縣城城鎮化背景下四川省“小縣優城”模式的發展路徑選擇

邱 瀟 吳世韶

（廣西師范大學馬克思主義學院 廣西 桂林 郵編：541006）

一、引言

城鎮化是中國經濟轉型和社會發展的重要趨勢，也是黨中央、國務院著力推進的基本國策。在黨的二十大報告中就鮮明地著重強調，“要促進以人為核心的新型城鎮化建設，繼續把推動農業轉移人口就地就近實現市民化作為首要任務。以城市群、都市圈為主體，分類引導構建大中小城市和小城鎮協調發展的空間形態，加快以縣城為重要載體的城鎮化建設發展提速”[1]。在新的發展階段，以縣城為重要載體的新型城鎮化，將成為促進現有城市升級和新城建設的有效途徑，也是貫徹“以人為本”發展理念和解決城市問題的關鍵路徑。在城鎮化進程中，縣城是連接城市和農村的重要節點，縣城發展也將承擔更大的責任、發揮更大的作用，而如何實現縣城的更好發展，成為許多地方政府積極探索的問題。因此，基于縣城城鎮化的背景，研究地方在探索“優城”目標的新型城鎮化路徑構建，有助于我國縣城城鎮功能優化、縣城高質量發展和經濟社會可持續發展，提供優秀的模式、思路和經驗。

二、概念界定與學界探索

城鎮化是人們生產及生活方式由鄉村向城市轉化的過程，是衡量一個國家現代化程度的重要標志，表現為“人口和產業活動在空間上的聚集”。[2]城鎮化作為發展中的概念，伴隨著經濟的快速增長以及改革的不斷創新，從1984 年中央第一次提出小城鎮發展，2000 年黨的十五屆五中全會第一次明確使用“城鎮化”這一概念。隨后在黨中央的多次大會上被提及，并根據時代要求賦予新的內涵與要求。就目前中國而言，城鎮化已進入中后階段，僅依靠大城市以及城市群推進新型城鎮化全面提質增效的發展路子已不可持續，需要適時對建設方案進行調整，激發縣城在城鎮體系中承上啟下的作用[3]。在2020 年5 月，國家發改委印發的《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，要求積極推進縣城和縣級市城區城鎮化，支持小城鎮發展，并進行重點統籌配置。隨后，在黨的十九屆五中全會上，進一步提出了“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”[4]。2022 年5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），全面系統地提出了在新發展階段的新形勢新要求下，以縣城為載體推進新型城鎮化建設的根本遵循、實踐要求、前進方向和政策保障等，開啟了我國縣城城鎮化轉型發展的新征程。

郡縣治，天下安。縣城城鎮化，可以理解為:“以縣級行政單元為重要載體進行的城鎮化過程。從范圍上看，縣城城鎮化關注重點包括縣城、縣城以外的建制鎮以及其余農村地區，與其他大中城市和城市群有所區別，其治理尺度也比較明確。從內容上看，縣城城鎮化以城鄉互融互促發展為主要議題，是一個明顯的城鄉一體化進程。”[5]根據《意見》中的規劃部署，可將縣城城鎮化的內涵概括為：“‘一核心’，即堅持以人為核心推進新型城鎮化；‘四方面’，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能；‘五類別’，依據功能定位，將縣城分為：衛星縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城以及人口流失縣城；‘兩目標’，到2025 年，補齊補強縣城短板，保證縣城常住人口享受與規模基本匹配的公共配套資源，特色優勢產業服務繁榮壯大，市政設施水平全面提升，公共服務更加普惠、均衡，人居環境更加健康安全宜居，縣城人口和經濟承載能力大大增強。經過一段時間的發展后，將基本建成特色化、活力化、宜居化的現代縣城，并不斷縮小與周邊大中型城市的經濟發展差距，促進城鎮體系完善、走好城鄉融合發展之路”[6]。

而“小縣優城”這一概念，則是四川省為了順應“十四五”時期我國縣城城鎮化發展規律，在2021 年省政府工作報告中指出，要求“加快區域中心城市和重要節點城市建設，合理規劃、科學布局，在全省開展‘小縣優城’創建試點行動和‘做大做強中心鎮行動’，旨在推動城鎮體系建設，提升小城鎮的發展質量和水平，促進城鄉融合發展”[7]。從目前納入“小縣優城”試點的縣城來看，“小”體現在體量上人口數量相對較少，在區位上居住比較分散且距離中心城市較遠，需要通過改革補齊短板。而“優”則體現在目標上“按照形態優美、功能完善、產業強勁、環境宜居、治理有效的要求，加快城鎮化建設，規范發展，強化正面引導，力爭建成一批具有獨特魅力、體現高質量、高標準、有效輻射帶動周邊的現代化縣城”[8]。“小縣優城”模式，與國家推進以縣城為重要載體的新型城鎮化發展要求相契合，同時四川省作為經濟大省和人口大省，在探尋縣城發展的新模式和新路徑上，提供了新的思路與借鑒。

縣城作為城鎮化體系的重要環節，重視縣城發展，是新時代中國改革發展的規律。回顧已有的理論建構與學術探索，不乏有學者對縣域城鎮化的建設意義、發展困境以及路徑對策提出見解。例如，劉彥隨等認為，縣域城鎮化的有序發展和優化布局，對于推進城鄉要素平等交換、產業結構優化調整、資源與市場優化配置、促進城鄉融合發展與鄉村振興具有重要戰略意義[9]。余杰、趙偉認為以縣城為重要載體的城鎮化建設，宏觀層面上重構了縣城在城鎮體系中的功能定位，是新型城鎮化戰略的方向性調整，將深刻改變中國的城鎮化發展圖景[10]。韓柯子認為縣城作為我國城鎮體系的核心組成部分，與國家經濟社會發展的雙循環戰略相結合，滿足城市化進程中的需求，并且有效地應對人口發展的變化[11]。盡管縣城在新型城鎮化建設過程中發揮的作用進一步顯現，中國縣域城鎮化進程仍然面臨挑戰。郭珍、曾悅研究發現，當前，我國縣城城鎮化建設仍然存在著突出問題，例如土地城鎮化下的城區粗放擴張、人地失衡，人口城鎮化下的‘重發展，輕民生’市民生活遭遇困難以及產業城鎮化下的政府發展理念滯后、過度干預等。此外，不同類型的縣城在發展過程中也面臨著不同類型的困境，如農業轉移人口市民化與土地利用耦合度低、人口城鎮化與產業發展融合程度不高以及缺少生態產業發展的關注和重視等[12]。左停、趙澤宇也認為，我國縣域城鎮化發展中存在的問題包括：城鄉收入和基本公共服務差距仍不合理，鄉村病、城市病和縣城病依然存在，農民工群體仍舊持續分攤半城鎮化的成本欠賬，大城市戶籍制度改革尚未完全落地與農村產權經濟制度對城鎮化的質量提升形成壁壘等[13]。對此，需要因地制宜，根據不同的發展條件以及功能定位，綜合研判、靶向施策。高強等提出，要以包括業、人、地三者的城鎮化，以及服務均等化標準化、技術加持精細化和體制機制變革創新化等方面為著力點，做好戰略對接、統籌部署、深化改革、高效聯動和開展試點、探索樣板，構建激勵約束并重、多跨協同的政策支撐體系[14]。錢振明著眼于縣域公共服務提升認為，為適應縣城城鎮化趨勢，政府需要發揮主導作用，注重社會責任與擔當，通過建立政府與社會之間的多方協同機制，并推進智能化應用，增加公共服務供給[15]。孔祥智、何欣瑋通過分析表明，在以服務‘三農’工作為中心，以城鄉融合為重點抓手的條件下，通過土地、人口、資金等關鍵要素的運作，化解縣域城鎮化與鄉村產業振興之間的矛盾，通過推進產業聚集為縣城城鎮化與鄉村產業振興的融合發展提供重要支撐[16]。

毫無疑問，上述研究對縣城城鎮化相關問題的研究與成果積累為本文的進一步探索奠定了堅實基礎。但是，從現有的研究來看，缺乏經典的案例研究或是地方實踐。為此，本文將基于以縣城為重要載體的城鎮化建設這一背景，探究四川省“小縣優城”模式的重要意義，分析其推進過程中面臨的難點、堵點，并結合有代表性的試點縣城探索加以重點論述，最后提出相應的路徑選擇，力求對有效實現“小縣優城”有所裨益。

三、縣域城鎮化背景下“小縣優城”模式的重要意義

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉深度融合發展的重要抓手。對于促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系向縱深方向發展，縣城具有重大意義[5]。在當前實施涉及十幾億人的鄉村振興戰略以及新發展格局的背景下，縣城具有不可替代的重要作用，小縣實現優城的發展目標，是順勢而為，遵循城市發展以及人口遷移規律的現實選擇。

（一）有效拉動投資、促進消費，推進實施擴大內需戰略

縣域經濟發展是推動縣城城鎮化質量提升的動力引擎，同樣，縣城城鎮化質量的提升對于促動縣域經濟的高質量發展也是顯而易見的。中共中央、國務院印發實施的《擴大內需戰略規劃綱要（2022—2035 年）》中指出：“城鎮化是擴大內需，釋放消費潛力的有力支撐，把擴大內需戰略同持續推進新型城鎮化戰略有序銜接形成良性互動，是推動經濟持續健康發展的不竭動力。”[17]“目前，我國縣城人均市政基礎設施和公共服務設施固定資產投資僅相當于地級及以上城市城區的50%左右，而縣城居民人均消費支出僅相當于地級及以上城市城區居民的70%左右，蘊含著巨大的投資潛力。”[18]因此，“小縣優城”的發展模式，一方面，通過城中村、棚戶區、老舊小區等改造，住宅、商業開發建設，縣城醫院、學校、休閑等的基礎設施建設補齊縣城短板，并吸引產業，形成當期投資，以此新增就業促進居民增收并有效拉動投資、消費需求，形成乘數效應和良性循環；另一方面，當前，隨著實體型消費基本飽和后，以教育、醫療、旅游等為主的服務型消費需求正在不斷增長。我國縣城人口規模龐大，“我國縣及縣級市戶籍人口和常住人口分別為9 億和8 億，分別占到了全國人口的約64%和57%。其中，縣城和縣級市城區常住人口合計約為2.5 億，占我國城鎮常住人口的近三分之一”，內需潛力巨大[19]。伴隨著縣城自身優化建設推進下人口不斷向縣城聚集，能帶來巨大的消費需求，優化消費結構升級，不斷釋放消費潛力轉化為可拉動的經濟增長，并進一步拓展市場縱深，為開辟內需大市場和推動新型城鎮化戰略提供持續的動力。

（二）有效引導人口遷移流動，優化城鎮化空間格局

隨著縣城設施服務的不斷發展與提升，以及處于“城尾鄉頭”的區位優勢，使其成為農民就近城鎮化和勞動力回流安家的主要歸宿之處。2022 年末全國常住人口城鎮化率為65.22%[20]，根據目前的預計，到2040 年左右，我國的城鎮化率將達到80%左右。隨著城鎮化進程的不斷推進，將會有2 億左右的人口進入城鎮穩定居住或落戶，其中包括大中小城市、縣城和建制鎮。但是，縣城由于自身短板弱項的存在，難以為人口集聚提供完善的服務保障。“小縣優城”思路清晰精準出拳，推動縣城改革突破，補短板強弱項，對于適應農民進城和勞動力回流就業安家提供了不可或缺的支撐。同時，“小縣優城”主張強化正面引導，聚焦縣城主導產業與突出特色服務并通過推進縣城轉型升級，在保證縣城持續發展的情況下，積極承接部分中心城市非核心功能的疏解，提供功能性的專業化服務，強化與地級市城區的銜接配套。此外，依托縣城的提質增效，能夠將部分勞動力吸納在縣城，能夠有效紓解大城市外來人口壓力，積極推動大城市“瘦身健體”，促進大中小城市協調發展，從而優化城鎮化空間結構，順應城鎮發展規律。

（三）有效促進城鄉融合，增進民生福祉

在過去的二十年中，我國農村勞動力逐漸擺脫了土地的束縛，并在相當長的一段時間內流向城市和二三產業就業。然而，由于各種原因，這些人并未真正在城市安家立業，而是長期‘候鳥遷徙’式的漂泊于城鄉之間。[21]如今，我國正逐步邁入以城鄉融合為軸線的縣域振興的城鎮化。縣城作為城鄉之間的橋梁和紐帶，是城鄉融合發展中的關鍵一環。在此基礎上，“小縣優城”推動以縣城為核心的全面發展，積極探索有利于城鄉人口、資源要素等雙向流動的體制機制。同時，縣城發展質量的提升將會承擔更大的責任，連接城鄉，以城促鄉，實現鄉村振興和農業農村現代化的“相向而行”，增強城鄉融合持續發展能力。與此同時，滿足人民日益增長的美好生活需要，必須牢牢抓住縣城這個著力點。“小縣優城”按照形態優美、功能完善、產業強勁、環境宜居、治理有效的要求，全面推動縣城更新，增加公共服務供給，優化縣城生活品質，推動縣域治理能力現代化，完善相關配套，做精做強縣域經濟，穩定助推縣域居民就業增收，從而使人民群眾的幸福感、獲得感、安全感持續增強。

四、縣域城鎮化背景下“小縣優城”模式發展的現實困境

“人口、土地、產業”三要素的耦合在城鄉間的流動是城鎮化的重要表征，同時也是實現城鎮體系協同發展的重要保障。在國家推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設的過程中，需要滿足“人口、土地、產業”的協同推進，從這個視角來看，“小縣優城”所面臨的現實困境也是比較明顯的。

（一）人口收縮格局明顯，市民生活保障欠缺

改革開放以來，中國進入了高速發展時期，伴隨著資本、技術、人力等要素不斷向東部地區集聚，部分中小城市或邊緣城市不得不面臨著人口規模收縮的態勢。通過對全國330 多個地級行政區十年來的人口變化情況進行分析，發現其中就有149 個城市出現了人口減少的現象，占比達到了44.7%。[22]從人口流向來看，除了向東南沿海發達地區流動以外，在中西部省份，省內流動人口更為普遍，其中主要是以省內普通地市向省會城市或中心城市轉移為主。有學者基于四川省縣域單元為研究對象，發現，在四川省，以生活為主導的城鎮化進程機制的影響下，人口流出地區的城鎮化表現呈現出特殊性。研究發現，人口流出與城鎮化速度呈正相關。此外，縣城的繁榮發展不再受制于制造業的狀況，而是與城鎮化進程的推進相掛鉤。因此，在這種情況下，縣域的城鎮人口增速反而會遠遠超過地級市，但是，對流入人口特征進行分析可以發現，大多是以老人、兒童為主的留守人群進城生活，年輕勞動力的流出仍然是當前四川省人口流動的表征。[23]因此，這種特殊路徑下實現的城鎮化現象，明顯不可持續，隨著人口的進一步流失，支撐“小縣”發展的技術性人才力量相對薄弱的困境愈發凸顯，其所依靠外出勞務返還、財政轉移支付等外部力量支撐的城鎮化也必定陷入惡性循環。追溯當前“小縣”人口收縮格局明顯的緣由，更多是基于“小縣”市民生活保障的欠缺。盡管，近年來在城鄉公共服務均等化的推進下，縣域教育醫療水平整體上大為改善，但仍然存在著結構性失衡的問題。同樣以四川省為例，在教育方面，四川省國家級示范普通高中，成都14 所、綿陽6 所、德陽4 所，而在經濟、區位、人口相對劣勢的城市，如雅安、達州、阿壩則沒有學校獲評。在醫療方面，根據四川省人民政府公開的數據顯示，截至2021 年6 月四川省醫院機構中三甲醫院136 家，其中央屬4 家、省屬16 家、市屬61 家、縣級市屬29 家、縣屬13 家，從地域上看，成都占到了將近40%。可見，在教育、醫療這兩大公共服務領域最為薄弱的板塊上，四川省縣域和城市存在著較大的差距。此外，“小縣”與城市在滿足人民群眾尤其是對于年輕人所需要的公共服務差異上還表現在公共設施、數字技術和業態、養老托育、文體活動等等，并且“由于受經濟發展狀況、地方財政水平、區域人口密度以及城鎮化程度等因素差異的影響，不同縣城的基本公共服務供給能力也會存在著明顯的差異”，對于基本公共服務供給能力更低的縣城在實現“優城”的發展目標上將會面臨更大的壓力[10]。

（二）土地空間規劃失當，農地退出機制阻滯

土地是城鎮化建設的基本要素和關鍵載體，實現合理的土地空間規劃是縣城城鎮化可持續發展的必要條件之一。然而，在很長一段時間內，各地對于城鎮化的認識卻存在著較為嚴重的偏差，建設理念更新滯后，規劃建設水平明顯不足，簡單地把城鎮化理解為“造城”，部分地方政府為了契合政績考核壓力，一味“攤大餅”式擴張、盲目新建新區，而忽視了產業和人口稀缺的現狀，導致占地超過實際需求，對保護耕地紅線和保障糧食安全也構成潛在威脅，此外，更有縣城在城鎮化發展中重建設、輕治理；重眼前、輕長遠，表現在規劃建設中對突發應急事件以及安全健康生態問題關注和重視不夠，建設風格缺乏特色、建設內容與居民需求嚴重脫鉤，還由于城市規劃前瞻性不夠，歷屆地方政府往往會重新規劃發展方向，進而對往屆政府的建設大拆大改，造成嚴重的土地資源浪費。[24]由此，積累了大堆矛盾和問題。與此同時，要實現農民自愿“退農”向城鎮轉移完成市民化，歸根結底取決于經濟利益的激勵。但是，由于配套法律政策不完善，以及農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等的主體不明晰，致使其退出承包地、宅基地后的收益分配機制缺位，容易造成農民利益受損，從而使農民因害怕失去土地權益而不愿進城落戶。

（三）產業發展定位模糊，縣域競合關系矛盾

推動產業發展是加快縣城城鎮化的關鍵。當前，對于“小縣”來說產業發展卻存在相對滯后的問題，一方面，部分縣域在依據自身區位以及自身優勢條件所發展起來的產業在市場上尚未打通渠道，并且由于大多數縣域工業是從農業中延伸出來，受到農業生產規模的限制，其經營規模具有“小、散、弱”的特征，未形成良性聯動，其發展空間受阻。另一方面，最大的問題還在于發展定位模糊不清，對于傳統產業的轉型升級難度較大。有學者在對典型縣域進行社會調研后發現，在縣城城鎮化的發展過程中，伴隨著一個去工業化的過程，縣域經濟中的第二產業產值不斷下降，反觀第三產業卻非常迅猛，而其中房地產業充當了第三產業的大頭，通過與民生公共資源的分配相掛鉤吸引農民進城買房生活，實現人口向縣城的集聚，由此帶動了城鎮化[25]。但是，這種城鎮化往往是基于在外務工人群收入轉移消費所形成的虛假繁榮，不僅使房地產業的發展擠壓了其他產業的發展空間，使得縣城自身出現地產泡沫化的問題。而且，一味追逐房地產化的虛假繁榮，反而會不斷銷蝕縣城的獨特優勢，與通過推進縣城城鎮化實現“四化”同步協調發展的進路相悖。此外，在上文中也有提及，由于我國不同縣域之間經濟水平、人口規模、地理條件等方面各有差異，這就不得不面臨著縣域之間在促進產業轉型升級以及縣域經濟硬實力提升上會存在著競爭與合作。“然而，如果縣域之間出現過度競爭，則會對縣域經濟發展催生出負面效應，使得縣域經濟難以擺脫粗放、成本高昂、效率低下的發展桎梏。”[26]此外，由于城市之間“虹吸效應”的存在，每個區域都會存在一個發展更好的核心城市，將會對相對底子薄、發展滯后縣域的人口、產業和市場將會造成的沖擊。通過從各市、州統計年鑒中整理出的四川省地區生產總值排名前20 的縣2021 年的數據來看，成都市就占據了前8，且與其他城市拉開了不小的差距（見表1）。誠然，在四川省“極核發展模式”下，將大部分資源聚焦在成都市，從而形成“一家獨大”的局面。在這種情形下，對于成都以外的其他市、縣來說對有限的發展資源爭奪將會更趨激烈。因此，如何高效地對國家和四川省的政策及經濟資源進行最大整合與利用，不斷促進地方經濟與社會發展，對“小縣”來說是嚴峻的考驗。

表1 四川省2021 年地區生產總值前20 縣（區、縣級市）

五、地方探索與經驗啟示

四川有181 個縣級單位，在過往就有很多縣城通過改革探索成為我國城鄉改革的典型與示范。例如，土改時期，率先對農村集體產權體制和宅基地制度進行銳意創新的“溫江模式”和“郫縣模式”，又或是崇州在筑牢糧食安全基礎上積極探索并構建起了土地股份合作社、職業經理人、農業綜合服務三位一體的“農業共營制”模式。在本文中，我們將以雅安市滎經縣為代表，探究其在推進縣域綠色轉型發展，爭創“小縣優城”的發展思路。

首先，從滎經縣概況來看。“滎經，地處雅安中部，距離成都160 公里，是連接甘孜、阿壩、涼山三個民族地區的重要節點以及輻射攀西、康藏的關鍵橋梁。全縣總人口14.5 萬，是享受少數民族待遇縣、革命老區縣和省級擴權強縣試點縣等。”[27]產業經濟方面，2021 年全縣地區生產總值82.75 億元，其中三次產業增加值分別為14.62 億元、25.9 億元、42.23 億元[28]。

其次，從滎經縣“小縣優城”發展路徑來看。滎經縣始終堅持以夯實“穩”為基礎、激發“進”為動能的工作總基調，以推進縣域高質量發展為主題，圍繞“基本建成布局優、產業優、生態優、民生優、治理優的小縣優城”為發展目標，突破傳統縣域經濟發展的思維方式，以新理念引領綠色轉型、特色發展的道路。高度契合“兩山”理論，在綠色產業發展上爭當示范，形成了以新型建材、森林康養度假、綠色有機農業為主導的三大特色產業。此外，滎經積極發揮比較優勢、延伸服務功能，向東積極融入成都平原經濟圈，依托“大熊貓國家公園”“中國黑砂城”等豐富旅游資源，承接成都都市圈休閑度假功能，塑造了“成都工作、滎經旅居”的雙城模式；向西積極成為成渝地區雙城經濟圈向西拓展的重要節點，加強交通、物流等基礎設施建設，城市品質日漸提升。在民生福祉上，建立全省第一個脫貧人口穩定就業服務站，保障農業人口轉移就業，并在“雅州英才”“若水匯賢”的基礎上創新“人才聯盟”機制，引才、育才、留才、用才環環相扣，為“小縣優城”發展提供有力人才保障和智力支撐。再然后，不斷完善教育、醫療、養老服務事業，通過承辦各類賽事、活動，擴大縣域影響力。

再次，從滎經縣成果來看。第一，根本還是在于始終堅持黨的領導，全縣黨員干部群眾，上下齊心，克服一道道困難與挑戰；第二，明確發展優勢，搶抓發展機遇，走出一條綠色生態經濟路；第三，破除發展障礙，補齊傳統短板，聚焦群眾反映最為強烈、突出與緊迫的問題；第四，著眼長遠未來，既量力而行，又盡力而為，不斷夯實現代化建設的基底。

六、縣域城鎮化背景下四川省“小縣優城”模式發展的路徑選擇

“小縣優城”是一項負責的系統工程，在中央印發的《意見》中就指明了小城鎮發展的破局思路，要求“堅持以人為核心推進新型城鎮化，順應縣城人口流動變化趨勢，重點圍繞縣城中心功能的提升，推進高質量的縣城城鎮化。”[5]因此，結合四川省頂層設計、現實考量以及地方探索經驗，對未來“小縣優城”模式發展的路徑選擇作如下思考。

（一）搶抓發展機遇，加強資源整合能力

實現“小縣優城”的發展目標，不是要單打獨斗，而是要學會借勢。當前，成渝地區雙城經濟圈建設是在歷史交匯期，我國積極推動區域協調發展戰略而作出的重大決策部署，同時，對于川渝地區來說也為實現高質量發展帶來了重大歷史機遇。其規劃范圍包括“重慶市的中心城區及萬州、涪陵等27 個區（縣）以及開州、云陽的部分地區，四川省的成都、自貢等15 個市，總面積達18.5 萬平方公里，2019 年常住人口9600 萬人。”[29]（見圖1）成渝地區雙城經濟圈建設對于在新形勢下促進區域均衡發展發揮了支撐作用，依托成渝雙核引領，以大帶小、以城帶鄉，提高區域整體競爭力具有高度的價值意義。對于“小縣優城”來說，恰好是快速成長的機會。通過積極主動進“城”入“圈”，著力發揮小縣自身在成渝地區雙城經濟圈中的“節點作用”，從而勢必推動小縣向縣域發展新高地邁進、突破。此外，小縣在實現高質量發展的過程中，不應采取各自為政、畫地為牢的孤立行為，更應貫徹四川省“一干多支、五區協同”的發展策略，堅持抱團發展，在城市與縣域之間、縣域與縣域之間形成分工合作的一體化、協同發展機制，共享基礎設施以及服務平臺，整合區域內外的各種經濟資源，實現地方之間由競爭轉向良性競合關系，共同增強彼此之間的穩定性與持續性，才能在更有效抵御大城市“虹吸效應”的同時利用“反哺作用”。

圖1 成渝地區雙城經濟圈規劃圖

（二）精準規劃定位，強化產業支撐

不同類型的縣城有著不同的資源稟賦和發展實際，應當精準把握自身功能定位，明晰發展定位及目標。在《意見》實施細則中根據縣城之間不同的人口分布和產業集聚情況，針對性地將縣城劃分為：大型周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、生態功能縣城以及人口流失縣城。縣城要依據主體功能區規劃，因地制宜、因縣施策，合理發揮能動作用，促進差異化發展，提高規劃的持久性與協調性。同時，上級政府在對縣域績效進行考核時，也應當制定并按照不同的評價體系、分類進行。之外，在產業上也要鉚足發展動力，不斷培育并壯大支柱產業，通過強化產業支撐，推動縣域經濟增長和人口集聚，為縣城城鎮化提供源源不斷的內在驅動力。但是，縣域產業發展并不能一味追求“大而全”，應當結合縣城自身實際，在做大做強特色優勢產業，提升產業發展質量，做好縣域品牌戰略營銷的同時，堅持創新驅動引領，有效推動衰弱落后企業轉移或轉型發展，改善縣域產業結構僵化、調整緩慢的痼疾。對于“小縣”發展經濟來說，不僅要注重本土產業培育，還應善于出擊，抓住項目機會，千方百計采取優惠政策，創造引進條件，引進具有較強市場競爭力的產業，為“小縣”的長遠發展不懈努力。

（三）補齊問題短板，推進“四化”同步

縣域發展面臨著問題短板是不爭的現實，但也蘊含著新的活力與勢能。因此，補齊問題短板，不僅不可或缺，而且至關重要。一是要加強公共服務供給，實現公共服務設施提標擴面。具體來看，在交通上，加快客運一體化建設，提高交通、物流運輸綜合服務能力；在醫療衛生方面，加快構建緊密型縣域“醫共體”，提升縣城醫療衛生機構服務能力；在教育教學方面，推動教育資源優化配置，擴充優質教育資源，深化教育領域綜合改革；在養老托育方面，提升公辦養老機構服務能力，發展普惠性托育服務。二是要不斷推進縣城更新改造行動，不斷優化人居環境，樹牢綠色低碳發展理念，增強防災減災能力。三是要形成人口聚集效應，人才是第一資源，制定和實施人才服務政策，延長人才服務鏈條，鼓勵本縣籍大學生、進城勞動力返鄉就業創業，著力打造“青年友好型”縣城。除此之外，縣城的“短板弱項”還存在著諸多方面，如財力如何保障等問題，都需要統一籌謀，逐步完善推進，努力實現紓難解困。

立足新發展階段，還需要以更寬視野謀劃縣域發展。2013 年習近平總書記指出：“我國城鎮化發展已經站在新的起點上，必須從促進中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的高度，從戰略和全局上作出部署。”[30]因此，提高縣城城鎮化需要對新型工業化、信息化、農業現代化發展需求的兼顧，完善配套設施，搭建工業化、信息化、農業現代化推進平臺。在立足于服務實體經濟的基礎上，實現“小縣優城”的發展目標。一方面，要適應技術變革，完善城鄉信息基礎設施，積極運用大數據、云計算等新技術為縣城城鎮化創新提供有利支撐，學習先進“智慧城市”經驗，不斷提高縣城高效治理的能力和水平。另一方面，縣城的存在某種意義上來說是服務于農村的，“大國小農”是我國的基本國情。推進城鄉融合發展，永遠是“小縣優城”發展的基調，因此，需要注重在提升縣城發展的同時，增強對鄉村發展的輻射效用，推動農業現代化能級提升。

（四）高效配置土地，健全退出機制

土地規模的擴大和效率的提高是發展縣域經濟和推動縣城城鎮化的重要因素。對于縣城建設來說，不能貪大求快，需要按部就班有序推進。堅持以城鄉土地同權化和土地資源配置市場化為導向深化土地改革，優化土地資源空間配置，科學分配土地指標，控制建設用地增量、盤活存量、做優流量，在縣城基礎設施建設上遵循適度和實用原則[10]。要把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念納入到縣城規劃的全過程，強化底線約束，嚴守糧食安全、生態安全、國土安全這三條底線。縣城建設不僅要注重對傳統文化、歷史遺跡的保護、宣傳與傳承，還應切實提升人居環境質量，加快污染土地修復和生態綠化改造，促進高質量、高標準的空間政策落實，把綠水青山保留給人民[31]。此外，土地還是農業農村發展的關鍵。隨著近年來農業轉移人口的不斷增多，我國農村土地退出改革也在不斷推進，相關法律部法規密集出臺，地方探索不斷創新并取得成功經驗。今后，“小縣”為了加快農業人口向城鎮轉移以及農業農村轉型發展，還需要不斷提升農村土地退出機制效率，繼續健全“人地錢”相掛鉤的激勵配套制度，完善土地退出機制，構建多元化補償方式，保障退出農民原有土地收益不降低，同時解決好被征地農民的就業、生活和生計問題，確保農民進城落戶無后顧之憂。