備案審查:增強糾錯剛性 積極回應民生關切

張維煒 丁子哲

全國人大常委會對地方物業管理條例中“私拆承重墻處罰標準”等多個問題進行審查糾正。IC photo/圖

私拆承重墻，地方處罰標準過低怎么辦？交付后未實際入住的業主是否需要繳納物業費？小區供水供電設施所有權歸誰？……

前不久，全國人大常委會在中國人大網公布了一起備案審查指導性案例，對地方物業管理條例中“私拆承重墻處罰標準”等多個問題進行審查糾正，引發社會廣泛關注。

對行政法規、地方性法規和司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權，是全國人大常委會履行憲法監督職責、保障憲法法律實施、維護國家法治統一的一項重要工作。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國、加強憲法法律實施和監督的戰略高度，就加強備案審查工作作出一系列決策部署。黨的二十大明確提出，完善和加強備案審查制度。“備案審查”被首次寫入黨的代表大會報告，迎來深入發展重大契機。

全國人大常委會積極踐行全過程人民民主重大理念，通過備案審查工作解決人民群眾急難愁盼、關心關注以及涉及切身利益的實際問題，不斷增強人民群眾的法治獲得感。

聚焦民生領域，不斷彰顯糾錯剛性

承重墻是房屋建筑安全的“生命墻”。今年以來，因私拆承重墻而引發的安全隱患事件頻發，群眾對此反映強烈，要求嚴懲私拆承重墻違法行為的呼聲不斷。住房和城鄉建設部專門下發通知，要求堅決遏制私拆承重墻等違法違規行為。

根據國務院《建設工程質量管理條例》第十五條規定，房屋建筑使用者在裝修過程中，不得擅自變動房屋建筑主體和承重結構。第六十九條規定，違反本條例規定，涉及建筑主體或者承重結構變動的裝修工程，沒有設計方案擅自施工的，責令改正，處50 萬元以上100萬元以下的罰款；房屋建筑使用者在裝修過程中擅自變動房屋建筑主體和承重結構的，責令改正，處5 萬元以上10 萬元以下的罰款。

但有的省份的物業管理條例卻降低了私拆承重墻的罰款數額，規定業主、物業使用人損壞房屋承重結構、主體結構的，由縣級以上人民政府住房城鄉建設行政主管部門責令立即改正，恢復原狀，可以處1 萬元以上5 萬元以下罰款；情節嚴重的，處5 萬元以上10 萬元以下罰款。

全國人大常委會法工委收到備案審查建議后，經審查認為，該地方物業管理條例對于業主、物業使用人損壞房屋承重結構、主體結構的罰款額度明顯低于《建設工程質量管理條例》規定的罰款額度，屬于放松管控，與上位法規定不一致。而且地方的規定是“可處”罰款，國務院的規定是“并處”，地方的處罰規定明顯較輕。

全國人大常委會法工委表示，房屋承重結構、主體結構涉及公共安全，制定機關對此應當給予高度重視，地方性法規應當嚴格執行上位法有關規定，不應放松管控，降低處罰幅度。

除對地方物業管理條例中損壞房屋承重結構處罰幅度規定審查外，在今年公布的指導性案例中，全國人大常委會法工委還對地方性法規能否規定建設單位在竣工驗收后將供水、供電等設備所有權移交給專業經營單位作出審查。

實踐中，小區內的供水、供電、供氣、供熱等設施設備及相關管線等專業經營設施設備的歸屬情況比較復雜。有地方性法規規定，建設單位在竣工驗收后，應當將變（配）電、二次供水、換熱、燃氣調壓等設施設備及相關管線等專業經營設施設備的所有權移交給組織安裝施工的專業經營單位；專業經營單位應當接收，并負責專業經營設施設備的管理、維修、養護和更新。

全國人大常委會法工委了解這一情況后，經審查認為，該地方性法規的這一規定與上位法規定不一致。理由是，民法典第二百七十一條規定，業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。第二百七十四條中規定，建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。另外，國務院制定《物業管理條例》第五十一條規定，供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位，應當依法承擔物業管理區域內相關管線和設施設備維修、養護的責任。根據這一規定，供水、供電、供氣、供熱等共用設施設備的所有權屬于業主共有，并不影響相關單位對專業經營設施設備的維修和養護責任。地方性法規無權作出將專業經營設施設備的所有權移交專業經營單位的規定。

悠悠萬事，民生為大；民之所望，行之所向。除了物業管理之外，這些年，全國人大常委會法工委還聚焦就業、出行、醫療等多個民生領域，頻頻發力，持續加大備案審查力度，審查處理了一批人民群眾反映集中、影響百姓切身利益、直接涉及公民權利義務的“問題”法規、司法解釋，在保障公民合法權益、維護國家法治統一方面取得了顯著成效。

踐行全過程人民民主，增強群眾獲得感

“停車欠費1 元，罰200 元”，合理嗎？

2021 年，有地方性法規規定，停車人應當按照規定繳納道路停車費用，逾期未繳納的，進行催繳同時并處二百元以上一千元以下罰款。

有公民對此向全國人大常委會法工委提出審查建議，認為該規定有違“無過錯不處罰”的法治原則和比例原則、程序正當原則。

全國人大常委會法工委收到審查建議后，及時請制定機關說明情況，請執法部門提供有關規定實施情況，向有關部門了解停車收費改革的相關政策，向審查建議人進一步詢問提出審查建議的考慮，通過多種方式了解、走訪居民127 戶，在此基礎上與有關制定機關就法規修改方案反復交換意見，力求取得平衡和共識。后來，制定機關對有關規定作出修改，調整完善罰款的額度和程序，并督促有關單位出臺具體辦法，處理結果得到社會各方普遍認可。

這一鮮活生動的案例，正是近年來備案審查工作堅持以人民為中心，踐行全過程人民民主、解決群眾急難愁盼問題的具體體現。

備案審查承載著保障公民權利的重要使命。我國立法法、監督法等法律規定，公民、組織認為法規、司法解釋等規范性文件同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常委會工作機構進行審查。

全國人大常委會法工委不斷健全備案審查工作吸納民意、匯聚民智的機制、渠道和方式。2019 年，在中國人大網開通審查建議在線提交平臺，實現審查建議“一鍵提交”。截至目前，共收到公民、組織網上提出的審查建議1.2 萬余件，約占審查建議總數的66.3%。法工委每年都向常委會報告備案審查工作情況，并將年度備案審查工作情況報告通過中國人大網和全國人大常委會公報向社會公布。

記者注意到，公民參與備案審查的民主熱情不斷高漲，全國人大常委會每年收到公民、組織提出的審查建議數量都在快速增長，以最近幾年為例，2018 年1229 件，2019 年226 件，2020 年5146 件，2021 年6339件，2022 年4829 件，被外界喻為“井噴式增長”。

審查建議人來自不同地域、行業、群體，包括工人、農民、個體工商戶、專家學者、基層行政執法人員、律師、學生、人大代表、政協委員、企業事業單位、有關國家機關等。審查建議內容十分廣泛，涉及諸多領域，或表達權益訴求，或關注法治進步，或反映群眾急難愁盼問題，或呼吁解決制度銜接問題，對新時代進一步提高備案審查工作質量提出新的挑戰。

“我們對審查建議逐一登記、逐件研究；必要時，與審查建議人溝通，了解來自基層和各方面的真實聲音，增強審查研究的針對性、實效性；提出處理意見后，通過書面發函、電話溝通等方式及時作出反饋。以研究處理審查建議為抓手，積極推動解決人民群眾普遍關注的問題。”全國人大常委會法工委相關負責人表示。

不僅如此，備案審查工作還同辦理代表議案建議、委員提案工作結合起來，同基層立法聯系點工作結合起來，同立法修法工作結合起來，同聯系指導地方人大備案審查工作結合起來，努力通過各種渠道和形式了解社情民意、回應社會關切。

根據全國人大代表提出的建議，全國人大常委會法工委2021 年督促糾正個別地方以戶籍限制從事出租車司機職業的問題；2022 年，又進一步梳理研究、推動9 個地方糾正了類似問題。

發展全過程人民民主，是新時代新征程做好備案審查工作必須遵循的重要原則、必須貫徹的重大理念。全國人大常委會一方面通過備案審查解決人民群眾關心關注的實際問題，增強人民群眾法治獲得感；另一方面，不斷拓展和健全人民群眾有序參與立法、表達意愿關切的途徑和形式，充分保證人民群眾對國家立法工作的知情權、參與權、表達權、監督權。

研究出臺重要舉措，進一步健全備案審查制度體系

近年來，備案審查制度在保障國家法治統一、促進社會公平正義、發展全過程人民民主、提升國家治理效能等方面作用日益彰顯。

為了貫徹落實黨的二十大精神，更好履行憲法法律賦予的監督職權，根據今年全國人大常委會立法工作計劃提出的“任務清單”，全國人大常委會將研究出臺關于完善和加強備案審查制度的舉措。其中強調要增強備案審查制度剛性，加強主動審查、專項審查，加強對公民、組織提出的審查建議的研究、處理和反饋工作，建立并不斷健全備案審查案例指導制度。

此外，記者了解到，在備案審查踐行全過程人民民主方面，也將不斷暢通人民權益表達渠道和參與過程，認真做好代表、委員提出的議案、建議、提案和公民、組織提出的審查建議的研究、處理和反饋工作，完善審查建議辦理機制，提高重點、難點審查建議辦理成效，提升審查工作民主含量和質量，把備案審查工作和制度建設成為人大民主民意重要表達平臺和載體。