數字政府下的行政授權監管研究
——基于法解釋學

趙 爽（青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007）

一、問題引入

行政授權主要存在于行政組織法中，對于它的討論學者近些年來也開始轉向了行政救濟法以及行政行為。行政授權作為行政行為廣泛使用于地方行政機關中，其目的主要為提高行政效率，值得關注的是行政機關授權獲取的正當性問題。目前數字政府正在抓緊建設中，從國務院2022 年12 月出臺的文件《國務院辦公廳關于印發全國一體化政務大數據體系建設指南的通知》可以看出，其中有關授權的規定為“建設完善數據資源庫，促進數據資源按地域、按照主題充分授權、自主管理”。與此同時，還要加大政務大數據應用創新力度，整合經濟運行的數據，建立經濟運行監測分析系統。關于促進數據運營的問題，文中明確指出“明確運營機構安全主體責任，研究制定政務數據授權運營管理辦法”。

接著，國務院還頒布了《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，在其工作原則中尤其是要遵循發展規律，與產權制度和市場體系相結合，完善數據要素市場體制機制。《意見》主要針對政府對于這方面的安全可控、彈性包容和創新政府治理模式，明確各方面的責任，形成有效市場和有為政府相結合的數據要素治理格局。

在行政法其他組成部分，比如在《行政處罰法》中，第二十條第一款規定了“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合該法在第二十一條規定條件的組織實施的行政處罰”。根據該法第二十一條的規定，這個在行政組織法意義上的行政委托，則是指同級人民政府職能部門相互之間的委托。上級行政機關委托下級行政機關實質上是一種授權而不是委托，這個主要依據也來自《地方組織法》的規定。因此在實踐中行政授權與行政委托之間的區分性不是很明晰。

更進一步了解來自《行政許可法》第二十四條第三款規定“受委托行政機關在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政許可；不得再委托其他組織或者個人實施行政許可”和《行政許可法》第二十四條第二款規定“委托行政機關對受委托行政機關實施行政許可的行為應當負責監督，并且對該行為的后果承擔法律責任”。因此從以上可以看出授權應當是以法律法規和規章的規定為條件，行政協議只能是委托。在現實情況中，尤其在數字政府建設中，授權監管措施比較行政委托更加嚴格且明晰化，更加需要其實現行政組織法的整體性和統一性。但是關于數字政府下行政授權的正當性并沒有明確規定，因此本文圍繞法解釋學角度來分析其正當性，主要為行政授權監管研究。

二、數字政府的監管

數字政府在以美國為首的西方發達國家席卷全球，跟隨著進入數字時代，社會對于政府的公共服務要求愈來愈高，其中包括政府運轉過程中的合理化、合法化以及精準化甚有智能化。將數字時代潮流融入政府發展，這將進一步提升政府的公共服務能力。關于數字政府所依托的社會政策背景，美國在2012年5 月提出構建一個21 世紀平臺更好服務美國人民的數字政府。隨后，韓國在6 月提出智慧政府實施計劃。與此同時，2012 年11 月英國政府提出了“政府數字戰略”。近十年以來中國經濟發展迅速，同時伴隨著人工智能、大數據、區塊鏈以及云計算的飛躍，進一步產生了數字經濟以及數字社會治理。在很多地方，產生了數字下的基層治理還有營商環境。但是也產生了一系列有關數字引發的問題，比如個人信息保護、數據安全等等。雖然在后續也出臺了《數據安全法》和《個人信息保護法》等法律法規，但是目前數字政府與社會公共服務的建設還是有不平衡不充分的問題，在監管方面尤其突出。

數字政府如何發揮監管是值得深思的，尤其在深入過程中政府出臺的相關配套法律還有建立相關數字化的公共法律體系方面。更主要的還是對于數字文化的保護和人權的保障。數字政府監管采取的平臺主要分散于政府內部機構，也有連接外部機構，外部機構主要是聽從于人民群眾和新聞媒體以及社會群體等。當公民本身受到權利侵害時，這些法律權利很難得到充分合理保障。為了保障和完善公共服務體系，也會和線上結合進行監管，比如有些地方政府構建以電話熱線、微信、移動客戶端和網站的綜合一體的平臺，這樣可以覆蓋全業務且全時空的高品質公共法律服務。在數字政府監管下，數字信息會以更加安全高效普惠、精準、便捷的公共法律服務和以監管有效的手段提升數字政府建設水平，提升數字化的公共法律服務水平，奠定政府建設的法治保障。

三、法解釋學下的行政授權監管

法解釋學經歷了羅馬法還有歐洲法的發展，從十八世紀到十九世紀再到目前，其中也在德語語境中形成一種新的名字，即法教義學。其在這個過程中的發展也與歷史主義產生聯系。并且德國學者在其類似采用數學的邏輯推論讓法學更具有科學性，而產生解釋。從字面上來看，從法解釋學到法教義學更具有科學性和體系性。并且從繼受上，我們國家在其也經歷了不同階段，主要還是先從日本這邊開始學習，但是近些年來，更加追本溯源，研究主體轉向了德國。畢竟德國也是符合大陸法系傳統，但是目前我國的法系只是趨向而不是完全等同大陸法系。需要辨別的，我國的法律體系更具有獨特性，屬于中國特色社會主義法律體系，而且主要以馬克思主義理論為指導，從法解釋學層面來看更具有獨特性和科學性。

關于行政授權，我國是從行政訴訟法頒布以后開始引入問題探討，并且在20 世紀九十年代成為研究熱潮，但是過了一段時間又冷卻，主要矛盾在于行政組織法的發展受到阻礙，行政組織法與行政管理的區別不夠明顯。其實有關授權的問題，美國聯邦最高法院從20 世紀三十年代明確規定了 “禁止授權原則”，這條原則主要依據美國憲法第一條的文義解釋，采取的是法解釋學的法律方法。禁止授權原則的含義是禁止立法機關將立法權以授權的形式交給行政機關行使。以此推論，授權屬于立法機關，而不應該隨意交給其他行政機關。從目前我國有關授權的規定，法律上也沒有明確規定。但是授權卻具有現實性，尤其從其正當性看，因而衍生出授權監管問題。行政授權的出現是由于經濟發展以及社會環境的因素，其實最主要還是現實需要。一方面在于行政機關所處理的公共事務日益專業化以及精細化，嚴重考驗立法機關的專業能力；另外一方面來自現代國家必須進行且決定大量的管制事項。

至于其中授權的監管問題，學者從不同的角度來分析，從經濟學角度分析的學者認為授權并非來自公益的抽象認同，而是來自團體或者個人追求各自的最大化利益互相競逐而成的結果，其中主要來自公共選擇理論的基于經濟模型的經濟分析。那么其中的監管，更多來自市場的規范。以上引申為我國目前的經濟發展確實是發揮市場的主體作用，政府在其中只能輔之以監管作用。用立法機關專業性界限來看的學者以專業性界限、效率與柔軟性的界限、政治性界限以及具體性界限來分析行政授權的監管的必要性。

法解釋學下比較凸顯的是文義解釋，我國目前沒有基于授權的憲法解釋，更多是從行政法規、部門規章來，也有從最高人民法院的解釋規范中出發。行政授權監管首先堅守明確性原則，從監管的規范、程序出發，要符合合法性以及合理性。不僅僅從形式上來明確，更需要從實質上來明確。關于程序規范，我國沒有成文的程序法規，更多散見于地方的法律規范。中國臺灣地區在實務方面對于授權采取了形式授權的方式，比如“本法施行細則由……定之”，但是這種類似于空白授權，擴展了行政機關的權力，不利于保護公民的基本權利。況且對于行政授權的監管，這樣的程序法無法明確主體、客體等。從監管層面上看，授權的目的、內容以及范圍一定要具體明確。德國的基本法第84 條明文規定法規的授權必須明確規定其授權的內容、目的及范圍。然后在其監管領域下，德國聯邦憲法法院從之前積累的判例，發展了許多的審查方法與標準。從行政授權的監管出發，側面有助于授權規范對于公民的可預見性。在授權領域還存在一個“再授權禁止原則”，學者吳庚的著作《行政法理論與實用》中認為法律沒有明確禁止，但是依據受委任者不得再委任的法理應該被禁止。根據法解釋學的定義，還可以分析出行政授權監管的可理解原則，要求授權法律法規制定的時候提供足夠的標準，讓第三方權威機構理解、遵循并據此行為承認這個授權是合乎標準性的法律規范。

四、數字政府下的行政授權監管的應用性

（一）數字政府下的行政授權監管的實態

行政授權沒有專門的監管，筆者論述主要從數字政府中引申，然后以此來分析行政授權。在翻閱我國法律法規中，涉及授權字樣的有5000 多個。根據統計，有些文件中的授權的涵義都不太相同，授權與委托的含義區分性不大。這樣讓公民很難在其中理清其中的真實含義，也不具有預見其的可能面貌。前文所論述的授權的明確性原則，將行政授權可以區分為直接授權與間接授權。數字政府的監管措施也有內部和外部之分，但是牽扯的行使主體不一樣。內部對應的是行政授權的直接性，外部對應的是行政授權的間接性。直接性的監管，那么其對于授權的內部，其目的、范圍以及內容都具有可能性。再者，授權監管過程中，依據內部的行政復議程序這種救濟手段居多，但是缺點在于很難把握其的客觀性還有落實法律法規要件的程度。

反觀其他國家，比如德國以及美國等，對于授權明確性的考量日漸松弛，這是建立在法治完善以及公民的基本素質比較高的前提，也是數字政府的沖擊，但是對于我國來說還是不具有明顯的參考價值。外部的間接性授權監管，很明顯的特征是客觀性。但是其是不確定的法律概念，學者翁岳生指出“立法者必須采用不確定法律概念來制定法規，是實證主義國家永遠無法避免之趨勢，亦是實證法先天不足。”在間接授權監管中，其行為主體大多數是非公權力機關，難免具有不確定性，依靠的更多是其自身的內部規范，或者是其制定的標準或解釋。這種監管雖然從數字政府監管中可以明晰看出其優勢，但是從真正意義上來講還是要合乎法律體系以及規范精神，這需要在后面的時間里進行分析。

（二）數字政府下授權監督樣態

授權監督樣態可以分為事前監督和事后監督。授權監督的區分主要來自德國，這樣區分也是避免行政機關的肆意濫權。目前我國沒有這方面的規定，不管從憲法層面還是地方法律法規層面，也沒有監督機制以及效力的規定。在實踐層面和理論層面其實差距性也是比較大的，授權規范在監督中，其期限是否有無，以上需要維護法的安定性。美國在授權監管方面主要依賴于憲法，比較著名的案子是INSv.Chanda 一案，美國最高人民法院認為這種行為是違憲的。德國在授權監管方面主要出發點則來自其基本法第82 條，但是這款條文也主要跟德國的聯邦體制有關，學者黃錦堂也認為其主要依賴于授權的實際監督的功能。

數字政府在監督過程中，不僅與數字時代的大數據等相關，個人信息保護法還有數字保護法也有規定，而且里面的程序主要依賴于部門法。而對比美國，美國有部管制彈性法，其要求行政機關訂定必須評估該規定對其帶來的可能沖擊，里面也提出替代性。隨著時代的迅速發展，授權監督也面臨巨大挑戰，主要在于授權母法的控制。不過從另外一個方面來看，預留了相當大的空間給立法機關，使其依照具體個案的需要進行監督控制。雖然看起來這種方式有點消極，但是從動態的政治現實、法律制度以及權力分立的發展來看，還是留有比較突出的余地。另外還有一些國家，它們的立法機關本身具有內在結構的限制性，要求對授權規范作出全面且實質的監督，也就是理想型，但是有可能起反面效果，帶來授權監督的負面情況。

（三）數字政府下的行政授權監管程序和控制

政府在數據要素收益分配方面其實有一定調節與引導作用，為了提高行政效率，政府通常利用授權行為來進行。但是在這個過程中難免會出現程序不當等問題。規范行政授權監管程序以及控制起著承上啟下的作用。尤其目前市場處于主體地位，行業也有自己的自律機制，市場發展也要有一定的秩序。所有的一切都是政府為了構建公平、高效、激勵與規范相結合的價值分配機制。在這個數據時代，授權監管程序沒有完善好，那么后面發展模式等方面也存在瑕疵。授權監管程序也不是一蹴而就的，而是需要充分發揮社會力量多方參與的協同治理作用。鼓勵行業協會還有公民以及其他媒體等，這需要對授權進行監督，此中也蘊含著數字政府中的元數據管理、數據脫敏還有數據質量以及價值評估等，這些可以作為授權監管的評價機制。

穩步推進行政授權監管，適時進行動態調整，推動數據基礎制度不斷完善豐富，最主要的還是安全。貫徹總體國家安全觀的同時，需要進一步強化數據保障，進一步體系化。與此同時，把安全貫徹落實到授權的全過程中，比如數據供給、流通以及使用全過程，劃定監管的底線和紅線。授權需要在法律界限范圍內有的放矢，但是也要積極防范各種風險。在控制過程中，最好實現互利共贏。推進建立互利互惠，探索行政授權跨區域流動與合作的新途徑和新模式。在2022 年12 月頒發的《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》中，明確提出要推進實施公共數據確權授權機制。要打破“孤島”，在監管程序完善的過程中，依法依規，保障公共數據供給使用的公共利益。在這種情況下，市場主體享有依法依規持有、使用、獲取利益的權益，保障其投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理的回報。

五、結語

從解釋學語境來分析數字政府下的行政授權監管模式，并沒有完全解決其中的問題，畢竟我國的行政法律體系并沒有行政程序法。筆者在文中也主要探討從數字政府的監管建設等來為行政授權監管提供思路，并沒有直接地進行立法或者其他。從法解釋學上來看，這樣也更具有法的穩定性和科學性。數字政府目前代表一種潮流，但是其也不是特別完善，也需要隨著時代發展，不斷修正與建設。畢竟行政體制是一個組織嚴密的體系，內部的監管相對于外部來說目前更具有合理性和合法性，而外部授權監管，其主要相對于內部更客觀，但是從長遠意義上來看，其發展面臨的困難更多，還需要依賴于公民的基本素養等等。目前對于行政法典的籌備，以及在行政組織法的研究也不斷凸顯出來。行政組織法是基本的行政法學內容，行政授權也是其接近實踐領域的研究，但是目前沒有形成完整的理論體系。其中包含的理論與實踐的沖突還是存在于現實生活中，尤其是授權行為在近幾年來普遍存在且廣泛應用，已受到法學界的關注。伴隨著數字政府建設的完備，行政授權監管的措施也會逐步完善，從監管程序出發，側面來促進行政授權的發展，為行政授權的完整與完備性提供一個保障。