農(nóng)地二輪延包實(shí)施進(jìn)路

安海燕 何金彪 陳韜宇

[摘? ? 要] 第二輪土地承包到期后農(nóng)地順利延包是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興之根本。當(dāng)前我國第二輪土地承包到期后再延長三十年面臨“有人無地種，有地?zé)o人種”與“保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定”的現(xiàn)行政策相矛盾、無地少地農(nóng)民以及“兩頭占”“兩頭空”“外嫁女”等特殊群體的利益處理這兩大突出問題，制定具體農(nóng)地延包方案迫在眉睫?；谫F州省XF縣“第二輪土地承包到期后再延長三十年”試點(diǎn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，二輪延包中存在著確權(quán)收尾工作難完成、延包主體資格難認(rèn)定、土地細(xì)碎化難處理、延包協(xié)議難簽訂等困境。解決這些困境的實(shí)踐邏輯為建立登記頒證機(jī)制、農(nóng)戶自愿有償退出承包和未承包地管理機(jī)制、缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制、矛盾糾紛化解機(jī)制、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長效管理機(jī)制。具體而言，農(nóng)地二輪延包的實(shí)施路徑包括：完成土地確權(quán)工作；化解延包矛盾糾紛；承包地退出、收回與管理；數(shù)字化賦能農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長效管理；政府組織成立專班予以落實(shí)。

[關(guān)鍵詞] 土地承包經(jīng)營權(quán)；二輪延包；未承包地管理；農(nóng)地確權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；鄉(xiāng)村振興

[中圖分類號] F321.1? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）01-0074-12

土地是農(nóng)民安身立命之本，土地承包關(guān)系穩(wěn)定是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的基石。隨著全國第二輪土地承包相繼到期，制定具體的土地延包實(shí)施方案迫在眉睫。對此，黨中央、國務(wù)院高度重視，提出“要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”“不得將承包地打亂重分”“第二輪土地承包到期后再延長三十年”“增人不增地、減人不減地”等指導(dǎo)意見。并強(qiáng)調(diào)“開展第二輪土地承包到期后再延長三十年試點(diǎn)”，通過試點(diǎn)探索出可復(fù)制可推廣的延包經(jīng)驗(yàn)。然而，當(dāng)前我國第二輪土地承包到期后再延長三十年面臨著兩大突出問題：一是農(nóng)村“有人無地種，有地?zé)o人種”的現(xiàn)狀與“保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定，不得打亂重分”國家政策間的矛盾尚未解決；二是“失地農(nóng)民”“進(jìn)城落戶仍有地”“兩頭占”或“兩頭空”“外嫁女”等群體的利益未得到處理。鑒于此，黨中央運(yùn)用“摸著石頭過河”的試點(diǎn)試驗(yàn)方法，推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長三十年試點(diǎn)建設(shè)，在2020-2023年間逐步設(shè)立了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市試點(diǎn)，以期通過地方試點(diǎn)探索出有效實(shí)施方法，從而確保國家土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為后續(xù)延包提供經(jīng)驗(yàn)和思路。

一、研究綜述

當(dāng)前，在政策的指引下，第二輪延包地方試點(diǎn)實(shí)踐不斷得以推進(jìn)，學(xué)術(shù)界對此也高度關(guān)注，并圍繞以下兩方面進(jìn)行了激烈探討。

第一，到期再延包制度建設(shè)，包括延包期限的設(shè)定、延包主體資格和延包方式等。具體而言，一是關(guān)于延包期限之爭，有人主張繼續(xù)沿用30年期限[1-3]；也有人建議可以稍長一些如40年、50年或70年；還有人[4]主張二輪延包不設(shè)定承包期，實(shí)行“永久承包”。但自2017年黨的十九大報(bào)告明確了土地承包期再延長三十年之后，學(xué)界對此基本不再有爭議，普遍認(rèn)同延長30年，承包期屆滿時(shí)自動續(xù)期[5]。二是關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)主體的二輪延包資格之爭，王晶晶[6]認(rèn)為農(nóng)戶“整戶消亡”（包括“絕戶”和“進(jìn)城落戶”）的承包地二輪延包到期后應(yīng)允許村集體收回，林煜[7]則認(rèn)為有爭議的應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，無爭議的方可堅(jiān)決收回。三是關(guān)于延包時(shí)是否要調(diào)地和如何調(diào)地的問題探討。長期執(zhí)行的“增人不增地，減人不減地”政策阻斷了承包期內(nèi)農(nóng)戶調(diào)地的機(jī)會，并助推了二輪承包到期后調(diào)地的愿望[8-9]。我國法律政策不支持調(diào)地，主要是考慮其帶來的產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、阻礙效率和調(diào)地成本問題[8]。不過，仍有許多學(xué)者認(rèn)可調(diào)地的合理性，認(rèn)為“調(diào)地不一定會損害效率[10]，反而還會促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)[11]”；張同龍等[12]還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地調(diào)整能顯著改善承包權(quán)不平等狀況。所以，學(xué)界爭議的關(guān)鍵是延包時(shí)是否允許調(diào)地以及如何調(diào)地，目前大多數(shù)學(xué)者[2][13]支持“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的延包方式。姚志[13]認(rèn)為可在二輪到期延包時(shí)進(jìn)行小調(diào)整，改善土地細(xì)碎化問題，且具有固定的經(jīng)濟(jì)邏輯、制度依據(jù)，并符合社會道義；廖洪樂[14]指出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)程序，以順延為主，個(gè)別確需調(diào)整的，進(jìn)行局部小調(diào)整；也有學(xué)者[1]認(rèn)為當(dāng)“人地矛盾”積累到一定程度時(shí)，小調(diào)整可以解決小問題，大調(diào)整可以解決大問題。

第二，在到期再延包的特殊群體權(quán)益保障方面，學(xué)者關(guān)注了無地少地農(nóng)民和外嫁女等婦女權(quán)益保障問題。有學(xué)者[15]研究表明無地農(nóng)民并不構(gòu)成農(nóng)村發(fā)展的不穩(wěn)定因素，但解決無地農(nóng)民權(quán)益保障問題事關(guān)社會和諧穩(wěn)定、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興，需關(guān)注重視其持續(xù)生計(jì)的問題[3][16]；劉靈輝等[18]提出“有地分地，無地賦權(quán)”的權(quán)益保障機(jī)制；對于婦女權(quán)益的保障問題，由于現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制缺乏性別視角，張同龍和張林秀[19]建議將家庭內(nèi)部所有成員都登記在土地承包經(jīng)營權(quán)證上，保障其承包經(jīng)營權(quán)的平等取得，林煜[7]提倡以簽署聲明來避免“兩頭占”或“兩頭空”的情況，明確外嫁女（或入贅男）等特殊群體權(quán)益歸屬，這也可以推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，為二輪延包簽署合同時(shí)提供依據(jù)。此外，還有學(xué)者從公平和效率的視角來考慮延包，劉靈輝和張迎新[18]分析了二輪延包所面臨的問題、剖析成因，并探討解決路徑來破解問題，實(shí)現(xiàn)延包的公平和效率。

總體看來，學(xué)界對二輪延包的研究已不乏理論性探討，但遺憾的是，雖然很多試點(diǎn)地區(qū)已完成了延包工作，但目前基于延包試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的研究成果卻很少。基于此，本文擬對試點(diǎn)XF縣“第二輪延包承包到期后再延長三十年”實(shí)施情況進(jìn)行系統(tǒng)梳理和經(jīng)驗(yàn)提煉，以期為后續(xù)全國尤其是丘陵山地地區(qū)的延包工作提供可借鑒可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

二、XF縣概況及二輪延包的困境

（一）XF縣案例概況

XF縣地處黔中腹地，地形多為低中丘陵地，喀斯特地貌分布廣泛，下轄9鎮(zhèn)1鄉(xiāng)1街道，轄區(qū)面積1035.6平方公里，總?cè)丝跀?shù)27.8萬，全縣以漢族為主，另有苗族、布依族等19個(gè)少數(shù)民族1，具有典型的多民族、欠發(fā)達(dá)山地丘陵地區(qū)特色。XF縣于2019年根據(jù)農(nóng)辦政改〔2019〕8號2文件精神申報(bào)，在2020年6月就被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部列為第二輪土地承包到期后再延長三十年先行試點(diǎn)縣，并在全縣160個(gè)村開展試點(diǎn)，2021年10月完成縣級驗(yàn)收，延包工作基本完成。

值得注意的是，貴州省第二輪承包期時(shí)長是50年，自1994年1月1日至2043年12月31日，離第二輪承包到期還很早。但XF出于對現(xiàn)實(shí)情況的考慮，便申報(bào)了“第二輪土地延包到期后再延長三十年”試點(diǎn)，即土地承包期延長至2073年12月31日，響應(yīng)和落實(shí)了中央的“長久不變”精神。2022年11月17日，課題組赴XF縣就“第二輪土地延包到期后再延長三十年”的實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對239戶農(nóng)戶、14名村干部、6名縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)人進(jìn)行了深度訪談。

（二）XF縣二輪延包中的困境

二輪延包試點(diǎn)地區(qū)在政策實(shí)施中不乏許多共性問題，通過對試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)展開橫向交流，共同探討解決的辦法，縱向?yàn)楹罄m(xù)全國正式開展延包提供預(yù)防和解決思路。XF縣試點(diǎn)延包過程中遇到的問題多且繁雜，概括起來主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1. 確權(quán)收尾難完成。由于XF縣2020年開始試點(diǎn)延包時(shí)，土地確權(quán)工作尚未收尾，完成剩下農(nóng)戶土地確權(quán)問題成了試點(diǎn)延包工作的關(guān)鍵，但剩下農(nóng)戶的土地確權(quán)存在諸多困難，工作難度大。一是歷史遺留問題難解決，許多地區(qū)一輪承包和1998年二輪承包的手續(xù)檔案不全；農(nóng)戶承包證書也多有丟失，四至不清；農(nóng)戶當(dāng)年為逃避農(nóng)業(yè)稅瞞報(bào)面積，現(xiàn)在卻要求增加面積；承包地流轉(zhuǎn)、收回、調(diào)整和私下隨意買賣，等等。這些都為當(dāng)下確權(quán)和延包工作埋下了隱患，解決農(nóng)戶糾紛也成了確權(quán)和延包的關(guān)鍵點(diǎn)。二是許多農(nóng)戶外出務(wù)工聯(lián)系不上，造成確權(quán)勘界和糾錯(cuò)工作不能一步到位，農(nóng)戶不愿花時(shí)間精力金錢返鄉(xiāng)辦理相關(guān)手續(xù)，影響了工作進(jìn)度。三是土地確權(quán)登記過程中，由于工作量大，農(nóng)戶承包地的勾圖確認(rèn)和證書信息錄入外包給了第三方測繪公司，因勘界和錄入錯(cuò)誤，土地承包經(jīng)營權(quán)證書上出現(xiàn)許多農(nóng)戶地塊錯(cuò)漏、畝分不對，甚至家庭基本信息有誤的情況，導(dǎo)致大量證書需要返回糾正。“許多農(nóng)戶地塊有誤，連身份證號都能錄入錯(cuò)誤”，LC鎮(zhèn)CY村村支書如此抱怨道。（LC鎮(zhèn)CY村，2022年11月21日）據(jù)XF縣LC鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)信息，全鎮(zhèn)應(yīng)確權(quán)5135戶，2020年實(shí)際確權(quán)4938戶，后糾錯(cuò)574戶。

2. 延包主體資格難認(rèn)定。二輪延包的資格確認(rèn)是建立在土地承包經(jīng)營權(quán)主體資格之上，又與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定密切相關(guān)，二輪承包以來，不少農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)主體資格發(fā)生了變化。但這些資格認(rèn)定的相關(guān)政策模糊，法律上也沒有明確規(guī)定，使得“戶”的概念與界定不清，試點(diǎn)中也因承包主體資格不明造成了不少矛盾與糾紛，延包工作的推行也常常受阻。如案例1：RB村趙某和其兒子進(jìn)行了分家，土地確權(quán)的時(shí)候認(rèn)定為兩戶，并分別發(fā)放了土地承包經(jīng)營權(quán)證書，2020年趙某死亡，被鎮(zhèn)上認(rèn)定為死亡絕戶，欲收回趙某的土地，但是其子找到RB村村委理論，認(rèn)為其父的土地應(yīng)該歸其所有，經(jīng)過村集體協(xié)商一致同意趙某其子的看法，但是鎮(zhèn)上認(rèn)定該戶為死亡絕戶，最后村集體按照鎮(zhèn)里的要求收回了趙某的土地，而后又通過召開村民代表大會決定將這部分土地分包給趙某的兒子。最終矛盾得到了化解，但給RB村的二輪延包增加了一定的工作量（青山苗族鄉(xiāng)RB村，2022年11月24日）。

具體而言，延包主體資格認(rèn)定主要包括兩種。第一，承包戶“整戶消亡”?！罢麘粝觥钡那闆r下村集體應(yīng)收回承包地，但地區(qū)若僅依據(jù)戶籍標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否“整戶消亡”，卻難以讓農(nóng)民完全接受。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村地區(qū)實(shí)際上并未嚴(yán)格執(zhí)行收回措施：有子女等直系親屬（已獨(dú)立分戶）的仍由其親屬繼續(xù)耕種；孤寡老人將承包地交給親屬或鄰居作為養(yǎng)老送終條件。案例2：李老漢有4個(gè)女兒，并且都外嫁到其他村并遷走了戶籍，但李老漢過世后，4個(gè)女兒依然繼承了他的土地，出租給別人種，收取租金，部分村民對此頗有微詞，但又覺得子女繼承父輩遺產(chǎn)天經(jīng)地義，所以也沒有人明確提出要把這部分土地收回（西山鎮(zhèn)XZG村，2022年11月18日）。由此看來，對于這些約定俗成的非正式制度，村集體往往默認(rèn)允許，但第二輪承包到期后延包時(shí)他們留下的承包地究竟如何處理？子女分戶，父母去世后，按戶籍來看也屬于原承包主體“整戶消亡”，子女是否能繼續(xù)延包？此類情形首先是要認(rèn)定清楚“戶”的概念，才能確定是否收回。第二，進(jìn)城落戶等戶籍遷出人員。雖然2018年新修正的《農(nóng)村土地承包法》第27條③保護(hù)進(jìn)城落戶承包期內(nèi)的合法權(quán)益，但值得注意的是，該法只強(qiáng)調(diào)“承包期內(nèi)”，未寫明承包到期后是否依然享有下一輪延包的資格，特別是其下一代子女是否還享有承包經(jīng)營權(quán)。對于其他戶籍已不在本村的人員，如“父母去世，子女戶籍不在本村”的情況是否能繼續(xù)延包？對于特殊群體，如外地大中專學(xué)生就讀、服刑、易地扶貧搬遷、報(bào)名公益性崗位而使得戶籍遷出的情況，是否也有延包資格？這些都需要國家出臺相關(guān)指導(dǎo)意見。

3. 土地細(xì)碎化難處理。首先，不少學(xué)者和農(nóng)戶都想通過土地調(diào)整特別是延包這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)來改善土地細(xì)碎化問題，成為落實(shí)“長久不變”政策的一大障礙[1] 95；其次，土地細(xì)碎直接給測繪勾圖確權(quán)帶來困難，技術(shù)要求更高。最理想的情況是“一戶一塊田”，但據(jù)XF縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局統(tǒng)計(jì)，全縣承包地地塊面積有494193.06畝，地塊數(shù)達(dá)375396塊，戶均面積未超過10畝，戶均塊數(shù)卻達(dá)7.45塊，塊均面積1.32畝，其中，戶均塊數(shù)最多的流長鎮(zhèn)達(dá)10.29塊，塊均面積僅1.11畝（見表1）。

4. 延包協(xié)議難簽訂。調(diào)研了解，或是XF縣第二輪承包到期還早的原因，農(nóng)民并不重視延包工作，在延包申請書和協(xié)議書簽字時(shí)，很多外出務(wù)工的農(nóng)戶不愿回村申請簽約，且戶口簿、身份證、土地承包經(jīng)營權(quán)證等材料收集困難，嚴(yán)重影響延包工作的進(jìn)度。石硐鎮(zhèn)GF村村主任談到：“需要簽字的時(shí)候很多農(nóng)戶不在家，并且對延包工作不配合不管。出門打工在外省的委托他人幫助簽字，在市區(qū)貴陽的最惱火，說自己來簽字，每次都推脫有事不來”（石硐鎮(zhèn)GF村，2022年11月23日）。

三、XF縣二輪延包的實(shí)踐邏輯

從制度變遷的角度來看，先行試點(diǎn)XF縣第二輪土地承包到期后再延長三十年的延包制度，屬于“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的農(nóng)地制度創(chuàng)新。黨中央、國務(wù)院針對第二輪延包勾勒出解決問題的大綱、部署農(nóng)村土地制度改革的大致原則；XF縣人民政府和相關(guān)部門根據(jù)黨的十九大和歷次全會精神以及中央關(guān)于保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的指導(dǎo)思想進(jìn)行實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新，結(jié)合XF縣實(shí)際，制定了《XF縣第二輪土地承包到期后再延長三十年先行試點(diǎn)實(shí)施方案》，并出臺一系列的管理實(shí)施辦法，上下聯(lián)動，分類推進(jìn)，因此XF縣能在延包實(shí)施的過程中有條不紊，其具體的創(chuàng)新制度和實(shí)踐邏輯如下（見圖1）。

（一）建立登記頒證機(jī)制

具體而言，XF縣的登記頒證機(jī)制包括兩個(gè)部分。第一，確權(quán)登記頒證，奠定延包基礎(chǔ)。XF縣作為土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)地區(qū)，于2012年便開始了這項(xiàng)工作，2020年1月，XF縣要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好土地確權(quán)登記頒證收尾工作，為延包做好準(zhǔn)備。第二，延包登記頒證，即第二輪土地承包到期后再延長三十年登記頒證。在XF縣制定的延包登記頒證辦法中，明確了頒證對象、頒證條件、頒證需提供的材料、頒證流程和證書的制作和頒發(fā)等細(xì)節(jié)。值得一提的是新一輪承包證書，XF縣對于符合頒證條件的承包農(nóng)戶，首先收回原承包證，并在證書變更登記欄內(nèi)蓋章印上“第二輪土地承包到期后再延長三十年”字樣標(biāo)識，然后建立臺賬做好頒證登記，經(jīng)農(nóng)戶簽字確認(rèn)后再下發(fā)蓋章后的證書。這種做法符合《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）精神，維護(hù)了土地確權(quán)的成果，使得已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書在新的承包期繼續(xù)有效，且不變不換，同時(shí)也解決了證書記載的承包期限統(tǒng)一變更的技術(shù)問題。截至2021年10月縣級驗(yàn)收時(shí)，全縣已完成承包戶調(diào)查登記50714戶，完成第二輪土地承包到期后再延長三十年登記的有46656戶，頒證率達(dá)92％。

（二）建立農(nóng)戶自愿有償退出承包和未承包地管理機(jī)制

學(xué)界對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的研究非常重視，如汪曉春等[20]、丁延武等[21]、王海娟[22]和余曉洋[23]都嘗試探究如何完善退出機(jī)制；承包地有償退出試點(diǎn)也在嘗試探索，如重慶市梁平縣、四川省內(nèi)江市市中區(qū)、安徽省滁州市定遠(yuǎn)縣、浙江寧波和寧夏羅平等。XF縣探索的做法與試點(diǎn)地區(qū)大同小異，對“退出原則”“退出條件”“退出情境”“退出流程”和“補(bǔ)償方式”等方面做了相應(yīng)規(guī)定。例如，農(nóng)戶目前想要有償退出承包，必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是該農(nóng)戶有穩(wěn)定的非農(nóng)收入，不再以種植土地獲得收入作為生存條件；二是擬退出的承包地用途需符合縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。此外，XF縣強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶自愿有償退出承包地后，不得再申請承包地。

與此同時(shí)，為解決問題農(nóng)戶退出的承包地處置問題，并建立未承包地管理機(jī)制，“未承包地”不僅包括農(nóng)戶自愿退出的承包地，還有依法收回的承包地、土地整治中的新增地和包產(chǎn)到戶時(shí)的預(yù)留地。XF縣專門制定了一套農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未承包地管理辦法，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，鼓勵(lì)進(jìn)行符合實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新。未承包地管理下最典型的案例是西山鎮(zhèn)小堡村，20戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地25.4畝，并獲得了一次性有償退出補(bǔ)助資金105萬元。村集體將退出的承包地發(fā)包給第三方發(fā)展生態(tài)魚養(yǎng)殖項(xiàng)目，預(yù)計(jì)年產(chǎn)魚300噸，年經(jīng)營收入900萬元，再按每年1畝300元的承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)用于村集體發(fā)展。該項(xiàng)目盤活了農(nóng)村資源，增加了村集體和農(nóng)戶收入。同時(shí)，將未承包地歸村集體統(tǒng)一管理，也有利于發(fā)揮村集體“統(tǒng)”的功能，落實(shí)集體農(nóng)地所有權(quán)中發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督和收回等權(quán)能。

（三）建立缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制

XF縣在實(shí)行未承包地管理的基礎(chǔ)上，對有特定需求的部分農(nóng)民進(jìn)行土地微調(diào)。若符合家庭承包主體資格條件，二輪承包期內(nèi)因戶內(nèi)人口增長造成耕地顯著少于本村人均耕地面積（國家征占和有償退出的除外）或一直沒有承包地的，由缺地少地農(nóng)戶提出申請，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則根據(jù)村集體未承包地使用情況制定調(diào)整承包方案，并由集體成員代表大會表決公示。若表決通過，則按照不高于全村人均耕地面積的原則和調(diào)整承包方案，對缺地少地農(nóng)戶進(jìn)行分配，落實(shí)具體的地塊、四至，并繪制承包地塊宗地圖，簽訂承包合同?？傮w看來，缺地少地農(nóng)戶承包地的分配，并沒有將村內(nèi)農(nóng)戶的承包地打亂重分，確保了絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，僅對缺地少地且申請要求調(diào)地的農(nóng)戶，按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則作了適當(dāng)調(diào)整，符合并落實(shí)了中央的《意見》精神。

（四）建立矛盾糾紛化解機(jī)制

從XF縣實(shí)踐來看，在延包推進(jìn)的過程中，最主要的是確權(quán)問題，因人地不均、要求調(diào)地而引發(fā)的沖突糾紛反而較少，但仍有建立矛盾糾紛化解機(jī)制的必要性。由于確權(quán)糾紛解決后才能申請確權(quán)頒證，確權(quán)糾紛又多涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和四至邊界等問題。XF縣的做法是縣和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作小組、調(diào)節(jié)仲裁委員會以及矛盾糾紛預(yù)防和化解專班，專門負(fù)責(zé)調(diào)解糾紛問題。自XF縣試點(diǎn)工作開展以來，解決四至爭議問題共201起，通過村集體內(nèi)部協(xié)調(diào)提前化解權(quán)屬糾紛400余起，基本做到了“問題不出村”，切實(shí)把矛盾化解在基層。

（五）建立農(nóng)經(jīng)權(quán)長效管理機(jī)制

XF縣根據(jù)農(nóng)村實(shí)際需要，在第二輪土地承包到期后再延長三十年政策下，制定了一系列農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理制度，及時(shí)變更登記管理，主要包括：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證遺失補(bǔ)發(fā)、注銷登記頒證制度；轉(zhuǎn)讓、互換土地變更登記管理制度；國家征占、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公益事業(yè)占地變更登記制度；因分戶、并戶等原因更換農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)證制度。更重要的是，XF縣建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息化管理平臺，第二輪土地承包到期后再延長三十年時(shí)，又對數(shù)據(jù)庫進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，數(shù)據(jù)支撐下的信息化平臺支持農(nóng)戶線上辦理，這為推動第二輪延包和日后農(nóng)經(jīng)權(quán)的長效管理帶來了極大便利。

概而言之，XF縣第二輪土地承包到期后再延長三十年順利推行的核心是建立了六個(gè)創(chuàng)新機(jī)制。首先，登記頒證機(jī)制是在確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上進(jìn)行的第二輪土地承包到期后再延長三十年登記頒證。其次，在延包效率目標(biāo)下，為提高土地資源利用率，建立了農(nóng)戶自愿有償退出承包機(jī)制，退出的土地未納入承包地管理臺賬，同時(shí)建立了未承包地管理機(jī)制以盤活資源，為保障缺地少地農(nóng)戶的權(quán)益和公平訴求，還充分利用村集體的未承包地建立缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制。這其中農(nóng)戶自愿有償退出承包機(jī)制和缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制使村集體的未承包地管理機(jī)制維持運(yùn)轉(zhuǎn)，解決了“要收回誰的地、哪些地應(yīng)納入未承包地管理臺賬和未承包地如何管理、發(fā)包給誰”的問題。最后，由于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證遺失、轉(zhuǎn)讓互換等承包地變更和戶籍信息發(fā)生重大變化是常態(tài)性問題，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)需要及時(shí)變更登記，因而建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長效管理機(jī)制貫穿延包始終，使得變更登記成為一項(xiàng)常態(tài)化管理制度。

此外，除六大機(jī)制外，XF縣在確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫，創(chuàng)新打造了“互聯(lián)網(wǎng)+智慧農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)綜合服務(wù)信息化平臺”（如圖2），探索了一條與數(shù)字化相結(jié)合的長效管理路徑，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記辦理更智能、便利。延包時(shí)，農(nóng)戶可通過手機(jī)電腦等進(jìn)行網(wǎng)上申請、簽約、頒證，在線生成農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)證。延包工作結(jié)束后，農(nóng)戶再提起變更登記時(shí)，工作人員只需在變更登記地塊時(shí)，用手機(jī)登錄長效管理小程序即可實(shí)現(xiàn)變更登記，大大提高了變更登記的工作效率。此外，信息化平臺支持農(nóng)戶查詢農(nóng)村土地承包土地、土地流轉(zhuǎn)、耕地地力保護(hù)等情況，也可及時(shí)為農(nóng)戶辦理承包地、土地流轉(zhuǎn)、耕地保護(hù)補(bǔ)貼變更登記等工作。

四、農(nóng)地二輪延包的實(shí)施路徑

開展試點(diǎn)探索是推進(jìn)我國農(nóng)村土地制度改革的有效途徑?？梢钥吹剑F州省XF縣形成了適用于第二輪土地承包到期后再延長三十年的創(chuàng)新機(jī)制：“六大機(jī)制”和“一個(gè)平臺”共同作用推進(jìn)延包工作的實(shí)施，并提供了具體推進(jìn)路徑。基于XF縣的實(shí)踐邏輯和延包機(jī)制，為其他地區(qū)實(shí)施延包提供如下建議。

（一）完成土地確權(quán)工作

從XF縣試點(diǎn)實(shí)踐中可深刻體會到，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作實(shí)際上是第二輪到期后的新一輪延包的基礎(chǔ)。2019年中央一號文件提出，“在基本完成承包地確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，開展‘回頭看’，做好收尾工作，妥善化解遺留問題，將土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放至農(nóng)戶手中”。因此，要順利推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長三十年工作，首先要全面完成農(nóng)村承包地確權(quán)，妥善化解矛盾糾紛，做到“應(yīng)確盡確”、證書“應(yīng)發(fā)盡發(fā)”，確保不漏一戶。同時(shí)，要建立土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)收尾工作臺賬，適時(shí)督促各地推進(jìn)落實(shí)確權(quán)收尾工作。此外，確權(quán)登記頒證要做到兩個(gè)100%，即要做到100% 的頒證下發(fā)；要確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書上的家庭基本信息、承包地面積、位置和四至界限100%準(zhǔn)確。破解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證難題，為第二輪土地承包到期后再延長三十年打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）化解延包矛盾糾紛

化解矛盾糾紛是第二輪土地承包到期后再延長三十年順利推進(jìn)的關(guān)鍵。目前人地矛盾突出，學(xué)界認(rèn)為調(diào)地壓力較大[9][24]，所以二輪延包的難點(diǎn)在于如何緩解人地矛盾、順利延包?！懊芗m紛治理的根基、力量在基層”[25]。第二輪土地承包到期后延包工作開始前，可先開展延包隱患排查，對矛盾糾紛做到早發(fā)現(xiàn)、早處理、早化解，努力把矛盾糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)，避免因大量矛盾糾紛影響確權(quán)收尾工作和延包的開展。第一，化解農(nóng)戶家庭內(nèi)部矛盾。要從法律制度源頭明確土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體和承包經(jīng)營農(nóng)戶之間關(guān)系，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等獲取集體土地承包的權(quán)利落實(shí)。第二，化解農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的糾紛。建立矛盾糾紛化解機(jī)制，積極開展矛盾糾紛化解工作；同時(shí)，充分利用黨員和村支兩委等基層老干部人熟地熟、有威望、群眾信任的優(yōu)勢，積極參與鄰里積怨、家庭矛盾等糾紛調(diào)解。

（三）承包地退出、收回與管理

由于二輪承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶、家庭人口數(shù)量變化等原因，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營主體資格發(fā)生了改變，所以在二輪延包土地調(diào)整問題中，需要明確的是“可以收回誰的地，收回的地應(yīng)該發(fā)包給誰”。借鑒XF縣延包經(jīng)驗(yàn)，各地在延包實(shí)施中應(yīng)明確農(nóng)戶自愿有償退出承包、缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制，并建立未承包地管理機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶調(diào)地公平訴求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，盤活農(nóng)村土地資源。首先，在農(nóng)村二輪延包實(shí)施之前，允許有條件的地區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)戶承包地有償退出工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出不僅有利于優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，還可緩解“有人無地種，有地?zé)o人種”等日趨緊張的人地關(guān)系[26]。其次，不再具有承包資格農(nóng)戶的承包地依法收回，以“消亡戶”為例，當(dāng)整戶消亡時(shí)，意味著該農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營主體資格，承包地按法理應(yīng)被村集體收回，但現(xiàn)實(shí)中“消亡戶”的認(rèn)定仍需具體問題具體考慮，一些承包地并未如實(shí)收回。因此，科學(xué)界定“消亡戶”的概念、統(tǒng)一規(guī)范承包地收回的流程和處置方式顯得尤為重要[27]。最后，保障無地少地等特殊群體農(nóng)戶權(quán)益，利用村內(nèi)可再分配的機(jī)動地、退出或收回的承包地，通過一定分配規(guī)則發(fā)包或賦權(quán)給無地少地戶，以保障其承包權(quán)益。

（四）數(shù)字化賦能農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長效管理

建立長效管理機(jī)制是XF縣試點(diǎn)二輪延包實(shí)踐的一大亮點(diǎn)，且數(shù)字化賦能長效管理，更是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、深入實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動的時(shí)代需要，何雷華等[28]研究表明，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對鄉(xiāng)村振興有顯著驅(qū)動作用。首先，農(nóng)經(jīng)權(quán)的長效管理機(jī)制下，土地的征占、變更等情況可以常態(tài)化和規(guī)范化管理，及時(shí)更換承包證書，發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地所有權(quán)主體作用，讓農(nóng)民覺得農(nóng)村土地是有人管的。其次，要打造一條與數(shù)字化相結(jié)合的長效管理機(jī)制。農(nóng)戶提起變更登記時(shí)，工作人員只需在變更登記地塊用手機(jī)，按照程序引導(dǎo)操作即可完成承包地塊分割、調(diào)整等操作，系統(tǒng)在后臺自動完成該農(nóng)戶變更地塊數(shù)據(jù)的對比、驗(yàn)證，即可實(shí)現(xiàn)變更登記，解決了技術(shù)人員必須到現(xiàn)場才能收集地塊變更登記信息的難題，實(shí)現(xiàn)外業(yè)勘測指界去專業(yè)化，提高變更登記工作效率。

（五）政府組織成立專班予以落實(shí)

第一，成立專門的工作小組和專業(yè)隊(duì)伍?！吧厦媲l線，下面一根線”，基層政府往往面臨多任務(wù)局面[29]。由于確權(quán)和再延長三十年工作非常具體、也非常浩繁，必須成立專門的工作小組負(fù)責(zé)落實(shí)。一是土地承包管理方面的管理人員；二是矛盾糾紛仲裁方面的法務(wù)人員；三是測量方面的專業(yè)人員。成立第二輪土地承包到期后再延長三十年工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、政策制定、組織實(shí)施、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)檢查等工作。積極組織縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和村業(yè)務(wù)人員開展培訓(xùn)，確保其能熟練掌握業(yè)務(wù)辦理流程，統(tǒng)籌解決工作推進(jìn)過程中存在的困難和問題。

第二，強(qiáng)化監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任。XF縣經(jīng)驗(yàn)是每月向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)進(jìn)度，實(shí)行“月通報(bào)、季督查、年考核”制度。將工作納入全縣綜合績效目標(biāo)考核，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，落實(shí)工作責(zé)任，加大督促檢查力度，對執(zhí)行不力，任務(wù)完成較差的單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)責(zé)任人，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。另外，延包工作推進(jìn)過程中，采取“一把手”負(fù)責(zé)制，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）相關(guān)負(fù)責(zé)人和村支書盡量不變動職務(wù)。若有特殊情況發(fā)生變動的，則須做好交接工作，使新任者熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)。

第三，規(guī)范流程，有序推進(jìn)。規(guī)范第二輪土地承包到期后再延長三十年延包工作的流程，包括登記頒證流程、農(nóng)戶有償退出承包地流程、缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整流程、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長效管理流程（包括新取得農(nóng)村土地承包權(quán)登記頒證工作流程、土地承包權(quán)證注銷流程、轉(zhuǎn)讓或互換變更登記流程、農(nóng)戶分戶并戶以及戶主變更登記流程、家庭成員及地塊信息變更流程）等。理清列明各類業(yè)務(wù)辦理所需的材料清單，對應(yīng)流程提交相應(yīng)的材料，確保流程清晰規(guī)范進(jìn)行；同時(shí)，按照工作劃分的階段（如延包前摸底排查、延包時(shí)分類推進(jìn)和延包后總結(jié)提升），分階段推進(jìn)，才能繁而不亂，有條不紊。

五、結(jié)論與啟示

我國農(nóng)地制度的核心是穩(wěn)定、完善土地承包關(guān)系[30]。第二輪土地承包到期后再延長三十年，是落實(shí)長久不變，維護(hù)農(nóng)村基本經(jīng)營制度、堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。運(yùn)用“試點(diǎn)試驗(yàn)”方法來探索制度推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)始終貫穿于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地制度改革過程中，并取得了較好社會效應(yīng)。研究表明，XF縣試點(diǎn)在實(shí)踐探索中進(jìn)行了制度創(chuàng)新，建立了“六個(gè)機(jī)制”和“一個(gè)平臺”深入實(shí)施數(shù)字化鄉(xiāng)村發(fā)展行動，數(shù)字化賦能農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，使得辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記情況成為常態(tài)，探索形成了一條農(nóng)地二輪延包的創(chuàng)新路徑，該經(jīng)驗(yàn)?zāi)転楹罄m(xù)山地丘陵地區(qū)或是全國其他地區(qū)開展延包工作提供參考，豐富完善我國農(nóng)地延包制度。

但XF縣延包工作中亦有不足之處，因確權(quán)工作浩繁復(fù)雜，頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書信息錯(cuò)誤過多，需反復(fù)多次糾錯(cuò)，成為了延包中最緊要的一步；調(diào)研數(shù)據(jù)表明，延包后依然有26.4%的農(nóng)戶覺得不公平，主要是反映“增人不增地，減人不減地”政策下造成的人地不均問題，“不患寡而患不均”，農(nóng)民樸素的公平觀還比較強(qiáng)。而XF縣基本上是直接順延，盡管有缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制，但需要變動的農(nóng)戶較少，且對特殊群體的利益顧及較周全。在試點(diǎn)試驗(yàn)中，更應(yīng)該注重“公平”與“效率”的統(tǒng)一[31]，做好農(nóng)戶之間利益的平衡。同時(shí)，第二輪承包到期后再延長三十年，并不意味著不調(diào)整承包地、直接原人原地延包，貴州地區(qū)因多山地丘陵，調(diào)地的成本較大，其他地區(qū)不必完全照搬XF縣經(jīng)驗(yàn)，各試點(diǎn)應(yīng)探索出更多創(chuàng)新性的延包方式。后續(xù)全國開展延包時(shí)最重要的是因地制宜，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況選擇適合的延包方式和管理機(jī)制，以妥善解決第二輪延包中的具體問題，確保第二輪土地承包到期后再延長三十年工作順利開展與落實(shí)。

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[責(zé)任編輯：李利林]