新時代區域化黨建的生成邏輯、現實困境及深化路徑

劉東文

（中共廣東省委黨校黨的建設教研部，廣東廣州 510053）

區域化黨建就是遵循區域統籌的理念，以街道黨組織為核心，以社區黨組織為基礎，在一定區域范圍內，統籌設置基層黨組織，使“條塊分割”轉向“條塊結合、以塊為主”，有機整合區域內組織資源、人力資源、服務資源，使區域內眾多黨組織資源互通、優勢互補，以更好發揮區域內黨組織的政治優勢和組織優勢，實現基層黨建、基層治理和基層民主三者之間互促共生、耦合共進。

中央組織部2007 年首次提出“區域化大黨建”的概念后，上海率先開啟了區域化黨建的理論和實踐探索，而后全國多地進行了區域化黨建創新實踐。例如，北京市西城區牛街街道黨工委探索推出“愛心儲蓄銀行”創新項目，提升了區域化黨建科學化水平[1]；江蘇省南京市江北新區提出具有“上下一貫、開放包容、統分結合、開放靈活、耦合交疊”特點的區域化黨建結構模式，實現了對基層社會治理的有效引領[2]；湖南Z 市打造了具有“扁平化整合、常態化互聯、品牌化打造、一體化融合”特點的區域化黨建模式，為基層社會治理體系提供了支撐[3]；上海市M區大力推進區域化黨建項目化運作，探索出區域化黨建的新型工作方法[4]。這些探索豐富了區域化黨建的實踐方式，拓寬了區域化黨建的理論內涵，為今后的區域化黨建提供了一些有益借鑒。但隨著多地區域化黨建的深入開展，可以發現區域化黨建正陷入其發展的瓶頸期，逐漸暴露出影響區域化黨建質量提升的諸多因素，這些因素相互交織、相互影響，共同制約著區域化黨建水平的進一步提升。因此，亟需明晰新時代區域化黨建的生成邏輯，重新找回開展區域化黨建的“初心”與“使命”，直面新時代區域化黨建的現實難題，尋找深化新時代區域化黨建的精準措施，使新時代區域化黨建提質增效。

一、新時代區域化黨建的生成邏輯

新時代區域化黨建在探索基層治理、整合黨建資源、理順條塊關系上意義重大。新時代區域化黨建反映了基層治理體系和治理能力的現代化的新趨勢，順應了單位制社會逐步解體后單位制黨建的拓展與重構，回應了“條塊分割”帶來的基層治理張力。

（一）理論邏輯：基層治理體系和治理能力的現代化

國家治理體系和治理能力的現代化的根基在基層，其現代化程度也應由基層治理的成效所體現。黨領導基層社會治理是中國社會治理的一個重要特征，也是加強黨的全面領導的重要方面。黨的領導為基層社會治理提供了堅實的政治保障和組織基礎，也有利于把黨的領導優勢最為直接的轉化為社會治理效能[5]。基層黨組織建設的質量決定著基層治理體系和治理能力的發展水平。而傳統的黨建理念和黨建模式對于快速變化的現代化社會顯得較為滯后，與日益多元化、復雜化的基層社會相對脫節，引領基層社會治理的能力變弱。區域化黨建作為一種現代化的黨建模式，具有主體多元、動態開放、扁平管理的特點，相比于傳統的黨建模式更加強調統籌協調區域治理，更為關注基層社會治理的現實難題，更為注重社會整合、社會服務和組織動員的能力，更能引領基層治理體系和治理能力的現代化的進程，實現基層治理的共建共治共享。

（二）歷史邏輯：單位制黨建的拓展與重構

單位制黨建起源于新民主主義革命時期“支部建在連上”的黨建模式，成熟發展于新中國成立后的單位制社會土壤。單位制社會環境下個體從屬于一個特定單位內，其生存發展所需要的資源均可以在單位內獲取，個體沒有向外獲取資源的動機和意愿，實際上個體也缺乏獲取資源的渠道，而社會也沒有提供資源和服務的空間。在這樣的社會環境下，單位制黨建覆蓋于社會每一個角落，可以有效組織動員群眾，滿足社會管理和社會服務的基本需要服務。隨著單位制社會的逐步解體，社會主義市場經濟體制取代計劃經濟體制，單位制黨建的逐步式微，黨建資源的分散碎片化，社會提供資源和服務的能力越來越強，個體獲取資源的渠道越來越多樣化，基層黨組織服務和整合功能弱化；兩新組織在各行各業大量出現，較多黨員處于黨政機關、事業單位體制之外，流動黨員日益增多，黨員的教育管理和服務工作開展困難。因此，亟需優化基層黨組織結構設置，有效整合基層黨組織黨建資源，加快新興領域黨組織覆蓋，聚攏凝結基層黨員力量，增強服務群眾動機與能力。

（三）現實邏輯：“條塊分割”帶來的基層治理張力

在中國的超大型社會治理體系中，“條”和“塊”之間相互制衡、相互補充并互為支撐，在社會運轉和社會治理過程中發揮著不可替代的作用。但“條”和“塊”在運行邏輯與治理方向上有本質的差異，“條”強調的是職能部門縱向運行的專業化，“塊”強調的是層級單位橫向運轉的整體性，職能部門專業化治理的單目標取向與層級單位整體性治理的多目標取向之間存在天然的沖突，增加了治理成本并降低了治理效益[6]。治理政策的落地與治理成果的展現在基層社會中交匯，“條塊分割”帶來的基層治理張力也最為突出的體現在基層治理的過程之中。而基層治理需要整合統籌與區域協調，達到區域范圍內資源的合理配置，因此在基層治理視域下要“條塊融合、以塊為主”。基層黨組織作為基層治理的領導核心，區域化黨建在區域范圍內可以聚合區域黨組織力量，調動區域內不同職能單位的優勢專業資源，促進職能單位與層級單位之間的協作互動，弱化“條塊分割”給基層治理帶來的負面效應，彌合“條塊分割”帶來的基層治理張力。

二、新時代區域化黨建的現實困境

新時代區域化黨建在實踐過程中產生了一系列問題，這些問題主要表現為運行過程行政化、參與主體疏離化、組織架構懸浮化、考核評價形式化。這些問題共同影響著區域化黨建的建設質量，因此，探明新時代區域化黨建的現實困境的生成機理十分必要。

（一）運行過程行政化

區域化黨建是“一核多元”的整體格局，“一核”與“多元”在不同維度擁有不同的優勢，如何使二者的獨特優勢相互配合形成最大合力，需要在區域化黨建實踐中不斷探索。在實際運作過程中，基層黨組織往往“大包大攬”解決所有的治理問題和服務事項，忽略了兩新組織的市場化、專業化特點在引領基層治理中的獨特優勢，造成黨組織自身力量的有限性與基層群眾治理期待的理想化及服務需求的多樣化之間的矛盾難以協調。此外基層黨組織依賴行政體制和行政資源推進工作，產生了很多“運動式黨建”“運動式治理”“運動式服務”的現象，“命令主義”也滋生蔓延。大量行政化手段的運用使基層治理工作“過粗”“過快”，壓縮了基層民主與基層自治的空間。例如，社區“兩委”承擔越來越多的街道層級轉接的行政工作，其工作內容更多為配合街道各職能部門的工作開展，其組織設置和人員安排也與街道層級的設置相銜接，在工作內容、工作方式、運轉方式、資金來源、人員安排趨向行政化。這使得社區居民認為社區居委會是街道的派出機構，弱化了社區層級的協商自治功能。基層群眾亟待解決的現實難題難以進入基層黨組織視野，不能得到及時有效的化解和引導，容易導致區域化黨建目標與群眾實際需求相脫節，運用了大量的人力物力卻沒有產生相對應的治理績效，整體的運轉效率不高。

（二）參與主體疏離化

參與主體的多元化是區域化黨建的重要特征之一，但在實際工作中卻出現了“被動參與，主動疏離”“假積極，真疏離”的現象[7]。首先，兩新組織中的黨組織黨員數量較少，受到街道（社區）黨組織的紀律約束或資源支持較弱，參與“黨建聯席會議”的動機不強，往往迫于完成企業社會公共服務的“硬性指標”被動參與基層治理，當區域化黨建工作的推進力度較大，兩新組織受到的外部考核壓力較強時，其參與治理和提供服務的力度較大，反之則較小，其內生動力持續性較差且波動幅度較大。其次，駐區職能部門行政級別較高，擁有更多優質的黨建資源，在參與區域化黨建的過程中提供專業服務較多，但獲得相關“收益”較少，而參與區域化黨建會分散駐區單位人力和物力資源，給本單位內工作開展帶來挑戰，造成駐區單位參與區域化黨建動力較弱。例如，在區域化黨建實際開展過程中，更多展現為社區“兩委”向兩新組織和駐區職能部門尋求資源支持和服務保障，而缺乏兩新組織和駐區職能部門的主動發起。最后，社區黨組織和居委會承接了越來越多的基層行政性事務，行政化傾向日益增強，組織資源、人力資源和服務資源擠兌嚴重，更多時間與精力需要投入街道下移的工作任務，黨務工作者和居委會成員疲于應付，參與區域化黨建的過程中產生“假積極，真疏離”的狀況。

（三）組織架構懸浮化

區域化黨建的主要活動平臺為黨建聯席會議，黨建聯席會議的主要成員為街道（社區）黨組織及駐區職能部門、企事業單位和兩新組織，其核心主體應是街道黨組織。2019 年5 月，中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，明確突出了街道黨（工）委統籌協調各方、領導基層治理的地位。但在實際工作中，上級黨委給予街道黨工委在區域化黨建中核心地位的支持和保障還不夠，加之街道黨工委行政級別較低，出現了有責無權的窘迫狀況。在于街道黨工委在與級別較高的駐區單位協調合作時明顯底氣不足，導致區域化黨建工作具體落實存在阻力，許多工作最終回流到街道（社區）黨組織，進一步加重了基層工作者的負擔[8]。例如，在面對一些較為棘手的公共事務難題，往往出現駐區各職能部門互相推諉的情況，問題難以有效解決，致使問題又回流到街道（社區）黨組織層面。此外，黨建聯席會議的“聯誼性”合作關系[7]，使得黨建聯席會議缺乏權威性和穩定性，制度較為疲軟，組織結構松散，對于各成員單位的權責歸屬不夠明晰，對于參與成員硬性約束不強，導致成員單位之間“各自為政”，難以有效形成整體治理合力。黨建聯席會議合作制度缺乏穩定制度支撐，各成員單位對長期持久的穩定合作缺乏內生動力，始終不能跳出各自職能系統所固有的思維模式，難以突破科層制帶來的“條塊分割”的制度約束。

（四）考核評價形式化

加強基層黨建考核對于提升黨的凝聚力、保持黨的先進性和純潔性、深化全面從嚴治黨意義重大[9]。區域化黨建的考核評價對于其未來工作開展具有指導和糾正的作用。當前，區域化黨建考核評價在考核內容、考核形式、考核結果運用三個方面存在問題。首先，區域化黨建考核內容主要為結構模式和黨建方法創新，但區域化黨建模式形式創新多而實質創新少，主要表現為成績展示中的“數字謎語”和“文字創新”兩種形式，原創性黨建工作方法較少，形式創新色彩濃厚。例如，將工作方法或工作步驟用數字串聯起來，或將工作主要內容進行文字上的編排修飾，注重語言表達上的新穎獨特，而缺乏黨建模式和黨建方法的深度創新。其次，區域化黨建考核評價主體以區級組織部會同其他職能部門為主，多部門共同考核流程較為緊湊，考核時間十分有限，考核形式多為材料考核、文件考核及座談交流等方式，考核評價方法陳舊，導致考核評價工作流于形式，缺乏深入研討和系統考察。考核小組在較短時間內完成考核評價，其考核依據主要來自材料文件和座談匯報，考核深度較為有限。區域化黨建開展的效能最直接體現為基層群眾的評價和感受，在考核過程中缺乏與基層群眾的直接交流，便難以較為真實的考察其實際績效。最后，區域化黨建考核結果表現為通報表揚或批評，給予一定的物質獎勵或者頒發證書，與干部提拔任用緊密度不強，且系統成熟的成功經驗總結推廣力度不夠，導致區域化黨建考核結果的運用不夠科學嚴謹、系統充分。

三、新時代區域化黨建的深化路徑

面對新時代區域化黨建的現實困境，需要轉變治理邏輯，充分運用市場力量；要激發各參與主體內生動力，促使其向內生性參與轉變；要精準賦權和權責匹配并重，以建設共建共治共享機制；要使權力下沉基層群眾，以實現科學化考核評價的目標。

（一）行政化邏輯向市場化邏輯轉變

區域化黨建的生成邏輯之一就是打破單位制黨建的封閉運行與行政推動，調動區域內各方力量共治共建，基層黨組織承擔的是政治領導、方向指引和平臺建設的作用。要在治理邏輯上把以往的“行政邏輯”轉變為“市場邏輯”，突出“一核”與“多元”的協調配合和良性互動[10]。基層黨組織的政治優勢、組織優勢較為明顯，但在資源配置方面缺乏靈活性和敏捷性，市場力量在治理資源配置上具有更好專業性，社會力量在公共服務供給上具有更強的靈活性。一方面，要善于充分激發市場力量的積極性，引導社會力量主動融入運行過程，彌補基層黨組織在運行過程中的弱項，而非基層黨組織事無巨細的“包辦”所有事項。另一方面，在專業性較強和社區服務和保障活動中，積極引入專業能力過硬的公司或公益組織提供服務。在明確清晰的區域化黨建總體規劃指導下，引入專業市場力量提供專業化的服務，支持社會力量參與相關領域治理，更為注重基層治理與基層服務的效率，共同提升服務的精細化水平。因此，逐步成立小區黨支部、小區業委會，完善小區物業服務企業的監督，使三者之間協調聯動、相互監督，提升小區層面的精準高效治理，是提升區域化黨建質量的關鍵突破口。市區層級要大力推動基層減負工作，減少工作轉接和下移，剝離行政功能，弱化行政化色彩，開展協商自治活動，讓社區層級充分發揮自治的屬性和功能。讓基層黨組織把更多時間和精力投入政治領導和組織保障，多關注基層群眾切實需求，掌握群眾的思想動態，以群眾需求為治理目標和服務導向。社區“兩委”可發起成立社區黨員志愿服務隊、群眾志愿服務隊、興趣小組等形式，開展靈活多樣的志愿服務和社區活動，調動社區群眾參與積極性和活躍度，實現社區居民主動參與的自我服務和自我管理，減少對于行政資源和行政手段的依賴。

（二）疏離化傾向向內生性參與轉變

區域化黨建的中堅力量是各級基層黨組織和基層黨員，其參與內生動力的強弱直接決定著區域化黨建的成效。要推動各級基層黨組織和基層黨員參與區域化黨建由疏離化傾向向內生性參與轉變，使區域化黨建獲得內生性發展動力，筑牢區域化黨建的動力根基。首先，適當提升街道（社區）工作人員福利待遇，對于優秀工作人員和先進集體給予一定的物質激勵；加強街道（社區）辦公場所、活動場地建設，設立專項資金保障活動經費，增強基層黨組織和工作人員工作積極性，給區域化黨建工作的核心主體創造“想辦事”“敢辦事”的物質環境。其次，精準賦權和常態聯系兩新組織，提升兩新組織在黨建聯席會議中的話語權，鼓勵兩新組織進入到與自身專業領域相關的治理項目中發揮作用，大膽創新治理模式和服務機制，并對其中的模范組織進行表彰獎勵。例如，可以實行街道（社區）黨委委員固定聯系機制，每一名黨委委員固定聯系若干名兩新組織負責人，對兩新組織的黨建工作展開具體指導，兩新組織也可將經營活動中的困難給予反饋。再次，加強基層黨員分類管理、統一教育和紀律監督工作，及時了解不同黨員群體所思所想，開展針對性的專題教育和生活幫扶，解決基層黨員思想困惑和生活難題，使基層黨員始終在思想上和行動上同黨組織保持一致。街道（社區）黨組織也要從組織體系上加強流動黨員管理，成立流動黨員臨時黨支部，從組織關系上嚴格管理“口袋黨員”，堅決執行不合格黨員退出機制，完善黨員組織生活，加強黨員培訓和理想信念教育，讓黨員在各類活動開展中能夠亮出身份、發揮作用。最后，加強駐區職能部門與街道（社區）黨組織橫向交流互動，增強對于彼此工作開展的重難點認知，拓寬“條塊之間”相互幫扶的渠道和機制，避免出現其中一方“主動”、一方“被動”的不平衡狀況，突出合作的緊密性、共贏性和持久性。駐區職能部門與街道（社區）黨組織干部可以實施雙向互選的干部交流，促進干部之間的流動轉任與掛職鍛煉。

（三）懸浮化架構向共治性機制轉變

區域化黨建組織架構的懸浮化會引起基層治理的脫嵌，要引導懸浮化架構向共治性機制轉變，需要從價值層面、平臺層面、活動層面、機制層面四個方面著手推進[11]。在價值層面上，充分運用習近平新時代中國特色社會主義思想的引領作用，尋找區域化黨建各主體之間的“重疊共識”，彌合各主體之間的價值張力，凝聚基層治理的價值目標，使區域化黨建在運行過程中形成價值合力。例如，可以聘請省委、市委黨校或高校馬克思主義學院的專家教授開展專題講座，提升理論學習深度；或聘請此類專家教授擔任本地區區域化黨建指導員，指導日常黨建工作的開展，提高區域化黨建各主體的政治站位和行動自覺。在平臺層面上，賦權街道（社區）黨組織，明確其區域化黨建核心主體地位，擴大其在基層治理中的話語權。強化區域化黨建聯席會議的權威性，在區級層面成立區域化黨建領導協調小組，由區委書記擔任組長，加強對駐區職能部門的剛性制度約束，弱化“條”的垂直獨立性，在“條塊關系”中突出“塊”的凝聚整合作用。在活動層面上，突出活動設置與基層社會治理的精準銜接，避免形成“被動式參與”“動員式參與”，更加關注基層群眾的參與程度，拓寬群眾深度參與的渠道，而非系統內部“自娛自樂”的活動，表現出區域化黨建動態開放的特性。在機制層面上，重點強化區域化黨建各成員單位的權責匹配，明確各成員單位的職責內容，指定各類事項處理責任主體清單，推動形成新型責任落實機制。暢通權力橫向流動的制度通道，重大事項由區域化黨建聯席會議商定處理，明確指定某一單位或若干單位共同協商處理，減少區域化黨建過程中“責任回流”和“結果回流”現象，避免各級黨建責任主體權力虛置的不作為狀態。

（四）形式化考核向科學化評價轉變

區域化黨建考核評價形式化傾向制約著區域化黨建向縱深推進，不能很好充當考核評價“指揮棒”的角色定位。要推動形式化考核向科學化評價轉變，需要在考核內容、考核形式、考核結果運用三個方面變革創新。一是在考核內容上，注重黨建模式與黨建方法的原創性考察，以基層治理實效為考核標準。在考核人員構成中，吸納黨建與治理方面相關專家加入，重視專家的專業化考評意見。黨建模式與黨建方法的創新必須與人民群眾緊密聯系起來，要使基層群眾參與到創新實踐過程中來，把基層群眾作為創新探索的發起點、出發點和落腳點，充分激發和尊重人民群眾首創精神，要讓基層群眾“能理解、能運用、能反饋”這些創新了的模式和方法，才能賦予區域化黨建創新生機和活力。二是在考核形式上，一方面要加大區級部門聯合考核評價的力度，著重推進考核精細化水平，打破“材料考核”“文件考核”“座談考核”的傳統考核形式，更多采取隨機抽檢、走訪調查、明察暗訪的形式，重視基層群眾對于區域化黨建開展實效的評價；另一方面在考察過程中考察對象更多指向基層普通群眾，減少屬地領導的陪同，更加突出基層群眾對于區域化黨建的參與感、獲得感，著重提升考核的真實性與可靠性。三是考核結果運用上，及時將考核結果公開通報，將考核結果與干部調動掛鉤，讓更多“想干事”“能干事”“干實事”的干部進入組織考察視野，杜絕產生有考核而無通報無獎懲的現象。及時把開展區域化黨建做出實際績效的干部組成宣講團，宣講介紹先進理念和可行做法，也可將系統成熟的經驗做法理論化加工總結，制成圖表手冊，以更好的快速推廣開來，對于突出問題明確整改時間期限，并跟進整改結果考核督查。