論農村土地承包經營權信托登記法律制度的構建

摘要：構建完善的農村土地承包經營權信托登記制度，是保障農村土地承包經營權信托規范發展、加強農村土地資源管理的重要舉措，但目前我國尚未建立健全農村土地經營權信托登記制度。本文從農村土地承包經營權信托登記的主體、內容、效力等方面入手，本著“經以利用，緯以保護”的理念對有關問題進行深入分析研究，并提出科學合理的制度建設構想。

關鍵詞：土地承包經營權；信托登記；信托法律關系

中圖分類號：D923.2；D922.282文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）32-0052-02

作者簡介：謝靜（1979-），女，河北定州人，民商法學碩士，甘肅政法學院民商經濟法學院，講師，研究方向：民商法學。

農村土地承包經營權信托登記（以下簡稱土地經營權信托登記）制度，是指通過登記的方式將土地承包經營權已設立信托的事實向社會公眾進行公示的信托管理制度。該制度具有確定土地權利、保障信托財產獨立性、保護信托當事人和善意第三人利益以及監督受托人合理管理利用農村土地資源等功能。《信托法》確立了信托登記制度，但有關規定過于原則化，現行農村土地法律法規也未對土地經營權信托登記作出明確規定，且學術界關于土地經營權信托登記的主體、內容、效力等也存在較大分歧，致使土地經營權信托登記在實踐中難以操作，成為制約其健康發展的一大瓶頸。本著“經以利用，緯以保護”的理念，筆者從土地經營權信托登記的申請人、登記機關、登記內容、登記效力等四大方面對農村土地承包經營權信托登記制度進行了闡釋，以求教于方家，以期提出科學合理的制度建設構想。

一、土地經營權信托登記的申請人

關于土地經營權信托登記的申請人，學術界有兩種主流觀點：一種觀點是從法律規定角度出發，根據現行《土地登記辦法》之規定，土地權利變更登記應由土地權利變更的當事人持相關文件共同到登記機關申請登記，土地經營權信托登記是土地權利變更登記的一種，因此也應遵循該規定。另一種觀點從實際操作出發，認為由受托人作為登記申請人更合適，理由是作為委托人的土地承包者大多缺乏信托和土地登記的專業知識和經驗，且往往人數眾多不符合效率原則，而由作為受托人的專業機構申請登記，則可大大提高登記效率。

但筆者認為，土地經營權信托登記的申請人應當是委托人即土地承包者。從土地經營權信托法律關系設立的初衷和目的來看，是委托人為了更充分地運用土地資源，獲得更大的土地收益而設立信托，委托人是土地經營權信托的發起者，信托是委托人管理處分自有土地經營權的方式之一，信托活動是根據委托人意志開展的，其在信托關系中始終處于主導地位，而受托人只是由委托人選定并根據委托人意志管理、運用、處分信托財產的執行者。現實中，由于受托人直接控制、管理、處分信托土地，給人們造成受托人是信托關系最主要、最關鍵角色的錯覺，而忽視了委托人的主導地位。因此，委托人應當是信托登記的義務人和申請人，但考慮到現實情況，委托人多為農民，大多缺乏信托和登記必備的專業知識，而由受托人代為申請登記則可避免不必要的登記差錯，并可提高效率。因而建議土地經營權信托登記可由委托人委托受托人代為登記，但雙方必須在信托合同中對該條進行明確約定。

二、土地經營權信托登記的登記機關

關于信托登記機關的設置，爭論較多的有兩種：一種是在全國建立統一的土地經營權信托登記機構，此種做法利于土地經營權信托登記的集中統一、便于土地登記信息的整合、查詢，進而實現土地經營權信托登記的專業化管理。筆者認為此種做法是行不通的，理由是土地經營權信托只是農村經營權流轉的方式之一，土地經營權也只是眾多類型信托財產的其中一種，要建立專門登記機構也只能建立專門的土地經營權流轉登記機構或信托財產登記機構，若建立了專門的土地經營權信托登記機構，那也應當建立專門的土地出租、互換、轉讓登記機構以及船舶、大型設備、廠房等信托登記機構，如此一來過于重復建設，也不利于監管部門之間的信息整合和協調管理。

筆者贊同另一種做法，即在現有的土地登記機關進行登記。“信托財產轉移”是信托的本質特征，土地經營權從委托人手中轉移到受托人名下是建立土地經營權信托法律關系的前提，必然涉及土地物權變更。根據2008年實施的《土地登記辦法》規定，土地權利變更由雙方當事人到土地登記機關申請登記，因此到土地登記機關申請土地經營權信托登記是順理成章的。一方面，便于政府加強土地管理。現有土地登記機關更加了解本地區的現狀，具有豐富的土地管理經驗，可利用已有土地信息資源和管理優勢對土地經營權信托進行監督管理，有效維護農民合法權益、保護農村土地資源。另一方面，便于信托當事人登記和第三人查詢，能夠節約成本、提高效率。

三、土地經營權信托登記的內容

關于土地經營權信托登記的內容，筆者認為應把握好以下幾點：

第一、登記涉及土地用益物權和土地信托法律關系兩方面。土地經營權信托登記的目的一方面在于公示土地權利的變更，另一方面在于公示土地經營權設立信托法律關系的事實，使信托財產的獨立性受到法律保護，進而維護善意第三人利益，保障交易安全。因此，土地信托登記應包括土地用益物權變更登記和土地經營權信托法律關系登記兩部分，兩者緊密相連且不可替代，應同時在土地登記機關進行登記。

第二，信托登記的內容應與信托合同的內容區分開來。登記是行政機關出于行政管理的目的，根據當事人申請對有關法律事實進行書面記載、確權的行為，而合同是法律關系當事人對相互權利義務進行約定的行為，兩者各有側重、不容混淆。信托登記的內容必須是與社會公共利益和第三人權益有關的事項，如確認信托法律關系的設立、信托關系主體、信托財產、信托期限等，屬于信托關系主體內部的事項則不在其列。信托合同除上述信托登記事項外，還應包括信托目的、各方權利義務、信托財產的管理運用方式、信托終止事由等。

第三，登記的信托財產包括兩部分。《信托法》第十四條規定：“信托財產不僅包括設立信托時的財產，還包括信托管理過程中由受托人取得的財產。”

第四，登記機關應盡到必要的審查監督職責。作為土地管理部門的登記機關，登記時應對信托合同進行認真審查，以保障土地經營權信托依法合規開展。一是委托人必須是土地承包者，受托人應當是依法具有從事農業產業能力的經濟組織；二是信托財產是承包地經營權而非所有權或承包權；三是信托期限不得超過土地承包期限；四是不得改變承包地的農業用途，謹防受托人假借信托之名改變土地的農業用途、破壞農村土地資源。五是土地經營權信托收益歸受益人所有，受托人只獲得合同約定的信托報酬。

四、土地經營權信托登記的效力

土地經營權信托屬土地物權變更，因此土地經營權信托登記效力應當與土地物權登記效力一致。《物權法》第九條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力，未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。”該法第一百二十九條規定“土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權變更登記；未經登記，不得對抗善意第三人。”《信托法》第十一條規定：“設立信托，對于信托財產，有關法律、行政法規規定應當辦理登記手續的，應當依法辦理信托登記。”《農村土地承包法》第三十八條規定：“土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”從上述幾部法律的規定可以看出，我國農村土地承包經營權流轉登記和信托登記均采取登記對抗主義，而日本和臺灣地區的信托法也將信托登記作為對抗善意第三人的法律要件。

但從實踐角度看，筆者認為把登記作為對抗第三人的法律要件并不適合我國農村土地經營權流轉現狀，必須將登記作為土地經營權流轉的生效法律要件。《農村土地承包法》、《信托法》之所以采取登記對抗主義，這是當時立法者遵照當事人意思自治原則，出于推動商事信托和承包地經營權流轉市場化目的而設定的。但現實中的土地經營權流轉現狀與立法者的初衷和美好愿景存在較大差距。在我國，保障土地經營權流轉交易安全和承包者權益是土地經營權流轉的基本前提，但實踐中流轉合同無法正常履行、土地因非農用途而遭破壞、承包者權益遭受侵害等事件屢屢發生，以至于很多承包者寧可讓地撂荒也不愿意流轉給他人。當時立法者之所以沒有采取強制性的登記生效主義，其一個基本假設前提就是承包者在土地流轉過程中具有足夠的能力維護自身權益、保護土地資源不被破壞，可與流轉對方在同一水平線上討價還價，但事實上很少有承包者具備這種能力。

另外，土地經營權信托有別于出租、轉包、互換等傳統流轉方式，其以期限長、規模化經營為主要特征，受托人往往利用土地從事規模化、集團化的現代農業，而非傳統農業。同時，根據《信托法》第五十二、五十三條之規定，信托一旦設立不會因任何一方的原因終止，除非法律規定的條件成就才能終止。土地是農民最主要、最可靠的資產和生活依靠，以信托方式流轉土地將對農戶產生重大影響，必須謹慎。因此，我國必須采取強制性的土地經營權信托登記生效主義，以便土地管理部門能夠利用管理優勢，替農民把好關，保障土地經營權信托依法合規進行。

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