中斷或崩潰，而非主動地預防；迫于短期政治壓力而推進新的基礎設施建設，但卻不維護、恢復或更新現有基礎設施。所以，問題的關鍵并非在于城市政府是否管理基礎設施，而在于如何管理好基礎設施。要實施IAM，城市政府就要努力做到以下三點：一是提升基礎設施績效，從而提供更優的服務；二是更高效地使用城市的運營與維護預算；三是避免因為現有資產維護不當而過早投資新資產。

加拿大的埃德蒙頓市致力于發展IAM，為其他城市提供了一個可以借鑒的范例。該市政府于2000 年成立了一個基礎設施辦公室，全面清查了該市價值達330 億加元的基礎設施，開發了如下三個IAM 工具，以確保基礎設施建設投資資金的合理高效利用：統一的評級排名系統，用于評估現有各項城市基礎設施資產的狀況；科學的風險評估方法，用于量化資產服務中斷的風險，并將該風險評估用于投資決策；開展基礎設施全生命周期成本分析，以支撐更優的決策和長期規劃。

三、IAM 的關鍵要素

IAM 包括許多的要素，常見的關鍵要素有：存量資產清查，資產狀況、利用和績效，維護管理，對比目標的績效完成情況，資產更新規劃，資產價值估算，優先事項的擬定等。

（一）基礎設施存量資產清查

存量資產清查是IAM 的基石，城市政府需要系統地掌握自身擁有的基礎設施資產信息。存量清查信息需要電子化，可在電子數據庫中儲存、分類、查詢并更新。有了存量資產數據庫，就可運用各種程序做各種各樣的技術經濟分析。關系式數據庫管理系統（Relational Database Management System，RDMS）和地理信息系統（Geographic Information System，GIS）可以用來建立存量資產數據庫。國際上已有一些商用RDMS 可針對IAM（特別是針對資產維護管理）的具體性能要求量身定制。GIS 可定位城市范圍內的基礎設施資產并繪制資產地圖、衛星圖像和其他表現手段（包括某些資產的持續錄像監控），也可用于展示資產實況。還有其他一些計算機程序包，可用來捕捉與資產相關的、更為復雜的技術和工程參數。

理論上，城市內所有基礎設施資產都應該包含在存量清查信息之中，但在現實中，系統開發的預算也許有限。這就帶來一個問題：哪些資產應該優先納入數據庫中呢？答案是最重要的基礎設施。這些基礎設施要么關乎日常民生，要么需要大量投資建設和維護資金，要么對公共安全或其他公共利益至關重要。

（二）基礎設施資產狀況、利用和績效

城市政府可以使用存量資產數據庫系統地記錄各項基礎設施資產的使用時間、技術指標、目前狀況、維護歷史、利用情況和績效水平。IAM 在啟動階段，可以通過一次“資產狀況評估調查”來采集上述數據。以后的數據更新應該是動態進行的，根據設施的實際使用狀況（而不是設施兩次維護之間的時間間距）來定。資產基本狀況的變化趨勢既可以反映出因延誤而累積的維護工作量，也可以揭示維護管理工作是否有效地清理延誤的維護工作量。更重要的是，城市政府可以利用數據分析資產狀況、統計使用時間和使用率之間的關系來提升預測能力，從而采取預防性的常規維護措施，并更準確地評估未來所需的維護預算。

資產使用數據可以通過自動測量或調查等方法獲取，具體可用的方法取決于具體資產的類別。雖然使用率是某些資產的重要績效指標，但對大多數資產來說，績效這一概念還包含其他需要定義、測量和記錄的特征。比如，高速公路的績效指標除了日車流量之外，還有大型貨車占車流量比例、高峰小時車速，等等。

（三）基礎設施維護管理

對日常運營與維護工作進行嚴謹規劃和記錄是IAM 的重要組成部分。工程管理需要系統性地生成并記錄具體資產的工單、工單的資源分配（人員、機械和材料）、完工率等數據。這些記錄為政府維護項目管理會計技術的應用提供了必要的數據，用于確定項目各環節的單位成本，從而促進預算的編制和有效使用。

（四）對比目標的績效完成情況

城市基礎設施投資的目的是給市民提供一定水平的公共服務（術語上稱之為資產運營績效）。績效標準或績效目標在IAM 的實施中至關重要。不同類別的資產有不同的標準或目標的衡量方法，目標的設定可以基于市民的需求，以其他城市政府的良好實踐為參照基準，或采用監管部門建議的標準。

績效目標的衡量指標可以包括資產運營的產出量（如車流量）、產出質量（如車流速度）、資產運營滿足服務水平目標的穩定可靠性、資產可用性（比如小時/天）、安全狀況（比如事故率）或環境影響程度（比如尾氣排放量）等。重要的是，IAM 績效目標的衡量不僅僅采用物理屬性指標，還采用經濟指標。最簡單的經濟指標是單位產出或單位服務的平均成本，但IAM 可以采用更加復雜的經濟指標。

將實際績效與績效標準或目標進行對比，可以評估績效的“缺口”。如果某項基礎設施資產的績效持續出現“缺口”，背后的原因可能是維護欠賬、維護質量低下或部門管理不力。因此，IAM 不僅能作為維持和提高成本效益的管理方法，也是一項對資產管理者問責的可行機制。但是，城市政府若要合理應用IAM 推進管理問責，則要采用符合實際的、財務可負擔且可測量的績效標準，而不應采用過高的、不現實的績效標準。

（五）基礎設施資產更新規劃

通過良好的維護，基礎設施資產可以在其生命周期內提高生產力，甚至還有可能延長服務生命周期。但無論如何，這些基礎設施資產最終都需要通過新一輪的資本投資進行修復、重建或置換。城市政府可以利用資產數據庫估算各類資產剩余的生命周期，并在此基礎上制定基礎設施資產更新的未來開支時間表。對于每個公共基礎設施職能部門來說，資產更新的開支時間表顯示了該部門未來資產更新預算支出的“峰”和“谷”，有助于長期的預算規劃。

從城市整體來看，審核所有部門資產更新的未來開支時間表，應該與滿足需求增長的新投資時間表通盤考慮。這樣一來，城市政府就可以掌握比較準確的、客觀的基礎設施資產總需求信息，并在資金約束條件下，在新資產投資和資產更新投資之間做出選擇，也在更新或置換某些資產和推遲更新其他資產之間做出選擇。

然而，城市政府的決策并不一定都是被動應對的。城市財務部門在掌握資產更新未來支出時間表之后，可以通過設立特殊目的更新基金（包括所謂的“償債基金”，Sinking Funds）的做法，在城市的財務平衡表中預留財政儲備。這些基金應該審慎地專用于資產更新，而不應放在一般性多用途的財務儲備里面。如果這些基金專用于資產更新，城市可以為現有資產的更新提供充足資金，從而避免出現全世界常見的問題，即優先考慮更具政治意義的新資產投資，而損害現有資產的狀況和績效。

（六）資產價值估算

一個綜合的IAM 系統有多個目的，其中之一是估算城市資產的貨幣價值，用于財務核算和管理核算。公共基礎設施資產的價值估算非常復雜，其中有多種原因，比如，許多市政基礎設施資產坐落在固定的地點，不能用于其他用途，有的服務難以定價。根據不同的估值目的，基礎設施資產價值有多種估算方法（如用于財務會計監管、或記錄應稅信息、或為基礎設施定價、或對未來開支時間表進行籌劃等）。不同方法的估值結果會有差異，但沒有唯一完全正確的方法。

尤其需要強調的是，采用財務會計和稅務會計方法的資產估值，通常與歷史上付出的成本相關，因此不適用于IAM 的非會計目的。IAM 中使用資產估值要么是為了評估基礎設施的適當價格，要么是為了制定長期資產更新規劃。但無論是出于何種目的，只要資產最終會被置換的預期仍在，那么資產的置換成本依然是估值中較為重要的考量因素。

（七）優先事項的擬定

IAM 系統性的框架和數據有助于城市規劃師和工程師使用相關經濟評估方法、進而決定公共開支項目的優先次序。可用的評估方法很多，但基本上有以下四類：

1.成本效益分析（Cost-Effectiveness Analysis）：用于特定的資產類型的常規資產管理決策，對各種管理方案進行優先排序，從而實現某既定的資產狀況或績效目標。

2.財務回報分析（Financial Return Analysis）：財務回報衡量的是與城市提供資產服務的成本相比，資產使用產生了多少額外收入。財務回報法尤為適用于那些主要目的為商用且已在市場中出售服務能力的資產。

3.社會成本收益分析（Social Cost-Benefit Analysis）：如果資產的預期影響不局限于商業，并且其他經濟影響可以通過貨幣單位衡量，那么可以使用更加全面的社會成本收益分析法來評估重要的支出項。

4.多標準分析（Multi-Criteria Analysis）：通常在社會成本收益分析的基礎上，評估那些產生各種經濟、環境和社會影響的大型項目，并依多標準進行優先排序。

由此可見，采用IAM 至少可以幫助城市生成大部分必要的信息，用于各種分析。一個完善的IAM 應包括必要的各種決策工具及其使用手冊，以幫助城市政府對財政開支事項做出優先排序。

四、城市應該如何實施IAM

IAM 看上去很簡單，不過是從已有的管理決策方法中挑選合適的方法付諸實踐，但實際的操作卻很不同。一個城市要實施IAM，首先必須建立有效的實施平臺，并由以下四個主要支柱支撐：戰略、組織架構、人力和財力資源、外部專業知識的引進。

（一）戰略

通常，個體的創意從組織內部由下而上涌現。但國際經驗表明，城市政府機構內部系統性的巨大變革，往往需要在戰略層面得到了領導層的背書和支持。

《國際基礎設施管理手冊》把IAM 戰略定義為：“一個資產管理的戰略，包括制定并實施資產建造、運營、維護、更新、置換、處理、績效監控等相關的規劃和實施項目，以確保在最優成本下實現必要的服務水平和其他運營目標。”但在實踐中，這個戰略定義未免過于嚴苛。當一個城市剛剛開始實施IAM 時，最初的戰略可能無法給出所有具體的規劃和項目。因此，城市政府應該明確哪些是IAM 需要解決的主要問題，并努力地推動解決這些問題。城市政府在起步階段應該逐步提高能力、建立系統和積累經驗，應該更關注長期的流程而不是戰略成果的細節，應該引入IAM 的關鍵宗旨和原則，為IAM 的逐步實施界定機構責任、制定優先事項并提供必要的資源。

（二）組織架構

IAM 的實施需要配套的組織架構，通過組織內部責任分工，為技術管理層實施戰略賦權。各基礎設施部門或資產類型的優先排序，為IAM 戰略的實施提供出發點。由于每個城市都不一樣，各個城市會采用不同的組織架構和時間表，但這些城市共同的成功因素可能包括：

1.有一名非常資深的城市管理者，努力踐行IAM 戰略，承擔IAM 的領導職能和整體責任；

2.采用分步驟方式實施IAM，讓最有利于IAM 實施或需求最緊迫的部門（比如道路、供水或公共建筑）先行；

3.在實施IAM 的部門內成立小型實施團隊并由專人負責，團隊中成員大多為現有員工，以便有人為IAM 的應用負主責，但團隊在必要時也需要有能力獲取外部技能；

4.通過培訓項目介紹IAM 系統，以及學習那些已經實施IAM 城市的具體技術；

5.在整個組織內部開展宣傳活動，清晰描述IAM 的目標以及IAM 如何幫助員工更好地開展工作；

6.與城市的信息技術部門緊密合作，規范、開發和采購適用于所有部門的信息技術與數據庫；

7.為IAM 實施過程設定可衡量的目標和時間節點，以便技術人員向領導層準確上報進展。

（三）人力和財力資源

一個城市在建立IAM 平臺時，需要將專用資源投入到實施IAM 的部門和管理團隊，最初的資源使用應該聚焦對實施部門在信息技術、培訓和財務等方面的支持。IAM 在早期階段尤其是在建設資產數據庫、調查資產狀況、建立績效基準等活動期間，需要大量資源、資金的投入。

當信息、工具和各項流程均配置到位后，專家時間和資金投入將持續產生回報。專家時間和資金投入應視作對管理基礎設施的投資組成部分，其重要性等同于實體基礎設施的投資。因此在起步階段，IAM 和其他大型項目一樣需要專門的預算。那些經過篩選后負責率先實施IAM 的部門不應該從自身現有的運營預算中擠出一小部分用于推進IAM。這種情形不僅阻礙潛在的進步，而且會削弱部門推進IAM 的動力和干勁。

（四）外部知識的專業引進

任何開始應用IAM 的城市都需要制定一個路線圖，也需要外聘的專業支持。近四十年來，IAM 的應用有了長足的進展。雖然它還不是一個完全成熟的專業實踐領域，目前還沒有可以提供所有功能的商業化的IAM 系統，但是許多城市成功應用了其中的關鍵技術和方法，國際文獻也涵蓋了諸多相關案例研究、手冊和指南。中國城市可以考慮和有IAM實踐經驗的國際城市建立技術伙伴關系，學習分享先進經驗，甚至開展短期員工交流項目。中國城市也可以結合自身能力和資源共同開發適合的IAM 系統。不同城市之間的合作將使研發更具經濟性，并有助于建立系統規范的統一標準。

五、投資規劃和財政預算

中國城市公共基礎設施的投資規劃往往與城市財政預算銜接不足，財政預算較少考慮到基礎設施資產使用損耗的價值與維護更新所需的成本。隨著城市公共基礎設施存量增大，其日常維護和管理費用支出也越來越大。因此，要從制度上早做準備，在城市財政預算中科學地估算城市公共基礎設施資產的維護和管理費用支出，避免出現因維護不到位而導致公共基礎設施過早破損老化的現象。同時，要樹立一個新的管理理念，即必須在公共基礎設施資產管理到位的基礎上，再考慮和確定基礎設施的新增投資規模。