農地二輪延包實施進路

安海燕 何金彪 陳韜宇

[摘? ? 要] 第二輪土地承包到期后農地順利延包是促進鄉村振興之根本。當前我國第二輪土地承包到期后再延長三十年面臨“有人無地種，有地無人種”與“保持農戶承包地穩定”的現行政策相矛盾、無地少地農民以及“兩頭占”“兩頭空”“外嫁女”等特殊群體的利益處理這兩大突出問題，制定具體農地延包方案迫在眉睫?；谫F州省XF縣“第二輪土地承包到期后再延長三十年”試點的調研發現，二輪延包中存在著確權收尾工作難完成、延包主體資格難認定、土地細碎化難處理、延包協議難簽訂等困境。解決這些困境的實踐邏輯為建立登記頒證機制、農戶自愿有償退出承包和未承包地管理機制、缺地少地農戶承包地調整機制、矛盾糾紛化解機制、農地承包經營權長效管理機制。具體而言，農地二輪延包的實施路徑包括：完成土地確權工作；化解延包矛盾糾紛；承包地退出、收回與管理；數字化賦能農地承包經營權長效管理；政府組織成立專班予以落實。

[關鍵詞] 土地承包經營權；二輪延包；未承包地管理；農地確權；土地流轉；鄉村振興

[中圖分類號] F321.1? [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）01-0074-12

土地是農民安身立命之本，土地承包關系穩定是深化農村改革的關鍵，是實施鄉村振興的基石。隨著全國第二輪土地承包相繼到期，制定具體的土地延包實施方案迫在眉睫。對此，黨中央、國務院高度重視，提出“要保持土地承包關系穩定并長久不變”“不得將承包地打亂重分”“第二輪土地承包到期后再延長三十年”“增人不增地、減人不減地”等指導意見。并強調“開展第二輪土地承包到期后再延長三十年試點”，通過試點探索出可復制可推廣的延包經驗。然而，當前我國第二輪土地承包到期后再延長三十年面臨著兩大突出問題：一是農村“有人無地種，有地無人種”的現狀與“保持農戶承包地穩定，不得打亂重分”國家政策間的矛盾尚未解決；二是“失地農民”“進城落戶仍有地”“兩頭占”或“兩頭空”“外嫁女”等群體的利益未得到處理。鑒于此，黨中央運用“摸著石頭過河”的試點試驗方法，推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點建設，在2020-2023年間逐步設立了村、鄉鎮和縣市試點，以期通過地方試點探索出有效實施方法，從而確保國家土地承包關系穩定并長久不變目標的實現，為后續延包提供經驗和思路。

一、研究綜述

當前，在政策的指引下，第二輪延包地方試點實踐不斷得以推進，學術界對此也高度關注，并圍繞以下兩方面進行了激烈探討。

第一，到期再延包制度建設，包括延包期限的設定、延包主體資格和延包方式等。具體而言，一是關于延包期限之爭，有人主張繼續沿用30年期限[1-3]；也有人建議可以稍長一些如40年、50年或70年；還有人[4]主張二輪延包不設定承包期，實行“永久承包”。但自2017年黨的十九大報告明確了土地承包期再延長三十年之后，學界對此基本不再有爭議，普遍認同延長30年，承包期屆滿時自動續期[5]。二是關于土地承包經營權主體的二輪延包資格之爭，王晶晶[6]認為農戶“整戶消亡”（包括“絕戶”和“進城落戶”）的承包地二輪延包到期后應允許村集體收回，林煜[7]則認為有爭議的應當具體問題具體分析，無爭議的方可堅決收回。三是關于延包時是否要調地和如何調地的問題探討。長期執行的“增人不增地，減人不減地”政策阻斷了承包期內農戶調地的機會，并助推了二輪承包到期后調地的愿望[8-9]。我國法律政策不支持調地，主要是考慮其帶來的產權不穩定、阻礙效率和調地成本問題[8]。不過，仍有許多學者認可調地的合理性，認為“調地不一定會損害效率[10]，反而還會促進土地流轉[11]”；張同龍等[12]還發現，農地調整能顯著改善承包權不平等狀況。所以，學界爭議的關鍵是延包時是否允許調地以及如何調地，目前大多數學者[2][13]支持“大穩定，小調整”的延包方式。姚志[13]認為可在二輪到期延包時進行小調整，改善土地細碎化問題，且具有固定的經濟邏輯、制度依據，并符合社會道義；廖洪樂[14]指出應當嚴格遵守相關程序，以順延為主，個別確需調整的，進行局部小調整；也有學者[1]認為當“人地矛盾”積累到一定程度時，小調整可以解決小問題，大調整可以解決大問題。

第二，在到期再延包的特殊群體權益保障方面，學者關注了無地少地農民和外嫁女等婦女權益保障問題。有學者[15]研究表明無地農民并不構成農村發展的不穩定因素，但解決無地農民權益保障問題事關社會和諧穩定、脫貧攻堅與鄉村振興，需關注重視其持續生計的問題[3][16]；劉靈輝等[18]提出“有地分地，無地賦權”的權益保障機制；對于婦女權益的保障問題，由于現在的家庭聯產承包責任制缺乏性別視角，張同龍和張林秀[19]建議將家庭內部所有成員都登記在土地承包經營權證上，保障其承包經營權的平等取得，林煜[7]提倡以簽署聲明來避免“兩頭占”或“兩頭空”的情況，明確外嫁女（或入贅男）等特殊群體權益歸屬，這也可以推進集體經濟組織成員資格認定，為二輪延包簽署合同時提供依據。此外，還有學者從公平和效率的視角來考慮延包，劉靈輝和張迎新[18]分析了二輪延包所面臨的問題、剖析成因，并探討解決路徑來破解問題，實現延包的公平和效率。

總體看來，學界對二輪延包的研究已不乏理論性探討，但遺憾的是，雖然很多試點地區已完成了延包工作，但目前基于延包試點經驗的研究成果卻很少?；诖?，本文擬對試點XF縣“第二輪延包承包到期后再延長三十年”實施情況進行系統梳理和經驗提煉，以期為后續全國尤其是丘陵山地地區的延包工作提供可借鑒可推廣的經驗。

二、XF縣概況及二輪延包的困境

（一）XF縣案例概況

XF縣地處黔中腹地，地形多為低中丘陵地，喀斯特地貌分布廣泛，下轄9鎮1鄉1街道，轄區面積1035.6平方公里，總人口數27.8萬，全縣以漢族為主，另有苗族、布依族等19個少數民族1，具有典型的多民族、欠發達山地丘陵地區特色。XF縣于2019年根據農辦政改〔2019〕8號2文件精神申報，在2020年6月就被農業農村部列為第二輪土地承包到期后再延長三十年先行試點縣，并在全縣160個村開展試點，2021年10月完成縣級驗收，延包工作基本完成。

值得注意的是，貴州省第二輪承包期時長是50年，自1994年1月1日至2043年12月31日，離第二輪承包到期還很早。但XF出于對現實情況的考慮，便申報了“第二輪土地延包到期后再延長三十年”試點，即土地承包期延長至2073年12月31日，響應和落實了中央的“長久不變”精神。2022年11月17日，課題組赴XF縣就“第二輪土地延包到期后再延長三十年”的實施情況進行實地調研，對239戶農戶、14名村干部、6名縣農業農村局負責人進行了深度訪談。

（二）XF縣二輪延包中的困境

二輪延包試點地區在政策實施中不乏許多共性問題，通過對試點經驗展開橫向交流，共同探討解決的辦法，縱向為后續全國正式開展延包提供預防和解決思路。XF縣試點延包過程中遇到的問題多且繁雜，概括起來主要體現在以下幾個方面。

1. 確權收尾難完成。由于XF縣2020年開始試點延包時，土地確權工作尚未收尾，完成剩下農戶土地確權問題成了試點延包工作的關鍵，但剩下農戶的土地確權存在諸多困難，工作難度大。一是歷史遺留問題難解決，許多地區一輪承包和1998年二輪承包的手續檔案不全；農戶承包證書也多有丟失，四至不清；農戶當年為逃避農業稅瞞報面積，現在卻要求增加面積；承包地流轉、收回、調整和私下隨意買賣，等等。這些都為當下確權和延包工作埋下了隱患，解決農戶糾紛也成了確權和延包的關鍵點。二是許多農戶外出務工聯系不上，造成確權勘界和糾錯工作不能一步到位，農戶不愿花時間精力金錢返鄉辦理相關手續，影響了工作進度。三是土地確權登記過程中，由于工作量大，農戶承包地的勾圖確認和證書信息錄入外包給了第三方測繪公司，因勘界和錄入錯誤，土地承包經營權證書上出現許多農戶地塊錯漏、畝分不對，甚至家庭基本信息有誤的情況，導致大量證書需要返回糾正?！霸S多農戶地塊有誤，連身份證號都能錄入錯誤”，LC鎮CY村村支書如此抱怨道。（LC鎮CY村，2022年11月21日）據XF縣LC鎮統計信息，全鎮應確權5135戶，2020年實際確權4938戶，后糾錯574戶。

2. 延包主體資格難認定。二輪延包的資格確認是建立在土地承包經營權主體資格之上，又與集體經濟組織成員資格認定密切相關，二輪承包以來，不少農戶土地承包經營權主體資格發生了變化。但這些資格認定的相關政策模糊，法律上也沒有明確規定，使得“戶”的概念與界定不清，試點中也因承包主體資格不明造成了不少矛盾與糾紛，延包工作的推行也常常受阻。如案例1：RB村趙某和其兒子進行了分家，土地確權的時候認定為兩戶，并分別發放了土地承包經營權證書，2020年趙某死亡，被鎮上認定為死亡絕戶，欲收回趙某的土地，但是其子找到RB村村委理論，認為其父的土地應該歸其所有，經過村集體協商一致同意趙某其子的看法，但是鎮上認定該戶為死亡絕戶，最后村集體按照鎮里的要求收回了趙某的土地，而后又通過召開村民代表大會決定將這部分土地分包給趙某的兒子。最終矛盾得到了化解，但給RB村的二輪延包增加了一定的工作量（青山苗族鄉RB村，2022年11月24日）。

具體而言，延包主體資格認定主要包括兩種。第一，承包戶“整戶消亡”?！罢麘粝觥钡那闆r下村集體應收回承包地，但地區若僅依據戶籍標準來判斷是否“整戶消亡”，卻難以讓農民完全接受。調研中發現目前農村地區實際上并未嚴格執行收回措施：有子女等直系親屬（已獨立分戶）的仍由其親屬繼續耕種；孤寡老人將承包地交給親屬或鄰居作為養老送終條件。案例2：李老漢有4個女兒，并且都外嫁到其他村并遷走了戶籍，但李老漢過世后，4個女兒依然繼承了他的土地，出租給別人種，收取租金，部分村民對此頗有微詞，但又覺得子女繼承父輩遺產天經地義，所以也沒有人明確提出要把這部分土地收回（西山鎮XZG村，2022年11月18日）。由此看來，對于這些約定俗成的非正式制度，村集體往往默認允許，但第二輪承包到期后延包時他們留下的承包地究竟如何處理？子女分戶，父母去世后，按戶籍來看也屬于原承包主體“整戶消亡”，子女是否能繼續延包？此類情形首先是要認定清楚“戶”的概念，才能確定是否收回。第二，進城落戶等戶籍遷出人員。雖然2018年新修正的《農村土地承包法》第27條③保護進城落戶承包期內的合法權益，但值得注意的是，該法只強調“承包期內”，未寫明承包到期后是否依然享有下一輪延包的資格，特別是其下一代子女是否還享有承包經營權。對于其他戶籍已不在本村的人員，如“父母去世，子女戶籍不在本村”的情況是否能繼續延包？對于特殊群體，如外地大中專學生就讀、服刑、易地扶貧搬遷、報名公益性崗位而使得戶籍遷出的情況，是否也有延包資格？這些都需要國家出臺相關指導意見。

3. 土地細碎化難處理。首先，不少學者和農戶都想通過土地調整特別是延包這個時間節點來改善土地細碎化問題，成為落實“長久不變”政策的一大障礙[1] 95；其次，土地細碎直接給測繪勾圖確權帶來困難，技術要求更高。最理想的情況是“一戶一塊田”，但據XF縣農業農村局統計，全縣承包地地塊面積有494193.06畝，地塊數達375396塊，戶均面積未超過10畝，戶均塊數卻達7.45塊，塊均面積1.32畝，其中，戶均塊數最多的流長鎮達10.29塊，塊均面積僅1.11畝（見表1）。

4. 延包協議難簽訂。調研了解，或是XF縣第二輪承包到期還早的原因，農民并不重視延包工作，在延包申請書和協議書簽字時，很多外出務工的農戶不愿回村申請簽約，且戶口簿、身份證、土地承包經營權證等材料收集困難，嚴重影響延包工作的進度。石硐鎮GF村村主任談到：“需要簽字的時候很多農戶不在家，并且對延包工作不配合不管。出門打工在外省的委托他人幫助簽字，在市區貴陽的最惱火，說自己來簽字，每次都推脫有事不來”（石硐鎮GF村，2022年11月23日）。

三、XF縣二輪延包的實踐邏輯

從制度變遷的角度來看，先行試點XF縣第二輪土地承包到期后再延長三十年的延包制度，屬于“自下而上”與“自上而下”相結合的農地制度創新。黨中央、國務院針對第二輪延包勾勒出解決問題的大綱、部署農村土地制度改革的大致原則；XF縣人民政府和相關部門根據黨的十九大和歷次全會精神以及中央關于保持農村土地承包關系穩定并長久不變的指導思想進行實踐探索和制度創新，結合XF縣實際，制定了《XF縣第二輪土地承包到期后再延長三十年先行試點實施方案》，并出臺一系列的管理實施辦法，上下聯動，分類推進，因此XF縣能在延包實施的過程中有條不紊，其具體的創新制度和實踐邏輯如下（見圖1）。

（一）建立登記頒證機制

具體而言，XF縣的登記頒證機制包括兩個部分。第一，確權登記頒證，奠定延包基礎。XF縣作為土地承包經營權確權登記頒證試點地區，于2012年便開始了這項工作，2020年1月，XF縣要求各鄉鎮做好土地確權登記頒證收尾工作，為延包做好準備。第二，延包登記頒證，即第二輪土地承包到期后再延長三十年登記頒證。在XF縣制定的延包登記頒證辦法中，明確了頒證對象、頒證條件、頒證需提供的材料、頒證流程和證書的制作和頒發等細節。值得一提的是新一輪承包證書，XF縣對于符合頒證條件的承包農戶，首先收回原承包證，并在證書變更登記欄內蓋章印上“第二輪土地承包到期后再延長三十年”字樣標識，然后建立臺賬做好頒證登記，經農戶簽字確認后再下發蓋章后的證書。這種做法符合《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）精神，維護了土地確權的成果，使得已頒發的土地承包權利證書在新的承包期繼續有效，且不變不換，同時也解決了證書記載的承包期限統一變更的技術問題。截至2021年10月縣級驗收時，全縣已完成承包戶調查登記50714戶，完成第二輪土地承包到期后再延長三十年登記的有46656戶，頒證率達92％。

（二）建立農戶自愿有償退出承包和未承包地管理機制

學界對農民土地承包經營權有償退出機制的研究非常重視，如汪曉春等[20]、丁延武等[21]、王海娟[22]和余曉洋[23]都嘗試探究如何完善退出機制；承包地有償退出試點也在嘗試探索，如重慶市梁平縣、四川省內江市市中區、安徽省滁州市定遠縣、浙江寧波和寧夏羅平等。XF縣探索的做法與試點地區大同小異，對“退出原則”“退出條件”“退出情境”“退出流程”和“補償方式”等方面做了相應規定。例如，農戶目前想要有償退出承包，必須同時滿足兩個條件：一是該農戶有穩定的非農收入，不再以種植土地獲得收入作為生存條件；二是擬退出的承包地用途需符合縣、鄉（鎮、街道）、村產業發展規劃。此外，XF縣強調農戶自愿有償退出承包地后，不得再申請承包地。

與此同時，為解決問題農戶退出的承包地處置問題，并建立未承包地管理機制，“未承包地”不僅包括農戶自愿退出的承包地，還有依法收回的承包地、土地整治中的新增地和包產到戶時的預留地。XF縣專門制定了一套農村集體經濟組織未承包地管理辦法，根據當地資源稟賦和經濟社會發展情況，鼓勵進行符合實踐探索和制度創新。未承包地管理下最典型的案例是西山鎮小堡村，20戶農戶自愿有償退出承包地25.4畝，并獲得了一次性有償退出補助資金105萬元。村集體將退出的承包地發包給第三方發展生態魚養殖項目，預計年產魚300噸，年經營收入900萬元，再按每年1畝300元的承包費標準用于村集體發展。該項目盤活了農村資源，增加了村集體和農戶收入。同時，將未承包地歸村集體統一管理，也有利于發揮村集體“統”的功能，落實集體農地所有權中發包、調整、監督和收回等權能。

（三）建立缺地少地農戶承包地調整機制

XF縣在實行未承包地管理的基礎上，對有特定需求的部分農民進行土地微調。若符合家庭承包主體資格條件，二輪承包期內因戶內人口增長造成耕地顯著少于本村人均耕地面積（國家征占和有償退出的除外）或一直沒有承包地的，由缺地少地農戶提出申請，農村集體經濟組織則根據村集體未承包地使用情況制定調整承包方案，并由集體成員代表大會表決公示。若表決通過，則按照不高于全村人均耕地面積的原則和調整承包方案，對缺地少地農戶進行分配，落實具體的地塊、四至，并繪制承包地塊宗地圖，簽訂承包合同。總體看來，缺地少地農戶承包地的分配，并沒有將村內農戶的承包地打亂重分，確保了絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定，僅對缺地少地且申請要求調地的農戶，按照大穩定、小調整的原則作了適當調整，符合并落實了中央的《意見》精神。

（四）建立矛盾糾紛化解機制

從XF縣實踐來看，在延包推進的過程中，最主要的是確權問題，因人地不均、要求調地而引發的沖突糾紛反而較少，但仍有建立矛盾糾紛化解機制的必要性。由于確權糾紛解決后才能申請確權頒證，確權糾紛又多涉及農村集體經濟組織成員資格和四至邊界等問題。XF縣的做法是縣和各鄉鎮成立農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作小組、調節仲裁委員會以及矛盾糾紛預防和化解專班，專門負責調解糾紛問題。自XF縣試點工作開展以來，解決四至爭議問題共201起，通過村集體內部協調提前化解權屬糾紛400余起，基本做到了“問題不出村”，切實把矛盾化解在基層。

（五）建立農經權長效管理機制

XF縣根據農村實際需要，在第二輪土地承包到期后再延長三十年政策下，制定了一系列農村土地承包經營權證管理制度，及時變更登記管理，主要包括：農村土地經營權證遺失補發、注銷登記頒證制度；轉讓、互換土地變更登記管理制度；國家征占、基礎設施建設公益事業占地變更登記制度；因分戶、并戶等原因更換農戶土地承包經營權證制度。更重要的是，XF縣建立了農村土地承包經營權信息化管理平臺，第二輪土地承包到期后再延長三十年時，又對數據庫進行了補充和完善，數據支撐下的信息化平臺支持農戶線上辦理，這為推動第二輪延包和日后農經權的長效管理帶來了極大便利。

概而言之，XF縣第二輪土地承包到期后再延長三十年順利推行的核心是建立了六個創新機制。首先，登記頒證機制是在確權登記頒證的基礎上進行的第二輪土地承包到期后再延長三十年登記頒證。其次，在延包效率目標下，為提高土地資源利用率，建立了農戶自愿有償退出承包機制，退出的土地未納入承包地管理臺賬，同時建立了未承包地管理機制以盤活資源，為保障缺地少地農戶的權益和公平訴求，還充分利用村集體的未承包地建立缺地少地農戶承包地調整機制。這其中農戶自愿有償退出承包機制和缺地少地農戶承包地調整機制使村集體的未承包地管理機制維持運轉，解決了“要收回誰的地、哪些地應納入未承包地管理臺賬和未承包地如何管理、發包給誰”的問題。最后，由于農村土地經營權證遺失、轉讓互換等承包地變更和戶籍信息發生重大變化是常態性問題，農村土地承包經營權需要及時變更登記，因而建立了農村土地承包經營權長效管理機制貫穿延包始終，使得變更登記成為一項常態化管理制度。

此外，除六大機制外，XF縣在確權登記頒證的基礎上進一步完善了農村土地承包經營權確權登記頒證數據庫，創新打造了“互聯網+智慧農村土地承包經營權綜合服務信息化平臺”（如圖2），探索了一條與數字化相結合的長效管理路徑，使農村土地承包經營權變更登記辦理更智能、便利。延包時，農戶可通過手機電腦等進行網上申請、簽約、頒證，在線生成農戶土地承包經營權證。延包工作結束后，農戶再提起變更登記時，工作人員只需在變更登記地塊時，用手機登錄長效管理小程序即可實現變更登記，大大提高了變更登記的工作效率。此外，信息化平臺支持農戶查詢農村土地承包土地、土地流轉、耕地地力保護等情況，也可及時為農戶辦理承包地、土地流轉、耕地保護補貼變更登記等工作。

四、農地二輪延包的實施路徑

開展試點探索是推進我國農村土地制度改革的有效途徑?？梢钥吹剑F州省XF縣形成了適用于第二輪土地承包到期后再延長三十年的創新機制：“六大機制”和“一個平臺”共同作用推進延包工作的實施，并提供了具體推進路徑。基于XF縣的實踐邏輯和延包機制，為其他地區實施延包提供如下建議。

（一）完成土地確權工作

從XF縣試點實踐中可深刻體會到，農村承包地確權登記頒證工作實際上是第二輪到期后的新一輪延包的基礎。2019年中央一號文件提出，“在基本完成承包地確權登記頒證工作基礎上，開展‘回頭看’，做好收尾工作，妥善化解遺留問題，將土地承包經營權證書發放至農戶手中”。因此，要順利推進第二輪土地承包到期后再延長三十年工作，首先要全面完成農村承包地確權，妥善化解矛盾糾紛，做到“應確盡確”、證書“應發盡發”，確保不漏一戶。同時，要建立土地承包經營權確權收尾工作臺賬，適時督促各地推進落實確權收尾工作。此外，確權登記頒證要做到兩個100%，即要做到100% 的頒證下發；要確保農村土地承包經營權證書上的家庭基本信息、承包地面積、位置和四至界限100%準確。破解農村土地承包經營權確權登記頒證難題，為第二輪土地承包到期后再延長三十年打下堅實的基礎。

（二）化解延包矛盾糾紛

化解矛盾糾紛是第二輪土地承包到期后再延長三十年順利推進的關鍵。目前人地矛盾突出，學界認為調地壓力較大[9][24]，所以二輪延包的難點在于如何緩解人地矛盾、順利延包。“矛盾糾紛治理的根基、力量在基層”[25]。第二輪土地承包到期后延包工作開始前，可先開展延包隱患排查，對矛盾糾紛做到早發現、早處理、早化解，努力把矛盾糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態，避免因大量矛盾糾紛影響確權收尾工作和延包的開展。第一，化解農戶家庭內部矛盾。要從法律制度源頭明確土地承包經營權權利主體和承包經營農戶之間關系，將集體經濟組織成員平等獲取集體土地承包的權利落實。第二，化解農戶與農戶之間的糾紛。建立矛盾糾紛化解機制，積極開展矛盾糾紛化解工作；同時，充分利用黨員和村支兩委等基層老干部人熟地熟、有威望、群眾信任的優勢，積極參與鄰里積怨、家庭矛盾等糾紛調解。

（三）承包地退出、收回與管理

由于二輪承包期內，承包農戶進城落戶、家庭人口數量變化等原因，導致土地承包經營主體資格發生了改變，所以在二輪延包土地調整問題中，需要明確的是“可以收回誰的地，收回的地應該發包給誰”。借鑒XF縣延包經驗，各地在延包實施中應明確農戶自愿有償退出承包、缺地少地農戶承包地調整機制，并建立未承包地管理機制，在實現農戶調地公平訴求的基礎上，進一步優化土地資源配置，盤活農村土地資源。首先，在農村二輪延包實施之前，允許有條件的地區穩步推進農戶承包地有償退出工作，農村土地承包經營權的退出不僅有利于優化農村土地資源配置，還可緩解“有人無地種，有地無人種”等日趨緊張的人地關系[26]。其次，不再具有承包資格農戶的承包地依法收回，以“消亡戶”為例，當整戶消亡時，意味著該農戶喪失土地承包經營主體資格，承包地按法理應被村集體收回，但現實中“消亡戶”的認定仍需具體問題具體考慮，一些承包地并未如實收回。因此，科學界定“消亡戶”的概念、統一規范承包地收回的流程和處置方式顯得尤為重要[27]。最后，保障無地少地等特殊群體農戶權益，利用村內可再分配的機動地、退出或收回的承包地，通過一定分配規則發包或賦權給無地少地戶，以保障其承包權益。

（四）數字化賦能農地承包經營權長效管理

建立長效管理機制是XF縣試點二輪延包實踐的一大亮點，且數字化賦能長效管理，更是推進鄉村振興、深入實施數字鄉村發展行動的時代需要，何雷華等[28]研究表明，數字經濟對鄉村振興有顯著驅動作用。首先，農經權的長效管理機制下，土地的征占、變更等情況可以常態化和規范化管理，及時更換承包證書，發揮村集體經濟組織農村土地所有權主體作用，讓農民覺得農村土地是有人管的。其次，要打造一條與數字化相結合的長效管理機制。農戶提起變更登記時，工作人員只需在變更登記地塊用手機，按照程序引導操作即可完成承包地塊分割、調整等操作，系統在后臺自動完成該農戶變更地塊數據的對比、驗證，即可實現變更登記，解決了技術人員必須到現場才能收集地塊變更登記信息的難題，實現外業勘測指界去專業化，提高變更登記工作效率。

（五）政府組織成立專班予以落實

第一，成立專門的工作小組和專業隊伍?！吧厦媲l線，下面一根線”，基層政府往往面臨多任務局面[29]。由于確權和再延長三十年工作非常具體、也非常浩繁，必須成立專門的工作小組負責落實。一是土地承包管理方面的管理人員；二是矛盾糾紛仲裁方面的法務人員；三是測量方面的專業人員。成立第二輪土地承包到期后再延長三十年工作領導小組，負責頂層設計、政策制定、組織實施、統籌協調和督導檢查等工作。積極組織縣、鄉（鎮、街道）和村業務人員開展培訓，確保其能熟練掌握業務辦理流程，統籌解決工作推進過程中存在的困難和問題。

第二，強化監督，落實責任。XF縣經驗是每月向領導小組匯報進度，實行“月通報、季督查、年考核”制度。將工作納入全縣綜合績效目標考核，層層簽訂目標責任書，落實工作責任，加大督促檢查力度，對執行不力，任務完成較差的單位、鄉鎮和有關責任人，按照相關規定進行追責問責。另外，延包工作推進過程中，采取“一把手”負責制，縣、鄉（鎮、街道）相關負責人和村支書盡量不變動職務。若有特殊情況發生變動的，則須做好交接工作，使新任者熟悉相關業務。

第三，規范流程，有序推進。規范第二輪土地承包到期后再延長三十年延包工作的流程，包括登記頒證流程、農戶有償退出承包地流程、缺地少地農戶承包地調整流程、農村土地承包經營權長效管理流程（包括新取得農村土地承包權登記頒證工作流程、土地承包權證注銷流程、轉讓或互換變更登記流程、農戶分戶并戶以及戶主變更登記流程、家庭成員及地塊信息變更流程）等。理清列明各類業務辦理所需的材料清單，對應流程提交相應的材料，確保流程清晰規范進行；同時，按照工作劃分的階段（如延包前摸底排查、延包時分類推進和延包后總結提升），分階段推進，才能繁而不亂，有條不紊。

五、結論與啟示

我國農地制度的核心是穩定、完善土地承包關系[30]。第二輪土地承包到期后再延長三十年，是落實長久不變，維護農村基本經營制度、堅持家庭聯產承包責任制，促進鄉村振興的重要舉措。運用“試點試驗”方法來探索制度推進的經驗始終貫穿于中國共產黨領導的土地制度改革過程中，并取得了較好社會效應。研究表明，XF縣試點在實踐探索中進行了制度創新，建立了“六個機制”和“一個平臺”深入實施數字化鄉村發展行動，數字化賦能農村土地承包經營權，使得辦理農村土地承包經營權變更登記情況成為常態，探索形成了一條農地二輪延包的創新路徑，該經驗能為后續山地丘陵地區或是全國其他地區開展延包工作提供參考，豐富完善我國農地延包制度。

但XF縣延包工作中亦有不足之處，因確權工作浩繁復雜，頒發的農村土地承包經營權證書信息錯誤過多，需反復多次糾錯，成為了延包中最緊要的一步；調研數據表明，延包后依然有26.4%的農戶覺得不公平，主要是反映“增人不增地，減人不減地”政策下造成的人地不均問題，“不患寡而患不均”，農民樸素的公平觀還比較強。而XF縣基本上是直接順延，盡管有缺地少地農戶承包地調整機制，但需要變動的農戶較少，且對特殊群體的利益顧及較周全。在試點試驗中，更應該注重“公平”與“效率”的統一[31]，做好農戶之間利益的平衡。同時，第二輪承包到期后再延長三十年，并不意味著不調整承包地、直接原人原地延包，貴州地區因多山地丘陵，調地的成本較大，其他地區不必完全照搬XF縣經驗，各試點應探索出更多創新性的延包方式。后續全國開展延包時最重要的是因地制宜，根據區域實際情況選擇適合的延包方式和管理機制，以妥善解決第二輪延包中的具體問題，確保第二輪土地承包到期后再延長三十年工作順利開展與落實。

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[責任編輯：李利林]