淺析我國農村土地信托實踐與制度

摘 要 中國共產黨十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》被視為新一輪農村制度改革的政治宣言，其中關于農村土地承包經營權的三權分離的論述也受到廣泛的探討。本文從我國現有的農村土地信托項目出發，歸納我國農地信托模式，分析農地信托在實踐中的相關問題，為農地信托將來發展提出簡單設想。

關鍵詞 農村 土地 信托 土地承包經營權 信托當事人

作者簡介：唐冰欣，北京工商大學法學院碩士研究生，研究方向：商法。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.396

現代信托制度起源于英國，是從13世紀后出現在英國的土地用益制度發展起來的。當時農民為了實現向教會捐贈土地，便創造出一種use的方法。按照這種方法，教徒先將其所有的土地轉讓給他人，其條件是要求接受土地之人代教會管理土地，并將從土地上獲得的收益全部交給教會，從而避開英國皇室的監管。 由此可見，信托制度的發展天然地與土地聯系起來，英國是世界上最早設立土地信托制度的國家。

黨的十八屆三中全會《決定》中為農村土地制度的新一輪改革勾勒的藍圖中，以提高農民個體收入為重心，首次提出“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式”。為深入貫徹十八屆三中全會精神，黨中央先后出臺多項支持文件，搞活農村經濟，放活土地經營權。其中農村土地流轉再次成為社會關注的焦點，在此前已經成立的為土地流轉服務的農村土地信托也受到了廣泛的關注。

一、我國農村土地信托實踐

2013年10月中信與安徽省埇橋區政府合作，創設國內第一支農村土地集合信托計劃（以下簡稱安徽宿州項目）。由于農業投入收益的期間較長以及土地承包經營權自身的特殊性，多數土地信托流轉項目存續期限在十年以上。在土地使用、作物種植方面，受地區自然環境、區位優勢、作物投入—產出的經濟考量等因素影響，土地的用途也不盡相同。中信信托在土地使用上兼顧糧食作物與經濟作物的循環發展，而北京信托、興業信托、中建投信托在土地使用中以種植經濟作物為主，糧食作物的基本保障種植尚未體現。

二、我國農村土地信托模式

在短短的時間內，農村土地信托蓬勃發展，不少信托項目實現了農民收益的增加。但是，目前仍未形成統一的信托模式，甚至在信托財產、委托人等信托基本法律要素方面都未達成統一。筆者選取中信信托安徽宿州項目和北京國信信托無錫桃源村，大致介紹土地信托的兩周模式。

（一）中信信托·安徽宿州項目

安徽宿州項目成立于2013年10月，規劃的信托存續期限為12年，涉及流轉的土地面積5400畝。該項目由政府牽頭，全體農戶與當地村委會《農村土地承包經營權委托轉包合同》，隨后由村委會會同鎮政府簽訂《土地委托管理協議》，再由當地鎮政府與當地區政府簽訂《土地委托管理協議》，通過層層委托，最后以區政府做為委托人與中信信托公司簽訂信托合同。該信托計劃的實際內容為，由A類信托委托交付的信托財產和B類、T類信托中委托人提供的資金組成。A類信托實際上是事務管理類信托，通過將農民的土地整合來進行統一管理，B、T類信托實為資金信托，將結合宿州項目的運轉、資金需求等情況，擇機發行。在A類信托中，農村土地承包經營權為信托財產，宿州市埇橋區政府為委托人，農戶為受益人，中信信托為受托人。中信信托將流轉土地統一歸集、整理后，與安徽省帝元農業公司簽訂服務合同，由帝元農業作為土地種植管理服務商，為信托項下的土地提供專業管理服務。

為了保護農民利益，使其分享到土地增值帶來的收益和土地市場化成果，中信信托采用基本地租加浮動收益的支付方式。即基本地租以每年每畝土地1000斤國家公布的中等質量小麥的最低收購價格結算，且不低于1000元；浮動收益以后期土地附加增值扣除相關服務費用、管理費用后結算，農民可分享的增值部分初步定為附加增值的70%。中信信托在保障農戶收益方面還加入了一些風控措施。例如服務商帝元農業在招租前先與中信信托簽署整體租賃合同；帝元農業承若出租業績；當地租收入不足以支付農戶的基本收益時，中信信托有權發行相應規模的資金信托募集資金先期墊付。

（二）北京信托·無錫桃源村項目

2013年11月，“北京信托·土地信托之無錫桃園村項目”在江蘇無錫落地（以下簡稱無錫項目），存續期限十五年，涉及土地流轉面積158.89畝，但是筆者尚未找到北京國信信托對外發布的成立公告。不同于中信信托的政府主導模式，無錫項目采用“雙合作社模式”。首先，由村委會組織將擬進行信托的土地通過確權分配到村民個人手中，再由村民以其所有的土地經營權作為股份加入到“土地合作社”中，土地合作社作為委托人與北京國信信托公司簽訂信托合同，以合作社所有的土地經營權為信托財產設立財產權信托。信托設立完成后，由無錫市陽山鎮桃源村的“水蜜桃合作社”（其成員均為經驗豐富的水蜜桃種植大戶）北京信托簽訂服務合同，成為該信托項下的土地種植管理人。無錫桃源村項目中，委托人為村民自發組織的“土地合作社”，北京信托公司作為受托人設立信托計劃，土地合作社成員即當地村民以土地股份合作社股權證書享受信托計劃的收益權，而信托財產為土地經營權。

在雙合作模式的土地信托項目中，農戶的受益由近期收益加遠期收益，直接收益加間接收益構成。具體而言，在無錫項目中農戶第一年至第六年的收益為每年每畝1700元的固定收益，在第七年至第十五年為每年1700元的固定收益加上20%的盈利分紅，另外農戶還享有優先進入合作社工作的權利，取得工資收入。

三、我國農村土地信托的實踐問題

（一）農村土地信托中的信托財產

我國《信托法》第二條中明確規定，信托財產由委托人“委托給”受托人。雖然我國法律對信托定義中使用是“委托給”一詞，但是根據國際通行的信托制度以及立法者的真實意圖來看，我國信托關系產生的仍然是以信托財產的轉移為前提的。有學者認為一個有效的信托的設立不僅要有意思表示，還必須對信托財產進行轉移。 農村土地信托作為信托制度中一種類型，其信托財產也當然應當轉移至受托人名下。

那么在農村土地信托中，信托財產又應當是什么？對于這一問題理論上主要有以下三種觀點：第一種觀點認為農村土地信托的信托財產是集體土地所有權； 第二種觀點認為信托財產是農村土地使用權或農村土地經營權； 第三種觀點也是大多數觀點認為土地承包經營權為信托財產。 在實踐中，主要有兩種運作模式，一是以土地承包經營權為信托財產；二是以土地經營權信托財產。

在2014年9月29日召開的中央全面深化改革領導小組第五次會議中，習總書記深化農村土地制度改革，需要更多考慮地推進農業現代化的問題，在解決好農業問題的同時也要解決好農民問題。農村土地集體所制是改革堅持的前提，在此前提下促使土地承包權和土地經營權分離，形成農村土地承包經營權的三權分置，即所有權、承包權與經營權相分離，并促進經營權流轉。對上述內容有學者解讀為是對農村土地承包經營權的分權設置，明確了經營權流轉和行使的合法地位，建立了所有權、承包權、經營權“三權并行分置”的新型農地制度。 雖然目前學界對于經營權從承包權中分離出來頗有爭議，但是經營權的分離很好地解決了信托財產的轉移問題。

我國《農村土地承包法》第四十一條明確規定，如果承包方有穩定的非農職業或者承包方有穩定的收入來源的，經過發包方同意，是可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶的。由此可見，法律的設置為土地承包經營權的轉讓預留了出口，并且其流轉的受讓方應當是是農戶或者經有關法律規定允許而從事農業生產經營的組織或個人。如果以土地承包經營權為信托財產，作為受托人的信托公司既不是農戶也不是從事農業生產的組織，根本無法作為土地承包經營權的受讓主體。而在土地承包經營權這一用益物權上再增設出具有債權性質的經營權，就可以保證農村土地在所有權歸集體所有，經營權歸農民所有的前提下，完成信托財產的轉移。并且，這樣即使由于受托人經營管理不當造成了信托項目的虧損，也不會影響農民對土地的承包權，并且在一定年限后，經營權也重新回歸農民手中。

（二）農村土地信托中的委托人

作為信托關系中的委托人，首先應當是具有完全民事行為能力的人。其次，委托人用于設立信托關系的財產應當是委托人合法所有的財產。根據《物權法》、《農村土地承包法》有關規定，農村土地承包經營權人依法享有對承包土地的占有權、使用權和收益權，是其合法所有的財產。因此，農村土地信托的委托人只能是土地承包經營權人，在現實語境下包括以家庭承包方式取得土地承包經營權的農戶以及通過招標、拍賣、公開協商等方式取得土地承包經營權的單位和個人。但實踐中的做法則并不完全如此，委托人通過不同的方式將農戶的土地集中起來，再與信托公司設立信托。信托項目中委托人與農戶的關系主要有一下四類模式：第一類是先由政府或者村集體從農戶手中將土地集中起來，再委托給信托公司；第二類是農民以土地承包經營權入股專業合作社，專業合作社將土地承包經營權委托給信托公司；第三類是公司模式，公司從農戶手中歸集土地，再將其委托給信托公司；第四類是集體資產經營管理中心作為委托人。實踐中以政府作為委托人，實際上是使政府成為了信托項目的領導者，以政府為后盾能夠在最短的時間內將碎片化的土地集中起來，這當然是信托公司期望看到的，然而卻帶有一定的行政管理特征，易發生強行征地的問題，侵害農民合法權益。

（三）農村土地信托中的受托人

在信托法律關系中，受托人的地位極其重要。作為信托財產名義上的所有人和實質上的管理人，信托目的能否實現，受益人權益能否保障，均依賴于受托的工作。而在農村土地信托實踐中，信托公司并未自己參與農業終止，而是與各類農業服務商、農業合作社簽訂合同，將土地交由其種植、看管。那么這是否違背了受托人的親自管理義務呢？筆者認為并不是這樣的。理論上信托法強調受托人的親自管理義務，是為了督促受托人勤勉、謹慎地管理信托財產，從而增加信托財產的價值。基于社會化大分工日益明確、細化，受托人親自管理信托財產應做限縮解釋，其主要指受托人在處理信托實務過程中的指揮、組織、協調作用。 當然，在農業服務商和農業合作社服務的過程中，受托人應當盡到謹慎義務，通過各種方式對服務商的工作進行監督，最大限度的維護受益人利益。

（四）農村土地信托中的受益人

受益人作為信托關系中不可缺失的當事人，我國《信托法》中規定了大量受益人可行使的權利。在農村土地信托的語境下，如何做到更好的保證農戶利益不受侵害，成為了農地信托應當重點關注和解決的問題。在現有的土地信托實踐中，對于受益人收益構成，大部分采取固定收益加后期浮動收益，并且固定收益一般也規定了最低價格。但是對于后期浮動收益，各信托公司規定不一。例如北京信托無錫項目中規定的浮動收益為信托項目成立第七年后的20%的盈利分紅；中信信托安徽宿州項目農戶的浮動收益初步確定為增值部分的70%。筆者認為，土地信托的受托人不應當以盈利作為首要目的，土地信托是帶有公益性質的信托類型，并且具有一定的保障功能，信托財產所產生的收益應當在扣除必要的少量的服務費、管理費后，全部給予受益人。政府可以出臺相關的稅收政策、獎勵政策等，以此補償信托公司。

在受益人范圍方面，有觀點認為，農村土地信托的受益人應由土地承包經營權人在信托合同中制定，其范圍既可以是自己或者家庭成員，也可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織；既可以將信托機構列為共同受益人之一，也可以不列。 筆者認為，農村土地承包經營權的設置是為了保障農民生活而賦予的，具有一定的保障功能，因此農地信托的受益人應限定農戶及其近親屬等享有承包經營權的特定范圍內，而不應當將其他自然人、法人甚至是信托機構列為受益人之一。

四、從不同角度看待農村土地信托項目

（一）從政府角度

通過上文中對土地信托委托人的論述，筆者認為政府不適宜作為信托關系的當事人。政府在土地信托中扮演的角色應當從主導者轉變為引導者，做好農村土地信托登記工作、及時發布信托項目變成信息和農業產業發展信息等信息發布服務，在土地信托設立完成之前明確土地的種植作物，保障糧食作物與經濟作物的產量平衡，并且從農民的利益角度出發對信托過程進行監督。習近平同志在主持召開全面深化改革領導小組第五次會議中就指出要尊重農民的意愿，流轉土地經營權事要堅持依法自愿有償的原則，不能搞行政強迫命令，不能瞎指揮，政府部門要負擔起科技計劃等宏觀管理工作，而不是直接介入具體項目管理。因此，政府應當做好一個監督者，從宏觀上監管農村土地信托項目。

（二）從信托公司角度

筆者認為，信托公司首先應當明確，土地信托的目的不是盈利。中信信托董事長蒲堅在接受采訪時就曾提到：“土地信托如果做好了的話，比房地產要賺得多。因為它是一個集成，前端后端各個方面的需求都攏在信托公司的手里。”但是，這些盈利在短期內是無法實現的。其實信托公司應當看到，土地信托的社會聲譽價值比經濟價值要高的多。信托公司在考慮經濟價值的同時，還應當要關注自身所肩負的社會責任和義務，將社會責任與經濟效益相結合才能取得更好的發展。另外，由于農業生產的特殊性，一旦遇到自然災害造成土地收益受損時如何保障農戶的利益？這就要求信托公司在設計土地信托環節的過程中，加入風險控制措施，當信托財產產生的收益無法對付時，仍然能夠保障農戶的基本利益。信托公司還應當加強對于農業服務公司的監督，密切關注服務商的經營情況、盈利狀況，確保信托公司為其提供的資金投入到了農業生產之中。

（三）從農戶的角度

隨著社會分工的細化，單純以家庭為單位，以農戶自身為主體的小農經濟，在解決農民自身溫飽的之外，已經不能為農民增加更多的經濟收入。從目前的實踐來看，通過設立土地信托的方式，可以在短時間內明顯增加農民收益，與目前的政策補貼密切相關，土地信托能夠真正實現為農民謀福祉的作用最終還取決于實際經營者運用規模化經營的能力。因此，農戶應當積極參與到土地流轉的進程中，充分了解受托人的經營方式，通過參與各個環節，了解自己的權利義務，運用各類知識武裝自己，并尋找代言人維護自身權益。

注釋：

何寶玉.信托法原理與判例.北京：中國法制出版社.2013.16.

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高圣平.農地信托流轉的法律構造.法商研究.2014（2）.

馮海發.對十八屆三中全會《決定》有關農村改革幾個重大問題的理解.農民日報.2013年11月18日.

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