面向高質量發展的規劃機制創新研究和實踐探索
——以南沙區明珠灣為例

曾海霞ZENG Hai-xia

（廣東省建筑設計研究院有限公司，廣州 510000）

0 引言

2012 年，廣州市南沙區獲批國家新區，現已形成國家新區、自貿試驗區、粵港澳全面合作示范區和承載門戶樞紐功能的廣州城市副中心“三區一中心”發展新格局。2022年，國務院印發《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（國發〔2022〕13 號），南沙定位不斷提升，成為粵港澳大灣區成為新發展格局的戰略支點、高質量發展的示范地、中國式現代化的引領地。在此背景下，南沙新區也面臨在高質量發展背景下的與重大項目高效落位與實施、實現高品質特色空間規劃建設與精細化管控的現實挑戰。

本研究以南沙區明珠灣的機制創新研究和實踐探索為研究對象，提出高質量發展背景下的精細化治理路徑，從精細化全流程管控視角出發，深入剖析其精細化治理的建構路徑和行動探索，為全國各地提供經驗與路徑參考。

1 高質量發展下的困境

1.1 現實困境：公共利益與市場力量的博弈導致空間資源利用的“失衡”

面對主體多元、方式多樣的開發任務，如何保障以公眾為中心的核心主體利益成為重要的課題。以往增量發展的慣性與任期制的政府績效，高度依賴空間資源的擴張與房地產發展路徑，整體著眼近期局部經濟效益，忽略長遠與公共利益，重規模擴張輕視資源約束。同時，基于地區的重要性及未來市場的不確定性，粵港澳大灣區的重點功能片區也面臨著開發主體多樣性、開發過程復雜性、建設速度超常等問題。

傳統的城市規劃管理思路往往圍繞以重要建設項目的個例為核心的規劃管控，忽略多元人本視角的治理思路，亟需突破思路，保證市場開發積極性和公共整體利益的平衡。包括市場與公共利益的博弈，生態保護與城市開發的權衡，以實現高品質的空間營造和生態文明。逐步從二維規劃指標管控轉變為對建筑形態、公共空間和城市風貌進行引導和控制，建立由規劃到建設管控的全流程設計參與及管控機制。

1.2 規劃傳導困境：規劃前端薄弱，實施后端限制的粗放式治理

在規劃編制階段，基于專項規劃等主管部門的不一致，規劃內容通訊受限（信息不對稱、信息傳遞效率低、接口銜接品質低、接口銜接漏項、單體項目推進思維），頂層規劃層面主導性缺失，規劃協同路徑不足。

規劃實施環節，基于過于重視技術傳導、行政權限制約明顯，土地出讓、招商引資等環節缺位，城市的高質量發展藍圖的既定設計目標難以有效實現。多數部門在建設實施過程中話語權不足，“規劃-實施”層面受到行政部門權責的強烈影響，僅停留在技術傳導上，行政層級間信息反饋和轉運不足，難以對過程問題進行事實和價值整合的修正，規劃實施只能達到“第二最優”。

開發建設環節，基于規劃前端缺位，開發建設行為應對局限。一般由開發公司或者代建單位作為中間信息傳達，并通過任務書的形式下達施工任務的傳統運作方式。但是由于在招商、土地出讓前端規劃數據集成的缺失，規劃層面的變更導致后期施工圖紙設計的調整，從而影響施工進度，且施工后期帶來大量工程和材料的高強度投入，易引起施工索賠、工期滯后，造成投資失控。

在實施監督環節，由于開發建設任務重、時間緊，在實際的運行過程中過分強調內部自我運行以及開發建設差值的績效情況，缺乏部門間聯合監督機制、公眾參與機制、年度檢討機制及創新政策及標準機制，補給過程中的不順暢的環節，忽視從戰略層面廣泛地納入多元利益，達到真正的破局。因此，對于全流程精細化的城市治理方法探索日益迫切。

圖1 規劃傳導困境示意圖

2 明珠灣精細化治理的工作路徑

廣州市南沙區明珠灣位于廣東自貿區的核心位置，是廣州市重點功能片區之一，處于粵港澳大灣區的黃金內灣中心、南沙的地理中心，40km 半徑將覆蓋粵港澳灣區核心區域。明珠灣依托良好的自然稟賦和特色水鄉嶺南文化，圍繞“綠色生態、低碳節能、智慧城市、嶺南特色”的設計理念，致力打造面向世界、體現中國氣派的粵港澳大灣區城市客廳、全國高質量城市發展標桿展示窗口、世界級都市核心區。大灣區的發展使命疊加自貿區的重大機遇，推動明珠灣起步區向國際化超級新區飛躍。因此，亟需把握粵港澳大灣區的發展機遇，創新規劃建設管理思路，為南沙新區乃至廣州提供規建管一體化的典型范本。

2.1 研究視角：“策-規-建-管”的全流程管控的關聯機制

動態伴隨，全流程關注高品質的城市空間營建解決方案。規劃前置與招商策劃，適時的關注規劃前端在策劃謀劃的部分，解決重點項目落位周期長、解決產業與空間布局不合理、解決多頭部門管理不順暢等問題，強調“戰略”和“戰術”的銜接問題。更加依賴城市設計管理，包括管理的組織結構、管理過程與方案、評估與反饋機制等互相關聯的環節。

因此，精細化的設計與管理將會更加依賴事前、事中、事后的全過程管統籌管理，要通過有效的組織并建立一整套完善的規劃實施制度，通過階段性節點環節的制度性安排設置，讓總體戰略目標、剛性管控要求和價值導向能夠貫穿到從規劃編制到項目落地的全過程。形成從“策劃謀劃——規劃導控——審查咨詢——實施跟進”的工作閉環，在前期提前研判項目可行性與合理性，中期提供綜合技術咨詢服務，后期動態跟蹤規劃管理、參與建設施工巡場及工程驗收，能有效地實現各專業、各部門之間的橫向協同銜接，規劃設定目標和路徑推動規劃精準實施，為地區發展提供參考。

圖2 “策-規-建-管”的全流程管控的關系圖

2.2 實施路徑：全流程介入，構建“事前、事中、事后”管理機制

為建設國際一流的中央活力區城市發展標桿，明珠灣構建全流程的規劃管理機制，關注“事前、事中、事后”各階段的堵點、痛點，探索規劃管理流程前后延伸，探索事前的前瞻謀劃和事后的實施檢討，聚焦規劃前端環節的“反饋與優化”和規劃后端環節的“實施和成效”，評估在適應粵港澳合作的高質量發展下的精細化、豐富化的管控要素，加強市場和工程驗證的管控手段，在與項目的符合性、土地的支撐性、地區的適應性和方案實施性各方面進行評估，以促進項目高效落位與實施。（圖3）

圖3 規劃管理全流程技術路線

2.3 規劃管控：構建“1+3”地區總師制度全流程管控機制

自2018 年起，地區總師咨詢已成為明珠灣起步區規劃管理中的常態環節，通過借鑒北京、深圳、上海等地的經驗，立足明珠灣嶺南水鄉的地域特征，深化了地區城市設計總師領銜，景觀、生態、橋梁三專業總師協同的“1+3”地區總師制度管控機制。以對等互融的原則構建技術管理體系，打造“技術管理”、“行政管理”與“公眾利益”有機融合的協同管理模式，并通過動態修正、多元參與的協同設計范式，綜合衡量規劃設計的質量及其長遠利益和短期效益，地區總師作為第三方咨詢工作平臺，進行自由裁量，實現規劃實施過程邁向價值導向和過程性規劃轉型。地區總師咨詢體系是一個動態開發的技術服務協調過程，通過技術支撐—技術統籌-技術溝通等環節，對土地開發、市場運營等訴求的不斷指導和融合采納，以保障在規劃核心價值和市場開發合理性方面取得均衡。（圖4）

2.4 動態補給：重視以“法定規劃+機制創新”的動態矯正機制

面對規劃傳導中間層次的錨固不足等問題，通過動態適應城市設計精細化管控需求，明珠灣初步建立了控規法定化程序一致、以管理單元為單位、適時推進的導控體系。在保證價值共識固化底線管控，并保留招商彈性，以城市設計+控規單元剛性管控底線為共識底線，結合市場要求動態維護。

在直面快速且協調難度大的開發建設任務的時候，進一步保障公共利益，通過對項目動態管理與跟蹤，全面梳理實際規劃建設需求。加快有效制度供給，完善規建管頂層設計，創新標準體系，填補制度空白，促進創新指標有效落實，并根據實施情況的效果反饋，對研究成果實踐適時檢討與持續優化，提高對新的城市發展建設要求與社會發展趨勢的快速響應和動態適應能力。如保證公共空間品質及總量控制的前提下，突出整體統籌的特點，允許彈性控制范圍內立體綠化的補足、布點式公共服務設施位置調整等。并適時的創新《南沙明珠灣起步區地上連廊規劃建設管理辦法》等管理體制。（圖5）

圖5 “法定規劃+機制創新”的動態工作機制

3 結論

明珠灣的規劃管理創新路徑是當前應對城市治理要求的方案之一，核心在于做到預防、引導、把控、處理的閉環措施。通過對頂層設計理念和核心價值的規劃堅持，保障規劃落實不走樣。通過第三方咨詢平臺多專業、全方位、寬領域、深層次動態跟蹤的基礎上，利用主管部門的規劃協同機制和公眾參與機制，保障規劃在實施運行中具備可實施性和應對市場層面的局部變通，保障規劃實施的有效性。