新時代我國文化市場監管現代化的必要性、困境及對策

蔡武進 張津期

[摘? ? 要] 健康有序的文化市場是文化產業繁榮發展的基本依托、是人民群眾實現美好生活需要的重要保證。文化市場的健康有序發展離不開文化市場監管的現代化。新時代背景下，推動文化市場監管現代化是落實以人民為中心的發展思想的必然選擇，是構建現代文化市場法治秩序的內在要求，是促進全體人民共同富裕的必由之路。但伴隨著元宇宙、ChatGPT等各種新興概念和技術層出不窮，網絡文學、網絡視聽、網絡游戲等網絡文化新形式、新業態高速發展，文化市場各種新情況新問題的不斷呈現，我國文化市場監管立法之滯后、監管體制改革之滯緩、監管方式創新之乏力等問題日益突出，越來越不適應文化市場監管現代化的現實要求。基于此，加強我國文化市場立法，夯實文化市場良法善治之根基；優化文化市場監管體制，提高文化市場監管性能；拓展文化市場監管格局，增強文化市場監管動能；創新文化市場監管方式，提升文化市場監管效能，已然成為推進我國文化市場監管現代化，乃至中國式文化治理現代化的必由之路。

[關鍵詞] 文化市場；文化市場監管；現代文化市場；網絡文化；數字市場

[中圖分類號] G124? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2024）01-0026-13

文化市場既是市場經濟在文化領域的延伸，又是文化領域在市場經濟環境下的改革發展形態。在新時代背景下，我國文化市場作為社會主義市場經濟體系的有機組成部分，與其他細分市場一樣肩負著支撐現代化經濟體系建設、推動社會經濟高質量發展的重大使命。但相比其他細分市場形態，文化市場還承載著豐富人民精神生活、提升全社會文明程度、增強中華民族凝聚力和國家文化軟實力的時代重任，寄托著深層次的價值期待。在很大程度上，繁榮文化市場是促進物的全面豐富和人的全面發展，實現物質文明和精神文明相協調的中國式現代化的必然選擇。正因為如此，黨的二十大報告指出要“繁榮發展文化事業和文化產業……健全現代文化產業體系和文化市場體系”[1] 45。當下，繁榮文化市場的關鍵在推動文化市場監管的現代化，即通過推動文化市場監管機制、監管格局、監管方式、監管手段等的現代化發展，為文化市場的繁榮發展及其價值與功能的彰顯營造環境、提供條件、注入動力。

在很大程度上，沒有現代化的文化市場監管就沒有現代化的文化市場。現代文化市場監管既是維護文化市場法治秩序、保障文化市場有序運轉、助力文化經濟高質量發展，從而促進人民物質生活富裕的必要條件，也是推動社會主義文化大發展大繁榮、營造健康向上的文化生活環境、保障人民精神文化權利，從而促進人民精神生活富有的重要支撐。實質上，伴隨著文化市場在整體市場經濟中地位和作用的日益提升，以及“文化+ ”趨勢下各種文化新業態的快速發展，文化市場監管現代化已然成為新時代中國式現代化不可或缺的組成部分。近年來，隨著文化市場監管重要性的日益凸顯，相關理論研究日漸增多，主要集中于三個方面，一是有關文化市場依法治理基礎理論的研究[2-3]，二是有關文化市場綜合執法改革的探討[4-5]，三是有關網絡文化市場監管的探究[6-8]。不過，既有研究多從法學、公共管理等某一學科視角展開，對文化市場監管的戰略性、綜合性研究相對不足。是故，本文立足新時代背景，結合中國式現代化的基本要求，力圖從理論與現實相結合的角度厘清我國文化市場監管現代化的戰略價值，查擺當前所面臨的主要問題和困境，并在此基礎上找尋全面推動我國文化市場監管現代化的方案和路徑。

一、新時代我國文化市場監管現代化的必要性

新時代背景下，推動我國文化市場監管現代化是落實以人民為中心的發展思想的必然選擇，是構建現代文化市場法治秩序的內在要求，是推進全體人民共同富裕的必由之路。

（一）落實以人民為中心的發展思想的必然選擇

新時代的發展根本上是以人民為中心的發展。對此，黨的二十大報告強調，要“堅持以人民為中心的發展思想。維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”[1] 27。以人民為中心的發展思想實質是強調人民在發展過程中的主體性能得到切實的保障和展現。就文化市場監管而言，就是要確保文化市場在發展過程中，人民作為發展的目標的正義性得以維護，人民的文化權利得到充分有效的保障。

1. 文化市場監管現代化是文化市場目標正義的根本保證。在市場經濟條件下，文化產品具有雙重屬性。首先，文化產品具有經濟屬性，它以商品的形式出現在市場上，并且和市場上的其他商品一樣兼具經濟價值和使用價值。但不同于其他一般商品，文化商品是人類的精神產品，它的使用價值不在于滿足人的物質需要，而在于滿足人的精神需求，因而還具有鮮明的社會意識形態屬性[9] 178-183。文化商品的經濟屬性決定了它的生產遵循市場邏輯，追求利潤最大化；文化商品的社會意識形態屬性則決定了它的生產關乎人民的文化權利和利益，關乎整個社會的精神文化福祉。一方面，在雙重價值屬性影響下，文化市場經營主體可能受經濟利益誘導，生產、投資、銷售一些危害社會公共利益的文化產品；另一方面，社會文化供給又可能過分強調產品的社會價值，以致于忽視文化產品的經濟創造力和市場競爭力。文化市場產品的經濟屬性和社會屬性所表現出的互斥性，要求通過現代化的市場監管，平衡和調節文化市場經濟價值和社會價值之間的矛盾和沖突，既要避免文化市場經濟價值的實現造成社會價值的缺失，又要防止其社會效用的發揮造成經濟價值的減損，切實維護以人民為中心的文化市場發展目標。

2. 文化市場監管現代化是保障人民文化權利的重要途徑。文化市場作為文化產品、服務與要素等市場內容進行生產、流通、分配、消費的場域，是人類進行精神文化創造、表達和交流的基本媒介。現代文化市場所具有的公共性、公平性和公開性，打破了文化產品交換的時空、身份限制，極大地增強了社會文化創造活力，拓展了文化藝術傳播范圍，“促進了以文化藝術形式為介質的社會精神交往關系的發展”[10]。依托商品交換和精神交往，現代文化市場締造出最有效的文化需求滿足機制和文化權利實現系統，用以保障公民個體或集體擁有的“文化參與權、文化享有權、文化分享權和文化傳承與發展權”[11]。然而，文化市場是一把雙刃劍，盡管它通過豐富人民的文化生活形成了有效的文化權利實現機制，但市場化的運作模式也使文化生產和消費發生嚴重異化。文化產品大規模標準化生產，使文化藝術“納入到了消費領域之中，剝離了藝術的強制性和天真特性”[12] 107。社會大眾在文化消費中尋求消遣娛樂，致使低俗、庸俗、媚俗的文化產品大量充斥于文化市場，腐蝕受眾的精神頭腦，損害人民的文化權利。從此意義上講，新時代推動文化市場監管現代化，依托外部力量審查文化產品內容，及時準確地判定、識別、處理違反法律法規、違背社會公序良俗的文化市場行為，是促進文化市場健康發展，維護人民文化權利的必然選擇。

（二）構建現代文化市場法治秩序的內在要求

法治是國家治理現代化的重要依托，是建設現代化經濟體系的有力保障。市場經濟，本質上就是法治經濟，只有法治才能保障市場有序運轉、促進市場長效可持續發展。就文化市場領域而言，法治是營造現代文化市場經營環境、構建現代文化市場發展格局、弘揚現代文化市場發展價值與功能的根本保證。在很大程度上，文化市場現代化根本上就是文化市場法治化。新時代實現文化市場法治化運行的關鍵在監管，只有不斷推進文化市場監管體系和監管能力現代化，才能為文化市場高質量發展提供法治支撐。

1. 文化市場監管現代化能確保文化行政權行使的規范化。文化市場法治化、現代化的基礎是文化行政權的規范化、制度化運行。依法監管是現代文化市場監管的基本原則，為文化市場監管權的行使框定了法律軌道。首先，它明確了文化市場監管的主體責任，要求各類監管主體“積極作為”[13]，既要采取限制性監管措施，依法禁止消極負面的文化內容產品、查處違法違規的文化經營行為、為受害者主張恢復受損權利和追究違法者責任提供法律途徑，防止文化市場主體權利未經許可而被濫用或遭到侵犯而缺乏救濟；又要推行服務型監管，優化監管主體的管理服務功能，改善文化市場全生命周期服務，為文化市場有序運行提供良好的市場環境。其次，它厘定了監管權力與文化市場主體權利的邊界，要求各類監管主體不可“消極不為”[13]，不得在沒有法律規定的前提下，自行設定文化市場審批許可權、執法權、處罰權等，堅決管住、管好自身法定職權內的事情，至于其他的事情，要做到“法無授權不可為”，充分尊重文化市場自治精神，最大限度地發揮市場的文化資源配置作用，避免監管權力過度介入市場運行過程，侵害私人文化選擇的獨立性和自主性。

2. 文化市場監管現代化能保障文化市場運行過程的有序化。現代文化市場監管是防范文化市場運行過程性風險的全面監管。在事前監管環節，監管機構嚴格執行事前監管規范，依法賦予具備相應能力且合乎市場準入標準的公民、法人或其他組織文化市場主體資格，準予其從事文化生產經營活動，給予文化市場主體“真實、準確與完整的穩定預期”[14]，推動文化市場準入在法律框架內運行。在事中監管環節，監管主體主要通過隨機抽查、檢查、通知、立案調查等方式，對文化經營活動與文化內容表達是否符合國家法律法規和政策要求進行衡量。一是判斷文化產品生產流通是否遵循公平的市場競爭規則，是否存在同質化競爭、不正當交易、行業區域壁壘、知識產權侵權等違法行為；二是檢查文化產品內容是否背離主流意識形態，是否與人民群眾的精神需求相脫節，及時防范化解違法違規風險。在事后監管環節，執法機關依法處理事中監管中發現的文化市場違法行為，對破壞文化市場運行秩序的市場主體予以制裁和懲戒，增強監管的威懾效應。“事前預防-事中控制-事后追責”的全流程監管，使自由、平等、守信的市場契約精神貫穿文化市場運行過程，督促市場主體遵循公平、公正、公開的市場運行法則，形成具有法治保障的文化市場準入、準營和退出秩序。

3. 文化市場監管現代化能維護文化市場運行效果正義。“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”[15]，“如果有了法律而不實施，或者實施不力，搞得有法不依、執法不嚴、違法不究”[16] 20-21，那法律的目的和效果就無法達成。現代文化市場監管作為文化市場領域常態化的法律實施活動，是文化市場科學立法與全民守法之間的橋梁和紐帶。一方面，文化市場監管能“把‘紙上的法律’變為‘行動中的法律’”[17]，通過嚴格執法，對文化市場經營活動進行合法監測，依法沒收、銷毀損害個人或社會利益的文化產品，懲治、處罰危害文化市場運行秩序的市場主體，糾正文化市場失靈，保障相關法律制度能在文化市場實踐中得以落實。另一方面，文化市場監管的過程也是文化法治宣傳教育的過程，日常化的監管實踐有助于將文化市場法治理念滲入文化生產經營、投資交易與消費選擇過程中，增強各類市場主體尊法、學法、守法、用法的法治意識，自覺遏制不正當的文化市場行為。現代文化市場監管一頭連著立法，一頭連著守法，其規范執行是推進法律的實施與普及、維護文化市場公平正義的重要保證。

（三）促進全體人民共同富裕的必由之路

新時代的發展本質是共同富裕式的發展。共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。習近平強調，“共同富裕是全體人民的富裕，是人民群眾物質生活和精神生活都富裕”[18]。人民物質生活共同富裕和人民精神生活共同富裕是共同富裕的一體兩面，新時代推動文化市場監管現代化既具有維護現代文化市場秩序、助力文化經濟高質量發展的物質意蘊，更潛藏著彰顯文化社會價值、增進社會文化福祉的精神意蘊。

1. 文化市場監管現代化有助于為文化經濟乃至整體社會主義市場經濟發展“保駕”，從而為人民物質生活共同富裕增加動能。從制度經濟學的角度看，文化市場本身就是一種配置文化資源的制度，市場主體之間的自愿自由交易能夠把外部性內在化，保障文化市場自由競爭秩序。但在數字經濟時代，文化與資本市場快速連接，文化數字平臺“對數據的剝奪性占有”[19]加劇了文化市場結構性失衡，負外部性、不完全競爭、信息不對稱等市場失靈問題更為凸顯。面對復雜多變的文化市場環境，最好的治理方式不再是聽之任之，使文化市場不加限制地發揮作用，而是“利導之”“教誨之”“整齊之”[20] 8244-8246，在尊重市場自發秩序的基礎之上，通過強化外部監管，鼓勵、引導文化市場主體遵循公平競爭法則，嚴守文化市場準入、準營和退出規則；制止、處理各類破壞文化市場公平、阻礙文化資源配置的經營行為，治理文化行業亂象、凈化文化市場生態。以良好的市場秩序，推動文化企業可持續成長、文化業態可持續創新、文化市場高質量發展。以強大的文化創造力、影響力、親和力和滲透力，匯集大量資金流、人才流、信息流、技術流，轉變經濟發展方式、激活經濟發展動能，助推產業結構優化升級、提升特色品牌效應，促進文化作為生產要素深度融入社會經濟發展過程，彰顯人民物質生活共同富裕的文化力量。

2. 文化市場監管現代化有助于為文化社會價值的彰顯，為社會主義核心價值體系的弘揚“護航”，從而為人民精神生活共同富裕提供保障。文化市場是市場經濟滲透到文化領域，并按照市場經濟的要求來改造文化領域的結果。文化的市場化、商業化，標志著資本要素大規模涌入文化市場，浸染文化市場的各個領域。倘若沒有行之有效的監管手段，文化生產、流通、消費必然會被資本裹挾，一味地向社會提供資方認為市場所需要的、可以為其帶來巨額利潤的文化產品。長此以往，大量庸俗、虛無甚至有害的文化娛樂產品將充斥市場，誘發欲望膨脹、道德淪喪、價值缺失等精神危機，削弱文化的教化滋養和價值支撐功能，吞噬文化的社會價值。可見文化社會效用的發揮同樣離不開現代市場監管工具。新時代引導文化市場主體培育社會責任感和使命感，使之把社會效益擺在文化創作生產傳播的首位，必須進一步強化文化市場監管，提升文化內容審核的精準度，以保障文化產品精神內核的合法性和正當性，促使社會主義先進文化和價值觀念浸入文化市場的各個方面，并通過不同的文化產品形態和話語體系表達呈現出來，更好地豐富廣大人民群眾的精神生活，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求，增進人民群眾的文化獲得感和滿足感；更好地凝聚全社會最廣泛的思想共識，鞏固全民族共同奮斗的思想基礎，鑄牢實現人民精神生活共同富裕的文化力量。

二、新時代我國文化市場監管現代化的困境

文化市場領域新形勢新情況新問題的呈現，使得文化市場監管現代化的迫切性愈發凸顯。但當前我國文化市場監管立法之薄弱、監管體制改革之滯緩、監管方式創新之乏力等現實情況的存在，給我國文化市場監管現代化帶來多重困難和挑戰。

（一）文化市場立法薄弱引發的監管依據困局

在現代法治環境中，文化市場監管現代化的關鍵是文化市場監管法治化。完善的法律規范體系是文化市場監管現代化的基本前提。盡管近年來，特別是黨的十八大以來，我國文化立法卓有成效，文化法律體系日趨形成，但文化市場監管立法仍較為薄弱，監管執法法律依據尚且不足。

其一，文化市場監管缺乏系統性、權威性的法律支撐，各類監管規范的整合度有限，引發監管依據適用上的無序。現階段，我國文化市場監管領域仍欠缺綜合性的高位階法律，且大量低位階規范處于群龍無首的狀態[2]，內容重復繁雜，整合程度低。一方面，盡管《旅游法》《電影產業促進法》為旅游市場、電影市場監管提供了權威的法律依據，但大多數文化細分市場監管缺乏明確的法律指引，規制整體文化市場的綜合性法律更是處于缺失狀態，以至于文化市場監管的根本性、原則性問題缺乏清晰化、法律化、權威性的界定。另一方面，《出版管理條例》《音像制品管理條例》《廣播電視管理條例》《營業性演出管理條例》《娛樂場所管理條例》等行政法規側重于對重點領域的文化市場進行規制，針對性強而統領性弱，無法面面俱到，以至于文化市場監管執法依據盲點頻現。此外，有關文化市場監管的地方性法規、部委和地方政府規章等主要引導和規范的是特定領域或區域內的文化市場運行秩序，名目繁多、各行其是，缺乏有效統合、碎片化現象嚴重，相互沖突的情形屢見不鮮，現實適用性大打折扣。并且，因相關監管規范的涵攝力和執行力有限，對文化市場違法違規行為的威懾性不強，導致文化市場的失范、失序現象大量滋生。

其二，文化市場監管立法缺乏對新情況、新問題的有力回應，造成法律適用上的“捉襟見肘”。文化市場監管法律規范屬于社會上層建筑，它與社會經濟基礎之間的決定和被決定關系推演出二者成型的先后性[21]，使得文化市場監管法律規范天然滯后于監管實踐。特別是在當前信息科技高速發展、文化和旅游及相關領域快速融合的形勢下，文化市場監管法律法規的滯后性更加突出。原文化部于2011年12月出臺的《文化市場綜合行政執法管理辦法》對整體文化市場法治化建設具有促進意義，但在當下無論從調整的廣度，還是從對新情況、新業態、新需求回應的力度上講，都已嚴重滯后于實踐要求。此外，文化市場監管領域內其他法律規范也在被動回應市場需求的過程中陷入“法律失靈”的困境。以文娛市場為例，我國文娛領域包容開放的市場環境形成資本“虹吸效應”，各路資本的涌入促使文娛市場迅猛發展，但相關監管立法的滯后又助長了資本的盲目擴張，娛樂明星開始以批量化、標準化、數據化模式快速孵化，“偶像+流量+粉絲”的變現渠道日漸泛濫，市場惡性競爭，畸形審美、天價片酬、陰陽合同、偷稅漏稅等行業亂象叢生。文化市場監管立法的滯后、文娛法治“防火墻”的年久失修，導致文娛監管在應對這些新情況、新問題時較為疲軟無力。

其三，網絡文化市場監管還存在大量法律空白。在現代科技助力下，元宇宙、ChatGPT等各種新興概念和技術層出不窮，傳統文化行業不斷迭代升級，網絡文學、網絡視聽、網絡游戲等網絡文化新形式、新業態高速發展，給文化市場監管帶來空前挑戰。比如，不少網絡游戲、視頻直播陷入數據至上的陷阱，通過各種不法手段提高點擊量、偽造銷售額，以虛假數據欺騙投資人、誤導消費者[22]；影視、文博商標惡意搶注屢禁不止，短視頻、直播等版權侵權事件頻繁發生，網生產品知識產權保護面臨嚴峻考驗。加之，數字技術的集成性和通用性使文化數字平臺突破傳統文化行業體制的束縛，文化資本加速擴張催生平臺巨頭壟斷，小微文化企業利益受損，文化市場出現結構性失衡。面對數據造假、知識產權侵權、平臺壟斷等全業態、結構性問題，現行《互聯網文化管理暫行規定》《互聯網新聞信息服務管理規定》《互聯網視聽節目服務管理規定》《網絡出版服務管理規定》《網絡表演經營活動管理辦法》《互聯網直播服務管理規定》等細分領域法律規范的涵攝力不足，無法從整體上化解網絡文化市場監管失靈等突出難題。同時，當前網絡文化市場管理規范多聚焦網絡視聽、網絡直播、網絡表演等領域，對網絡文學、網絡游戲、網絡動漫的關注相對較少，也導致游戲、動漫等部分重點領域的監管依據匱乏，監管隨機性較強。

（二）監管體制改革遲緩導致的監管效能困境

文化市場監管體制是文化市場監管組織結構與運行機制的總稱。健全的文化市場監管體制是文化市場監管現代化的基礎支撐，能夠為文化市場監管高效運轉提供制度框架。但是我國文化市場監管體制改革較為遲緩，分散化、切割化、封閉化的特征依舊較為突出，嚴重影響了監管執法效能。

其一，監管職能分散，權責配置不清。當前，我國文化市場監管權存在縱向配置上權責優化度不足、橫向配置上權責集中度不夠等問題。縱向上，文化市場監管權按行政層級配置，中央和地方各級人民政府相關職能部門依照有關法律法規規定劃分文化市場審批管理、執法稽查、監督檢查等權限，看似分工明確、層級清晰，實則層層發包、責任下移，大量監管事項在基層匯集，形成“上面千條線、下面一根針”的監管局面，基層監管力量難以適應監管實踐需求。橫向上，文化市場監管職能分散在多個部門中，黨委宣傳部門負責指導意識形態和電影、新聞出版工作，文化和旅游部門負責文化市場日常行政審批、執法工作，廣播電視管理部門負責視聽節目監管工作，網信部門負責網絡文化市場監管工作，公安部門負責文化市場底層安全維護工作等[23]，形成“九龍治水、各管一攤”的監管局面。分散化的文化市場監管職能配置，割裂了文化行業之間的內在聯系，降低了文化市場監管的整體效能。一方面，權力分散化使得文化市場監管的作用因力量分散而被削弱，難以應對日趨復雜的監管形勢。另一方面，利益行政化現象較為嚴重，各部門、各層級有利則上，無利則讓，既積極攬權，擴大自身的監管權力，造成過度監管、重復監管；又“分鍋避責”[24]，盡量推諉自身的監管責任，產生監管縫隙和監管空白。

其二，監管條塊分割，協調配合不暢。受條塊分割的政治體制影響，我國文化市場監管體制的條塊化特征明顯，縱向的“條條監管”系統和橫向的“塊塊監管”系統基于各自的利益考量，確定監管目標、劃定監管范圍、制定監管規則，造成監管壁壘固化。主要表現為：一是部門協作度較低。數字時代，“數字技術已經全鏈全面地融入文化之中”[25]，帶來文化行業的深刻變革。“文化創作、生產、傳播和消費全產業鏈都建立在數字技術基礎上，并通過數字化手段融合和展示”[25]，模糊了文學藝術、新聞出版、廣播電視電影等文化行業的邊界，筑成多業態共享的文化內容生產體系。但是，文化市場監管依然沿用分業分類監管模式，這容易造成不同部門之間的監管競爭和重復監管，浪費有限的監管資源。與此同時，隨著文化與相關產業融合進程的加快，文化滲入到經濟發展的各個環節，文化市場的輻射范圍隨之擴大，超邊界性凸顯。然而，在監管層面，文化市場監管還沒有同綜合市場、農業、科技、稅務、公安、國安等領域的監管建立起制度化協作關系，跨部門綜合監管機制尚不健全。二是區域協同性較差。隨著互聯網、云計算等現代信息技術及現代傳播渠道的快速發展，文化內容的生產和消費越來越多地突破地域空間限制，向更廣范圍延伸。但文化市場監管卻是以屬地管轄為主，區域之間的協調性較弱。特別是在經濟轉型升級大背景下，地方政府紛紛致力于將文化產業打造為地方經濟發展新亮點、文化建設新名片，加劇了文化產業的地域集聚傾向，抬升了文化產業的地域屬性[26]，強化了“塊塊分割”的文化市場監管樣態，乃至造成監管資源、信息、制度與責任之間的區域斷裂，在一定程度上阻滯了跨區域協同監管機制建設。

其三，監管體制封閉，社會參與不足。在文化治理現代化的總體趨向下，我國文化市場監管雖然在形式上引入了文化企業、行業組織等多元主體的參與，突破了政府單一主體的局限性，但實質上政府掌握著絕對的文化市場監管權。政府過度干預文化市場經營活動，既壓制了文化市場主體的獨立性和自主性，也忽視了社會力量在文化市場監管中的獨特優勢，構成社會力量參與文化市場監管的“擠出效應”，以致社會力量既缺乏充分的參與渠道，也缺乏足夠的參與能力。一方面，文化企業等市場主體片面追求短期利益，自我控制、自我管理的內驅力不足，大部分企業以拓展經營業務為核心目標，尚未形成成熟的內容審查和監督機制，總體上欠缺自我監管的意識和能力。另一方面，文化社會組織數量較少、自治能力較弱、行政化色彩較重，甚至有些文化行業組織還承擔著部分文化市場行政審批與許可職能，獨立性、專業性、規范性不足。此外，公民在參與文化產品、服務等市場內容生產、傳播、消費的過程中，不僅缺少自覺遵守行業道德、社會公德的自律意識，也缺乏依法檢舉其他違法違規行為的他律意識，文化權利意識與監管責任意識相對有限。

（三）監管方式創新乏力導致的監管前景困窘

伴隨著數字智能技術廣泛應用，海量信息和內容涌向文化市場，文化市場監管難度激增。然而，面對監管新形勢、新任務，文化市場監管方式還沒有突破傳統行政監管思維的束縛，創新相對乏力。

其一，行政手段過于強硬，柔性服務能力不足。在傳統“命令——服從”式管制型行政觀念影響下，文化市場監管主體習慣性地運用行政處罰、行政強制等剛性手段規制文化市場秩序，工具性強而服務性差，與文化市場發展的邏輯和需求不相適配，造成監管效果的克減。例如，2021年1月至11月，針對新浪微博、豆瓣網等網絡文化平臺屢次傳播法律法規禁止發布或傳輸的信息問題，國家網信辦指導北京市網信辦，對新浪微博實施44次處置處罰，共累計罰款1430萬元[27]；對豆瓣網實施20次處置處罰，共累計罰款900萬元[28]。但多次頂格罰款，還不足以遏制文化內容平臺的違法違規行為，不良網絡文化風氣仍在流行。從長遠來看，頂格罰款、強制下架等剛性監管手段必不可少，但僅用懲治型監管方式對文化市場進行監管，不僅會抑制市場的積極性和創新性，也會影響監管的實施效果。畢竟，不注重引導、服務的監管，會加劇文化市場主體與監管部門之間的對抗，甚至一些市場主體會將“理性違法”作為一種“經營策略”，即在知曉違法后果的情況下，基于市場環境、企業利益等多方面考量，選擇將停業整改、罰款處罰等視為一種必要的“經營成本”[29]。

其二，監管方式因循守舊，時代回應性不足。當前，“在數字技術驅動下，文化產業呈現柔性化發展特征”[30]，且“公共文化服務—文化產業—旅游業系統的高度耦合性”[31]，帶動市場邊界不斷延伸，從線上的短視頻、直播帶貨到線下的劇本殺、密室逃脫，文化業態日漸多元、形式日趨豐富。現代文化市場日新月異，可監管方式卻沒有因時因勢而變。一方面，在監管對象上，文化市場監管主要關注網吧、KTV等傳統文化場所和業態，忽視了對新興融合市場的分類和規制。比如，在商場公共空間中安裝迷你歌詠亭、在酒店房間中配備可上網設備、在飯店中安置KTV設備等均涉及到文化產品和服務的供給，但有些文旅部門以商場、酒店、飯店等經營主體不屬于文旅部門監管為由推脫監管，或秉持“不發證就不管”的態度放棄監管，導致這些新興文化業態或文化娛樂內容游離于文化市場監管之外。另一方面，在監管時機的選擇上，文化市場監管缺乏穩定性和連貫性。傳統“巡回式”“拉網式”“運動式”監管雖然能夠迅速集中大量監管資源，在短期內達到治理目的，但具有不可持續性，往往是“按下葫蘆浮起瓢”。而在其他非監管時段“選擇性失明”[32]，使不少從事非法經營活動的文化市場主體逃脫應受的法律懲罰，也讓更多市場主體產生獲取不正當收益的投機心理。

其三，監管技術迭代滯后，創新應用不足。盡管現代信息技術已經廣泛應用于文化內容產品篩查、過濾領域，但人工智能在文化內容監管方面遠遠沒有釋放出其應有的潛能。就監管主體而言，AI審核、大數據監測等新興技術尚未得到監管主體，特別是文旅部門的足夠重視，在監管實踐中應用面、應用場景極其有限。就市場主體而言，現代智能監測技術的不成熟，使市場主體在文化內容審核過程中受到諸多困擾。一方面，機械化的檢索方式容易引起監管誤判，自動過濾或屏蔽掉諸多優質的文化內容；另一方面，也容易造成監管漏判，讓不少劣質文化內容成為“漏網之魚”。因此，國內的文化市場運營平臺往往只是把現代技術手段視為文化內容審核和處理的輔助工具，人工監管依然被視作最有效的文化市場監管方式[6]。但人工監管的高成本和低效率，導致它與現代文化產品生產、分發、傳播的同步性和實時性不相適應，加重了監管主客體的負擔。

三、新時代推進我國文化市場監管現代化的路徑

文化市場監管現代化面臨的多重困境，使得直面新時代新形勢下的新問題和新挑戰，探尋推進我國文化市場監管現代化的現實路徑成為當務之急。其中尤為關鍵的是要加強文化市場立法，夯實文化市場良法善治之根基；優化文化市場監管體制，提高文化市場監管性能；拓展文化市場監管格局，增強文化市場監管動能；創新文化市場監管方式，提升文化市場監管效能。

（一）加強文化市場立法，夯實文化市場良法善治之根基

良法乃善治之根基，推進我國文化市場監管現代化首先要加強文化市場立法，打造科學合理、層次分明的文化市場監管法律規范體系，為文化市場監管領域的權力規制和權利保障提供有力的法律依據。

其一，優化文化市場監管立法理念，推動文化市場監管法律體系從管制法走向管理法、促進法、服務法的統一。我國現行文化市場監管法律規范多表現出重懲處、監督，輕引導、服務的特征，法律工具主義思想較重、控制性較強[33]。為此，健全文化市場監管法律規范體系，既要培育“寓引導于規制”的立法理念，將文化市場監管法律規范體系建設與文化市場發展趨勢有機結合，根據市場變化規律動態地調整監管法律規范，用兼具現實性和前瞻性的法律法規指導、引領、促進文化市場監管實踐；又要樹立“寓服務于監管”的立法思想，始終把保障人民的文化權利和自由作為立法的根本出發點和落腳點，以民為本、立法為民，使文化市場監管法律法規服務于人民文化權利的保護，服務于人民精神文化需求的滿足，從而平衡文化市場經濟效益與社會效益之間的關系，保證文化市場監管立法既契合現代文化市場法治秩序構建之需求，也契合促進文化創新發展的需要。

其二，建立健全文化市場監管的立法內容體系。鑒于我國文化市場監管規范零散分布在具體的文化市場領域，較為混雜、紊亂，我國有必要構建以文化市場基礎法為基石、以文化市場監管單行法為核心、以相關法規規章為支撐的文化市場監管法律規范體系。一是加快推進《文化產業促進法》的出臺，明確文化市場運行的基本原則、規范文化市場管理的基本程序、構建文化市場管理的基本制度，強化文化市場監管頂層設計；二是研究制定專門的《文化市場管理法》[34]，統合文化市場監管領域內名目繁多的法規規章，破除不同文化行業、監管機構、行政區劃、歷史時期的法律規范之間的內容性沖突，整體性地調整文化市場監管領域的社會關系，引導和規范文化市場監管行為；三是完善相關監管法規規章，根據新聞出版、視聽傳媒、文創設計、休閑旅游等不同行業的發展特點和監管現狀，補充細化具體文化市場的監管規范，對具體文化市場領域的社會關系進行精細化調整，不斷充實立法內容、提高立法層級，為文化市場安全健康有序發展提供堅實的法律支撐。

其三，統籌運用文化市場監管的多種立法形式。法律制定需要反復醞釀、層層審批，從提交全國人大常委會討論到法律正式頒布實施，最快也要經過兩到三年的時間。但文化市場是動態變化的，特別是各種新產品、新業態、新服務大量涌現，致使市場監管常常出現法律滯后和空白的現象。為保證法律體系的系統性、整體性、協同性以及時效性，文化市場監管立法不僅要針對新情況新問題出臺新法律新規范，更要統籌“制定、修改、廢止、解釋、授權、決定、編纂、清理”[35]等多種立法形式，多修舊法、慎立新法，對于那些不符合文化市場發展規律的、已經過時的監管法律及條款予以堅決清理和廢止；對于那些需要重新補充完善的法律規范要盡快進行修改和編纂；對于那些可以重新解釋的模糊性規定要依法做出全面詮釋。通過立改廢釋纂和決定并舉，適時填補由文化市場快速發展帶來的監管法律漏洞，強化文化市場監管法律保障體系，保證文化產業投資、文化產品交易、知識產權保護等重點領域有法可依，網絡視聽服務、劇本娛樂服務、數字藏品等新興市場有章可循。

（二）優化文化市場監管體制，提高文化市場監管性能

構建分工協作、協同有序的文化市場監管體制，促進監管體制從分散走向集中、從雜亂走向有序。

在縱向權責配置方面，優化從中央到地方的監管權責，向基層文化市場監管機構賦能。監管執法重心下移是我國文化市場綜合行政執法改革中的一項重要內容[36]。針對監管事項層層下放所造成的基層文化市場監管力量配置與實踐需求之間倒掛等突出問題，應在縱向權力配置上堅持權能匹配、權責對等的原則，即嚴格依據各級文化市場監管機構所占有的行政資源和能力，劃分監管事權、分配監管責任；并遵照各級監管主體所承擔的監管責任，配備監管經費、人員和技術等力量和資源，既賦權、也賦責，既讓權、也讓利，正確處理中央與地方監管事權劃分和監管力量對比之間的矛盾，盡可能地把資源、管理與服務放到基層，向文化市場最前沿推進，以改變有責無權、苦不堪言的基層文化市場監管現狀，保證各級文化市場監管機構實現權、能、責的配套統一，釋放文化市場監管活力。

在橫向權責優化方面，厘清相關部門的監管職能，建立健全文化市場跨部門監管協作機制。一方面，明確文旅（文物）、新聞出版（版權）、廣電、網信等文化市場管理部門的監管事項清單、責任分工及制度安排，以“整體性治理”[37] 34為基礎，合并相關管理部門中相近或交叉的監管職能，設立文化市場綜合監管機構，統一監管主體、整合監管資源，對文化市場實施一體化管理，并結合文化市場綜合執法改革的進展，逐步構建管罰一體的文化市場監管模式。另一方面，建立健全由國家及地方各級文旅部門牽頭的文化市場跨部門監管協作機制，統籌協調屬地內文化市場管理和綜合執法工作，通過籌建領導小組、召開聯席會議等多種形式，加強文化市場管理部門同市監、公安、財政、稅務等相關部門的協同聯動，形成綜合性的文化市場監管網絡，充分發揮各部門合力，促進部門之間的資源互通、信息共享。

在跨區域協同監管方面，一是推動監管協同立法。各省區市人大和政府要加強文化市場監管立法的協同合作，圍繞文化市場監管總體要求、重點任務、關鍵舉措、具體標準等進行“協商”[38]，制定共通的地方性法規或地方政府規章，以打破行政隸屬關系對區域一體化監管的束縛，為文化市場區域一體化發展提供監管法律依據。二是組建監管協作平臺。及時公開各省區市的文化市場主體信用、潛在風險及文化市場監管地方標準、認證等方面的信息，完善跨區域信息交互機制。同時，統籌調配有限的監管資源，為文化市場異地監管、跨區域監管提供具體空間。三是健全聯合執法機制。近年來，我國文化市場跨區域執法協作日益密切，如2023年首屆京津冀地區文化市場綜合執法協作聯席會議[39]樹立起聯合執法的典范，卻也呈現出“形式大于內容”等問題。因此，必須深入開展文化市場聯合執法行動，推進各地資質互查、標準互認、案件聯查、違法稽查等方面合作，徹底打通跨區域聯合執法途徑，增強文化市場綜合執法能力。

（三）拓展文化市場監管格局，增強文化市場監管動能

培育多元參與、開放共治的文化市場監管格局，限縮行政機關的文化行政權力，逐步推動文化行政權的社會化轉移。

其一，培育文化市場主體的監管責任意識。在政府控制型監管影響下，我國文化市場主體所受的行政管制居多，自我監管責任意識較弱。但隨著監管主客體邊界日益模糊，文化市場主體不只是監管的對象，亦是監管的主體。面對市場主體自我監管意識缺失等問題，國家既要突出正向引導，充分運用各種宣傳渠道，對市場主體進行法治教育，鼓勵市場主體承擔更多的監管責任，壯大文化市場監管的市場主體力量。同時，也要強化反向約束，發揮行政檢查、行政強制、行政處罰等剛性手段的作用，形成對文化市場違法違規行為的有效威懾，進而督促市場主體加強自我約束，抑制違法違規的經營理念和行為。通過正向激勵和反向威懾，推動文化市場主體自覺承擔監管責任，主動采用“技術過濾、內容編輯、人工審查、社群引導”[8]等現代化手段，進行自我管理、自我控制、自我凈化，營造公司自治、市場自律的良好市場氛圍。

其二，引導和支持文化行業組織的發展，增強文化行業自治能力。文化行業組織等第三方機構介于文化行政部門與文化市場中間地帶。作為文化市場監管主客體的中介，由文化行業組織承擔部分監管職能，在客觀上有助于限制政府的文化市場監管權力，改變文化市場過度依賴政府監管的情形，防止行政權力過分侵蝕文化領域，阻礙文化市場的正常發育。為此，文化行業組織和協會等應進一步增強其獨立性和自主性，不斷提升自身的監管意識和能力。一方面，要基于對傳統和新興文化行業發展規律的前沿把控，參與文化行業標準、公約的制定與修改，參與文化市場監管規則、程序的建構等；另一方面，要利用好“第三方”身份，積極組織文化行業政企研討會、座談會等，為政府和企業提供表達監管訴求、解決監管爭議的友好交流平臺。

其三，暢通文化市場監管的社會參與渠道。在“治理型監管”[40]框架下，文化市場監管不能單純依賴政府、企業和行業組織，還需要發揮廣大群眾的監督作用。具體而言，建立志愿監督員制度，培訓文化市場人民監督員，提供志愿監管服務，及時發現、勸誡、制止文化市場違法違規行為；建立公開聽證制度，通過多方社會人士的參與，化解文化市場監管中的矛盾和糾紛，保障市場主體的合法權益；建立投訴舉報制度，為群眾提供電話、短信、網絡等多種舉報通道，并及時受理、調查、反饋群眾的投訴舉報，追究違法主體的責任；建立輿論監督制度，利用多種傳播媒介，拓寬公眾反映問題的渠道，揭露文化行業亂象。開創社會公眾參與文化市場監管的制度化通道，以調動社會群眾參與文化市場監管的主動性和積極性，夯實文化市場監管的社會基石。

（四）創新文化市場監管方式，提升文化市場監管效能

文化市場監管現代化有賴于文化市場監管方式的現代化。新時代推動文化市場監管現代化，關鍵是提高監管的多樣性、適應性和靈活性，促使文化市場監管方式由低質邁向高效。

其一，采用剛柔相濟的文化市場監管方式。盡管文化市場監管離不開強制性手段的運用，但單純的生硬命令、控制和處罰，極易簡化監管利益、弱化監管過程、固化監管結果，進而誘發監管主客體對立，加劇監管的強制性、對抗性和封閉性。加之在現代治理語境下，文化市場監管權乃是“一種柔性且有節制的權力”[41]，故現代文化市場監管已然不能片面依賴傳統剛性手段的威懾，而要更多地訴諸柔性方法的引導。一方面，發揮激勵性監管的作用。通過財政補貼、稅收減免、投資傾斜、貸款優惠等行政獎勵或給付手段，誘導文化市場主體自覺遵守文化市場管理規范，維護文化市場經營秩序。另一方面，擴大協商型監管的適用范圍。行政主體要本著平等理性的態度，就文化市場監管目標、制度、方式等與市場主體進行必要交流對話、形成合意；同時也要采用提醒、勸告、建議、問詢、告誡等非強制性手段，針對特定文化市場侵權違法行為與市場主體進行磋商，促使市場主體主動調整、改進其經營行為。

其二，實施文化市場監管數字化工程。依托人工智能、大數據、云計算、物聯網等數字化基礎設施，搭建文化市場專用監管網絡，建設文化市場監管大數據體系，逐步升級文化市場技術監管平臺。一是構建文化市場監管基礎數據庫。基于自然人、法人、空間地理、電子證照等市場主體信息，建設文化市場信用數據庫，全面記錄文化市場經營單位、從業人員的信用信息，并以信用數據為依據，開展針對市場主體的信用評價，實施分類監管。一方面，對守法經營主體予以誠信激勵；另一方面，把違法違規的市場經營主體等納入文化市場警示名單和黑名單，依法予以懲戒。二是搭建文化市場數字化監管平臺。借助監管大數據，打造聯通中央、省、市、縣四級的“互聯網+監管”系統，全天候、無縫隙地錄入文化市場監管信息，構建覆蓋全國、上下聯動、統一高效的在線監管平臺，承載信息共享、預警防控、在線審批、數據分析等功能，形成監管合力。三是完善文化市場動態監管系統。開展“雙隨機、一公開”抽查，在數字監管平臺中隨機抽取監管對象、隨機確定檢查人員，對文化市場進行常態化巡查，及時向社會公布抽查和懲處結果。利用動態監管機制，將文化市場監管重心后移，實現由事前監管到事中事后監管的轉變。

[參考文獻]

[1]? 習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]? 莫于川.我國文化市場監管的法治化路向[J].浙江社會科學，2013，（8）.

[3]? 盧超.文化市場監管中的“軟法”治理工具[J].人民法治，2017，（12）.

[4]? 趙陽，魏建.威懾效應、聲譽機制與文化市場執法的優化[J].廣東財經大學學報，2014，（2）.

[5]? 祁述裕，徐春曉.深化文化市場綜合執法改革：演進、挑戰與建議[J].山東社會科學，2021，（2）.

[6]? 向志強，劉澤邦.中國網絡視頻監管制度邏輯與技術邏輯演進的現實考察與規律探索[J].湖南大學學報（社會科學版），2019，（3）.

[7]? 高宏存.網絡文化內容監管的價值沖突與秩序治理[J].學術論壇，2020，（4）.

[8]? 劉少華，宋亞輝.我國網絡文化市場監管的法治化路徑研究[J].湖南大學學報（社會科學版），2020，（4）.

[9]? 徐海波.意識形態與大眾文化[M].北京：人民出版社，2009.

[10]? 付縵，胡惠林.馬克思主義文化市場觀：以交換為表現的精神交往關系[J].福建論壇（人文社會科學版），2022，（2）.

[11]? 傅才武，蔡武進.文化權利論[J].中國文化產業評論，2015，（1）.

[12]? Max Horkheimer，Theodor W.Adorno： Dialectic of Enlightenment[M].California：Stanford University Press，2002.

[13]? 孟凡壯.文化市場監管的基本原則[J].浙江社會科學，2013，（8）.

[14]? 席濤.市場監管的理論基礎、內在邏輯和整體思路[J].政法論壇，2021，（4）.

[15]? 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].中國政府網，2014-10-28.https：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm.

[16]? 習近平.論堅持全面依法治國[M].北京：中央文獻出版社，2020.

[17]? 習近平.堅持走中國特色社會主義法治道路 更好推進中國特色社會主義法治體系建設[J].求是，2022，（4）.

[18]? 習近平主持召開中央財經委員會第十次會議強調 在高質量發展中促進共同富裕統籌 做好重大金融風險防范化解工作[N].人民日報，2021-08-18.

[19]? 蔡萬煥，張紫竹.平臺經濟發展對政府和市場關系的新挑戰及其啟示[J].學習與探索，2022，（11）.

[20]? 司馬遷.史記·貨殖列傳[M].陳曦，周旻，等，注.北京：中華書局，2022.

[21]? 殷冬水.法律滯后三論[J].行政與法（吉林省行政學院學報），1998，（2）.

[22]? 王林生，高宏存.媒體融合視域下互聯網文化產業的秩序失范與行業治理——以50個全國首案為分析對象[J].行政管理改革，2019，（12）.

[23]? 王經綾.價值失衡與多元協同：現代文化市場治理困境的根源與出路[J].內蒙古社會科學，2021，（6）.

[24]? 張力偉.從共謀應對到“分鍋”避責：基層政府行為新動向——基于一項環境治理的案例研究[J].內蒙古社會科學（漢文版），2018，（6）.

[25]? 江小涓.數字時代的技術與文化[J].中國社會科學，2021，（8）.

[26]? 李敢.文化產業與地方政府行動邏輯變遷——基于Z省H市的調查[J].社會學研究，2017，（4）.

[27]? 國家網信辦依法約談處罰新浪微博[EB/OL].中國網信網，2021-12-14.http：//www.cac.gov.cn/2021-12/14/c_1641080795548173.htm.

[28]? 國家網信辦依法約談處罰豆瓣網[EB/OL].中國網信網，2021-12-02.http：//www.cac.gov.cn/2021-12/02/c_1640043205326056.htm.

[29]? 陳瑞華.論企業合規在行政監管機制中的地位[J].上海政法學院學報（法治論叢），2021，（6）.

[30]? 周錦.數字技術驅動下的文化產業柔性化發展[J].福建論壇（人文社會科學版），2018，（12）.

[31]? 彭雷霆，康宇萌.我國文旅融合水平測度研究——基于公共文化服務、文化產業和旅游業耦合協調的探討[J].決策與信息，2023，（6）.

[32]? 劉建義.大數據驅動政府監管方式創新的向度[J].行政論壇，2019，（5）.

[33]? 劉繼萍.文化市場監管立法的突出問題與對策[J].哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2014，（2）.

[34]? 蔡武進.我國文化產業法體系建設的進路[J].福建論壇（人文社會科學版），2014，（10）.

[35]? “立改廢釋”的立法實踐與發展[EB/OL].中國人大網，2021-08-24.http：//www.npc.gov.cn/npc/dzlfxzgcl70nlflc/202108/21ab64d8ce7a49188639229e3a9c3b9d.shtml.

[36]? 中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于進一步深化文化市場綜合執法改革的意見》[EB/OL].中國政府網，2016-04-04.http：//www.gov.cn/xinwen/2016-04/04/content_5061160.htm.

[37]? Perri 6，Diana Leat，Kimberly Sletzer，Gerry Stoke.Towards Holistic Government：The New Reform Agenda[M].London：Palgrave Macmillan，2002.

[38]? 宋保振，陳金釗.區域協同立法模式探究——以長三角為例[J].江海學刊，2019，（6）.

[39]? 重點任務6+1 協同發展上臺階——首屆京津冀地區文化市場綜合執法協作[EB/OL].北京市人民政府門戶網站，2023-05-24.https：//www.beijing.gov.cn/ywdt/gzdt/202305/t20230524_3111818.html.

[40]? 胡仙芝，馬長俊.治理型監管：中國市場監管改革的新向標[J].新視野，2021，（4）.

[41]? 讓-皮埃爾·丹.何謂治理[M].鐘震宇，譯.北京：社會科學文獻出版社，2010.

[責任編輯：汪智力]