社會資本參與生態保護修復的自然資源資產配置研究

王儒密WANG Ru-mi；馮妙玲FENG Miao-ling；張婭楠ZHANG Ya-nan；柯春鵬KE Chun-peng；曹迎迎CAO Ying-ying

（①廣東省土地開發整治中心，廣州 510635；②廣東友元國土信息工程有限公司，廣州 510610；③廣州市華南自然資源科學技術研究院，廣州 510610）

0 引言

生態文明先后寫入《中國共產黨章程》和《中華人民共和國憲法》標志著推動生態文明協調發展成為黨的基本理念，在制度上確保了生態文明建設的地位。生態文明建設離不開高質量的自然資源管理[1]。黨的十八大以來，黨中央作出將生態文明建設放首位的重大戰略決策。要求樹立生態文明理念，增強綠水青山就是金山銀山意識，制定生態保護修復政策措施，修復受損生態系統，增加生態產品供給，強調通過自然資源的集約高效利用與公平合理配置實現經濟增長與生態環境保護相協調。由于生態保護修復在資金投入方面有著巨大需求且需長期投入，迫切需要全社會的力量參與到生態保護修復中來。社會力量特別是社會資本的參與，是應對生態修復資金投入持續性不足等問題的重要途徑。在此背景下，國務院辦公廳2021 年11 月印發《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（國辦發[2021]40 號，下稱“40 號文”），通過產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等方面釋放政策紅利，鼓勵社會資本積極參與。

自然資源資產配置是社會資本參與生態保護修復的關鍵環節，是構建社會資本參與生態保護修復持續回報和合理退出機制的重要保障。當前學術界對于自然資源資產的相關研究在資產清查、產權制度、考核評價、價值核算等方面取得一定的進展，但在自然資源資產配置上研究較少，尤其在通過自然資源資產優化配置調動社會資本積極參與生態保護修復方面，所受關注更少。因此，本文嘗試在辨析自然資源資產配置與社會資本參與生態保護修復邏輯關系基礎上，總結當前自然資源資產市場化配置主要實踐模式，剖析自然資源資產市場化配置存在的問題與困境，探討自然資源資產有效配置的現實策略，旨在為優化自然資源資產有效配置以暢通社會資本參與生態保護修復路徑提供參考。

1 自然資源資產配置與生態保護修復的邏輯關系

資源的配置方式無外乎計劃和市場兩種。黨的十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。自然資源市場化配置是社會資本參與生態保護修復的基礎和保障，而社會資本積極參與則是推動自然資源優化配置的重要力量，對系統開展生態保護修復具有積極的促進作用。

1.1 自然資源資產配置市場化是激勵社會資本參與的關鍵環節

所謂自然資源，是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和，即自然界中可為人類所用的資源[2]。自然資源資產則是自然資源中具有稀缺性、有用性以及產權明確的部分[1]。自然資源資產與自然資源的主要區別在于稀缺性和產權明確。通過在生態保護修復領域引入社會資本，可以拓寬資金渠道、進一步發揮市場機制解決重大問題的作用、促進生態保護修復模式的轉變，有效構建多元共治局面，實現多方共贏[3]。社會資本參與的主要動力源在經濟利益，不論是產權激勵，還是資源利用，本質都是通過對自然資源資產的經營性部分作出有利于社會資本的配置安排以吸引社會資本參與，實現自然資源資產保值增值。因此自然資源資產配置是吸引社會資本參與關鍵環節，也是重要實現手段。

1.2 自然資源資產配置高效化是檢驗生態保護修復綜合成效的有效標尺

開展生態保護修復工作，其實質是恢復乃至發展原有的區域生態功能，其工作成效可通過自然資源資產是否保值增值實現來衡量。自然資源資產的價值包括經濟價值、社會價值和生態價值，生態價值實現可分為依靠政府補償的政府路徑和依靠市場交易的市場路徑，以及二者的混合[1]。在區域開發利用和保護過程中，勢必會同時產生自然資源資產的價值減損和增值。社會資本結合生態修復的市場前景和經濟潛在利益，進行投資和經營，所追求的是經濟利益最大化，對生態價值和社會價值系統性考慮不足。有效的自然資源資產配置應在通過經營性部分吸引社會資本參與的同時，實現自然資源資產價值的整體性最大化，故而自然資源資產是否有效配置也是衡量生態保護修復綜合成效的檢驗標尺。

1.3 自然資源資產配置規范化是推動自然資源監管體系完善的有效途徑

總體而言，我國正處于構建全民所有制自然資源資產管理體制的重要歷史時刻。全民所有制自然資源資產的清查和自然資源資產所有權的委托代理試點工作正在持續推進[4]，同時自然資源資產價值的核算也在緊鑼密鼓地跟進，這一進程中，自然資源資產配置作為涉及自然資源資產管理體制的各個方面改革成效彰顯的重要環節，將對生態文明建設進程產生重要影響。一方面自然資源資產配置貫穿始終，勢必在推進過程中直面自然資源資產產權制度不健全、產權交易市場建設滯后、自然資源監管不足等諸多現實的問題與障礙，并在發現問題、解決問題的過程中，豐富自然資源資產配置的具體實踐，為自然資源資產管理體制改革積累寶貴的實踐經驗。

2 社會資本參與生態保護修復的自然資源資產配置模式

在剖析各地鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復實踐經驗基礎上，結合40 號文要求，總結得出在社會資本參與生態保護修復領域，自然資源資產配置的模式主要有產權激勵、資源利用、資源整合和產權關聯權益釋放等模式[5]。詳見表1。

表1 自然資源資產市場化配置的幾種模式比較

3 社會資本參與生態保護修復中自然資源資產配置的實踐困局

在社會資本參與生態保護修復進程中，由于存在產權制度不完善、價值核算標準不明確、資源配置路徑不清晰等問題，導致自然資源資產市場化配置不高效、不規范，進而影響社會資本參與的積極性和可持續性。

3.1 自然資源資產產權制度供給不足影響推動社會資本參與的積極性

以市場為基礎的資源配置是實現自然資源資產保值增值的主要渠道，而自然資源資產進入市場以實現資產交易和資本積累過程的順利實現，需要自然資源資產相關權利如所有權、使用權、收益權等得到充分保障[8]。目前我國自然資源資產產權制度存在所有權界定尚不明晰、自然資源資產保護和利用主體仍不明確、自然資源資產的產權內容與制度不夠完善等問題；于自然資源資產配置而言，因自然資源資產“權責利”具體內容不明晰，往往導致生態保護修復過程中地方政府在涉及自然資源資源配置時容易存在難以明確自身責任、管理邊界模糊、缺乏明確制度依據等問題，社會資本也難以確保參與生態保護修復的成本與收益，繼而影響多方推進社會資本參與生態保護修復的積極性。

3.2 自然資源資產價值核算標準不明確影響保障社會資本參與的穩定性

要知曉自然資源資產配置是否達到保值增值的目的就必須了解自然資源資產在配置前后的價值變動。開展自然資源資產價值核算，不僅是為“落實所有者職責，保障所有者權益”提供信息支撐，更是檢驗一定時空背景下，自然資源資產配置前后的價值變動是否滿足保值增值要求的重要手段。然而當前尚沒有形成一套科學、統一和完整的核算方法和體系，也尚未將其與政府決策、市場交易等緊密結合起來，這使得當前難以系統全面的評估自然資源資產配置效果。在社會資本參與生態保護修復過程中，多只能依托保護修復工程量、自然資源資產實物量變化等方式進行代表性檢驗，使得成效監督既存在模糊空間也難以為自然資源資產配置優化提供科學指導，容易造成鼓勵社會資本參與的政策措施的不連貫、不穩定。

3.3 自然資源資產配置路徑不清晰影響推進社會資本參與的可持續性

受傳統生態環境無價觀念影響以及缺乏有效估價手段，自然資源資產配置時容易出現難以對生態系統“整體性”價值進行把握的困境。因缺乏有效手段估量自然資源資產提供的生態與社會服務價值，易導致生態保護修復數量和規模上的恢復、穩定乃至增長，但實際價值下降的問題無法及時發現。另外，自然資源資產依功能可分為公益性和經營性，公益性自然資源資產在交易市場長期缺位，在當前交易市場無法充分彰顯其生態和經濟價值，導致經營性與公益性自然資源資產在現行市場機制中存在較大的收益剪刀差[8]。社會資本青睞于經營性自然資源資產，關注重點集中在經營性自然資源資產，這種市場化配置路徑單一且收益差異明顯的情況不利于生態保護修復工作的長效開展。

4 社會資本參與生態保護修復中自然資源資產配置完善路徑

以提升市場在自然資源資產配置中的決定性作用為導向，針對社會資本參與生態保護修復中存在的產權制度不完善、核算標準不明確等實踐問題，提出完善產權制度設計、健全考核評價體系、完善監管制度等保障措施。

4.1 完善自然資源資產產權制度設計

一是要加快推進自然資源資產產權制度改革。中國特色的自然資源資產產權制度改革必然要走市場配置與政府管控相結合的法制化道路[9]。要著力消除資源要素流動過程中的城鄉區域行業間產權交易壁壘，以及行政壟斷，為市場化配置資源夯實法制化基礎；二是要促進使用權制度從現有的“權能分離”體系轉變為“權利行使”體系，合理制定各類使用權的有效邊界，增強監管監督的效用[10]；三是要培育資源要素產權流動交易市場，以強化交易權、收益權、抵押權為核心，進一步提升使用權的財產屬性。

4.2 健全自然資源資產考核評價體系

明晰指標體系和工作規制。制定考核評價指標體系，明確考核的目的、原則、考核內容、評價指標因子及權重、考核評價技術方法。制定考核工作方案，明確考核組織、考核程序、考核指標、考核流程、考核結果評定及運用。明確考核對象，理清通過法律或委托的方式進行授權的被授權主體具體有哪些。明確考核主體和周期，還要兼顧與其他生態考核機制相協調。可考慮將自然資源資產考核機制與完善社會資本參與生態保護修復投資回報、風險分擔、退出監管機制[11]構建有機結合。

4.3 完善社會資本參與生態保護修復產權監管制度

一是要建立權責明確的政府監督體系。建立權責分明、有效實施的自然資源產權監管監督體系。厘清所有權和監管權的關系，適當區分所有權和監管權，使所有權人和管理者相互獨立、相互配合、相互監督[12]；二是要完善自然資源資產產權監督平臺，建立社會資本參與生態保護修復監督管理平臺，完善法治化的約束機制，引入社會評價機構對自然資源資產產權行為進行評價；三是強化社會監督。豐富社會監督渠道，建立問責機制，保障社會監督作用有效發揮。

5 結語

自然資源資產市場化配置作為撬動社會資本參與生態保護修復的重要手段，具有重要的實現意義，在優化資源配置、實現經濟增長與生態環境保護相協調方面發揮著重要作用。然而，在自然資源資產市場配置過程中，存在不小的困境和挑戰。本文通過論述自然資源資產市場化配置與社會資本參與生態保護修復的邏輯關系，在總結自然資源資產市場化配置的主要模式后，剖析優化市場化配置的困境，提出自然資源資產配置優化策略。本文認為，優化自然資源市場化配置可以擴展社會資本參與生態保護修復路徑。通過引入社會資本參與，可以拓寬資金渠道、發揮市場機制、構建多元共治局面，實現多方共贏目標，推動生態保護修復工作取得實實在在的成效。