“雙碳”戰略下上海市規劃管控策略探索

謝湘雅 張翀

摘 要實現“雙碳”是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，對國土空間規劃體系建設提出新戰略、新使命和新要求?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規劃（2017—2035年）》提出建設“更可持續的韌性生態之城”目標，納入碳排放相關指標，在“兩個維度、三個層次、四種類型”的國土空間規劃體系下有序推進各項工作。聚焦規劃管控體系，圍繞“雙碳”戰略下“管什么”“如何管”的問題，對目前上海國土空間規劃管控情況進行再審視，分析其中管控要素覆蓋、各級規劃傳導，以及政策和技術支持等問題，借鑒國外面向碳中和規劃經驗，提出管控體系構建思路，針對規劃管控內容、技術要點和實施保障等提出建議。

關 鍵 詞“雙碳”；規劃管控；上海

文章編號 1673-8985（2023）03-0071-07 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20230310

0 引言

2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和（以下簡稱“雙碳”）。作為目前全球年度碳排放量最大的國家，提出“雙碳”目標是我國在新發展階段實現高質量發展和生態文明建設的需要，也是積極應對全球氣候變化和共同構建人與自然生命共同體的需要。2021年10月發布的《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出強化國家發展規劃、國土空間規劃、專項規劃、區域規劃和地方各級規劃的支撐保障，對國土空間規劃體系建設提出新使命和新要求。

《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）提出建設“更可持續的韌性生態之城”目標，納入碳排放總量與人均碳排放量峰值年、目標年碳排放總量較峰值削減比例等指標?！半p碳”戰略下，本文借鑒國外碳中和規劃經驗，審視目前上海市國土空間規劃管控情況，并提出完善建議。

1 研究背景

1.1 國土空間規劃是實現“雙碳”戰略的關鍵途徑

中央財經委員會第九次會議指出“十四五”是碳達峰的關鍵期、窗口期，“雙碳”戰略需盡快從目標理念、理論架構走向切實行動。新時期國土空間規劃落實生態文明要求，具有全域全要素管控、全過程實施監督、重大專項統籌和智能決策支持等特點和優勢，能夠為落實“雙碳”戰略發揮積極作用。與此同時，“雙碳”戰略帶來的廣泛而深刻的經濟社會系統性變革也使得國土空間規劃面臨新的挑戰。

1.2 規劃管控體系是國土空間規劃落實“雙碳”戰略的核心

落實“雙碳”戰略，要明確國土空間規劃“管什么”和“如何管”。我國低碳城市規劃研究與實踐分為3個層面：宏觀層面為區域或城市規劃，主要構建低碳指標體系，提出低碳發展策略；中觀層面為片區或社區控制性詳細規劃或城市設計，除指標體系外，通過圖則或導則進行管控，多為示范性探索；微觀層面主要為地塊或建筑設計[1-5]?？傮w來看，在重點管控領域、以指標為主的管控方式，以及技術方法的創新趨勢上，目前已有一定共識，但管控要素和方式差異較大，實施路徑有所不同，技術支持也略顯薄弱，銜接新時期國土空間規劃體系尚未形成具有一定普適性的管控架構。為落實“雙碳”戰略，當前規劃管控的系統性、針對性及科學性有待提升。

1.3 “雙碳”戰略下對上海市規劃管控進行審視和完善

2017年，“上海2035”獲國務院批復原則同意。規劃提出至2025年碳排放總量與人均碳排放量達峰、至2035年碳排放總量較峰值減少5%，并按照“目標（指標）—策略—機制”邏輯框架建立了相應的空間發展策略。2020年，《中共上海市委 上海市人民政府關于建立上海市國土空間規劃體系并監督實施的意見》對照《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，構建了上海市國土空間規劃體系，推進總規落實?！半p碳”戰略下，有必要對上海市國土空間規劃管控情況進行全面審視和完善，將減碳增匯目標理念全面、深度融入規劃。

2 上海市低碳城市規劃管控現狀特征與問題

2.1 上海市低碳城市規劃建設歷程

上海市低碳城市規劃建設可追溯至21世紀初的新能源建設和節能減排工作，自“十五”規劃開始，經過“十一五”和“十二五”的持續推進，相關的工作目標、行動方案和政策法規等已漸成體系。2008年初上海成為世界自然基金會與我國建設部聯合確定的“低碳城市”試點之一，2011年啟動虹橋商務區等首批8個低碳發展實踐區試點。

2011年，上海市碳排放總量達到階段性峰值2.2億t后緩慢回落，目前穩定在2億t，并且實現了碳排放與GDP的逐步脫鉤。盡管能源結構綠色化是碳排放總量下降的根本原因[6]，但低碳城市規劃建設是一個復雜的系統工程，上海在城市宏觀層面和產業、交通、建筑等若干領域都采取了積極行動。2017年發布的“上海2035”將綠色低碳理念融入城市總體規劃中，提出多個領域的低碳策略與指標，全面推動低碳城市發展。

2.2 新時期上海市國土空間規劃體系概況

上海市國土空間規劃體系由規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系構成。上海目前已形成較為成熟的國土空間規劃編制審批體系，即“兩個維度（空間維度、時間維度）、三個層次（總體規劃層次、單元規劃層次、詳細規劃層次）、四種類型（總體規劃、單元規劃、詳細規劃、專項規劃）”[7]?！吧虾?035”建立與發展目標相對應的各類空間發展策略，并通過“總體規劃—單元規劃—詳細規劃”層級清晰的規劃體系，形成了健全的規劃傳導機制，在實施過程中也已經構建了“監測—評估—維護”的規劃管理閉環。以總規為指引，上海市各級各類國土空間規劃編制工作正在有序開展（見表1）。實施監督體系主要依托國土空間用途管制制度，依據詳細規劃通過各類行政許可來實現，目前仍在逐步完善。法規政策體系和技術標準體系主要圍繞和支撐規劃編制及實施監督，目前上海已經形成相應的技術要求、操作規程、成果規范，以及特定地區或專業條線的相關技術文件和法規政策。

2.3 “雙碳”戰略下上海市國土空間規劃管控現狀分析

從“雙碳”戰略視角出發，結合碳排放核算權威的溫室氣體清單統計體系，對其中的核算項進行梳理，基于碳排碳匯的產生機理和國土空間載體，將對國土空間規劃管控的分析聚焦在空間格局、綜合交通、能源、資源利用和生態與農業5個重點領域[8]77，并篩選相關的管控要素（見圖1）。在此基礎上，對目前上海市3個層次規劃的管控情況進行系統性梳理（見表2），重點關注規劃管控要素是否全面覆蓋，管控要求是否逐層傳導，管控方式是否準確有效，實施路徑是否得到保障。

（1）碳排放整體管控。“上海2035”將“目標年碳排放總量較峰值削減比例”作為核心指標，在區總規中要求明確各區降低碳排放的目標和原則，對碳排放總量形成管控。然而在總規和單元規劃層次中，雖然要求編制環境影響報告，但主要還是針對水、氣、土、聲等傳統環境要素，并未涉及碳排放相關內容。因此，目前上海在“減碳增匯”整體管控層面，管控方式有待進一步充實。

（2）空間格局領域。建設用地規模、公共中心體系規劃內容等在總體規劃層次和單元規劃層次得到充分的縱向傳導。通過策略指引以及指標和圖面管控，各層級規劃的管控要素和管控方式都體現了以TOD為導向的城市集約布局策略以及對于職住關系的關注。其中單元規劃中特別要求開展職住專題研究，以此為依據進行用地結構和布局調整?？臻g混合布局作為“雙碳”目標下空間規劃的重要手段，在總體規劃和單元規劃層次都提出引導性策略，在控規層面的落實除了對功能混合比例的要求之外，其他方面還有待進一步加強。

（3）綜合交通領域。目前，在各級規劃中已經體現了綠色交通的理念，并在各個層次提出相應的策略。但部分管控要素尚不完善，對于貨運交通、對外交通的低碳發展引導不足?！吧虾?035”提出為新能源汽車、無人駕駛等新技術發展創造條件，但針對清潔能源交通工具推廣帶來的綠色交通基礎設施的布局和建設需求，未在單元和詳細規劃層面落圖細化。

（4）能源領域。“上海2035”提出“分布式能源占全市能源總量的比例（%）”指標，但指標缺乏縱向傳導，區總規、新市鎮總規和單元規劃均未對此指標進行落實。同時目前各級規劃中對于能源體系變革的趨勢缺乏響應，應對新的能源體系及格局的提前謀劃仍不完善，難以進行能源基礎設施的落地支撐和空間預留，比如外來能源接入通道、城市內部清潔能源生產空間等。

（5）資源利用領域。在資源利用方面，總規層次的“循環經濟”的目標理念十分明確，也已經具備了策略引導和指標量化的管控方式。但由于缺乏系統管控體系和有力的技術指引，區總規及以下層次規劃仍以常規的環衛設施規劃為主，對于建筑垃圾等高碳排大宗固廢關注不足，總體來看該目標理念的落實較為薄弱。

（6）生態與農業領域。生態空間的核心管控指標和控制線在各級規劃中得到深化和落實，總規層面提出能夠減少農業碳排的相關策略。但對各類自然生態系統碳匯能力考慮不足，區總規、郊野單元（村莊）規劃等提出的生態空間保護與建設策略、自然資源生態效益評估中未包含“碳匯”相關內容；對于具有較高碳匯能力的濱海濕地、內陸濕地以及對緩解城區熱島效應的城區藍綠空間未得到足夠重視。

2.4 小結

總體來說，目前以“上海2035”為綱領，全市國土空間規劃編制高度重視綠色低碳發展，涵蓋國土空間規劃管控的5個重點領域。但以“減碳增匯”為目標進行系統梳理后發現，仍然存在可以進一步優化完善之處。

一是管控要素存在少量缺項：現有各級各類規劃中，對“雙碳”戰略下各領域轉型趨勢的判斷和適應、對相關規劃要素的作用認識仍存在不足，因此在新型能源基礎設施、綠色交通基礎設施等方面的管控要素有待補充。二是規劃傳導存在薄弱環節：上?？傄帉哟螏缀醺采w涉及“雙碳”的所有管控要素，但部分要求在單元和詳細規劃層次傳導不暢、落實不足，控規層次管控尤其缺乏抓手。三是部分要素管控力度不足：部分減碳領域的重點要素僅通過策略引導的方式進行管控，缺乏指標、圖件等多樣化的管控方式，降低了規劃的準確性和有效性。四是缺乏相關政策和技術支持：在目前上海已發布的國土空間規劃相關政策法規和技術標準中，尚無明確面向“雙碳”戰略的內容，規劃管控要求的實施無法得到有力保障。

3 國際經驗借鑒

從2015年《巴黎協定》達成至今，全球已有超過130個國家地區和230個城市陸續提出“碳中和”目標。倫敦、紐約、巴黎、日本等城市和國家相繼制定減碳路徑，并在城市規劃中做出響應（見表3）。雖然不同城市的發展背景和規劃體系存在差異，但其中較為完善和具前瞻性的管控架構、內容和方式，可為我國提供可借鑒的經驗。

3.1 “碳中和”目標下規劃管控國際案例

（1）倫敦。英國倫敦于2018年發布《倫敦環境戰略》，提出要在2050年實現零碳城市的目標。而后，倫敦其他發展戰略相繼響應，作為法定總體規劃的《大倫敦規劃2021》則在空間規劃領域全面落實倫敦零碳目標，提出若干相關政策與策略，包括減少開發項目的溫室氣體排放、規劃能源基礎設施、進行熱危機管理和支持循環經濟等[9]。為支持總規相關減碳策略的落地，倫敦還編制了一系列規劃導則，對規劃中的重要條文進行補充解釋，細化指導相應政策的實施[10]，如計算項目全生命周期碳排放評估的工具性導則。針對總規中提出的低碳相關指標，倫敦以年度監測報告的形式動態監測《大倫敦規劃》的實施效果，并根據報告結果對規劃進行動態修訂[11]。按照總規要求，倫敦在規劃許可審批環節加入對開發建設項目的能源效率、碳排放和循環經濟要求，將低碳要求直接落實到項目層面。

在下位規劃層面，倫敦機會區域（Oppor-tunity Area）和倫敦下轄的自治市鎮編制的地區規劃進一步細化分解總體規劃的目標和政策要求，并根據當地的實際情況為相關減碳措施尋找空間機會。以倫敦Redbridge區為例，其規劃文本中全面落實總規提出的集中供熱、可再生能源相關策略要求，將多個街區劃定為“集中供熱機會區”，為可再生能源基礎設施標示了機會點，并將“可再生能源增加量”作為本區的年度監測指標之一[12]。除條線管控外，倫敦也采用區塊管控的方式，在城市核心區域劃定“零排放區（ZEZs）”，通過管控車型種類（零排放汽車）降低碳排放，并推行優化公共交通、規范非機動車停放、進行健康街道改造等系列舉措[13]。

（2）紐約。美國紐約市2017年提出在2050年實現碳中和的目標，并在2019年發布的城市總體規劃《紐約2050：建立強大且公平的城市》中融入紐約減碳路線圖的核心內容，將減少碳排放作為規劃的核心目標之一，從能源、建筑物、交通、廢棄物等各個層面提出相應的策略行動和指標。在詳細規劃層面，紐約區劃（zoning）與總體規劃保持一致性，目前已經納入對于特定區域應對氣候變化的韌性（岸線風險、生態保育等）管控要求，但尚未增加關于減碳的內容。在實施監測層面，紐約在發布《年度指標監測》對零碳目標下3項關鍵指標進行監測的基礎上[14]，還進一步發布《年度進展報告》監測總規中提出的所有低碳政策，詳細總結政策行動的進展，明確政策主導部門和資金情況[15]，強化了“碳中和”目標下規劃的統籌作用。

紐約在低碳城市規劃的技術方法和法規標準上的創新頗有亮點，能夠更科學合理地支撐減碳目標落實。紐約市政府通過多部門、多機構合作開發了多情景模擬的碳排放核算模型，構建由建筑、交通、能源、廢棄物4個模塊組成的碳核算模型，分析了多種可能的碳排放場景并應用于總規，支撐減碳政策的制定[16]。紐約還在2022年修訂了建筑法規中建筑能效和建筑碳排放的相關內容，提出住宅和商業建筑的能源效率新標準，并在規劃許可審查環節納入新的建筑法規減碳要求，由此落實減碳目標[17]。

（3）巴黎。2018年，法國巴黎大區頒布《巴黎大區能源氣候戰略（2030年和2050年的展望）》，提出將在2050年實現“零碳”目標，并要求空間規劃協調落實氣候專項規劃的相關內容，更新編制綜合性環境導向的巴黎大區總體規劃。巴黎大區現行的總體規劃頒布于2013年，盡管當時尚未提出“碳中和”目標，但該規劃在規劃目標、規劃策略、環境影響評估和指標監測體系中均納入低碳相關內容。從管控內容上來看，巴黎格外注重城市空間格局，強調處理好城市與自然的關系，使碳存儲更加可持續化。這與其長期以來對于土地自然化、生態空間保育的重視相關[18]。總體規劃在“碳中和目標要求下啟動修編，將進一步體現低碳發展導向。在控規層面，巴黎的地方城市規劃已于2016年完成最新一輪修編，增加了溫室氣體減排、可再生能源占比等低碳相關指標，提出建筑節能改造、加建可再生能源設施等具體要求。目前該規劃已再次啟動修編，將進一步體現“碳中和”目標下的策略導向。

（4）日本。日本建立了完善的低碳城市建設框架體系，對國土空間規劃在實現低碳城市過程中的角色有著長期的探索。在法律層面，日本于2012年出臺《促進城市低碳化法律》和《促進城市低碳化法律實施條例》，明確了低碳城市規劃與既有規劃體系的協同關系[8]76。2013年，日本國土交通省發布《低碳城市建設規劃編制手冊》和《低碳城市建設規劃實踐手冊》，作為低碳城市規劃的編制導則，明確編制流程，提出低碳城市的政策框架[19]。目前，已有東京港區、千葉縣柏市等26個城市編制了低碳城市建設規劃，內容涵蓋城市結構、交通、能源和綠色等領域，形成“目標—策略—指標”的低碳策略傳導體系。減碳項目和措施的監測、反饋也被納入低碳城市規劃流程中。

日本作為人口密集、高密度發展的國家，在管控內容方面重點關注城市空間格局的優化，通過城市的集約化布局以實現交通減碳。這是日本城市公交導向發展一以貫之的理念。在此基礎上，日本還明確了一系列低碳城市具體策略的減碳定量計算方法，提高了管控策略的針對性和有效性。

3.2 案例經驗借鑒

總體來看，“碳中和”目標下規劃管控的國際經驗可以歸納為以下4個要點：①明確重點突出、因地制宜的規劃管控內容，以適應各城市自身的碳排放結構、資源稟賦特點及發展路徑；②在各級各類規劃中充分融入減碳理念，實現管控內容在規劃中的全面、縱向傳導；③采用規劃策略、指標、圖紙等類型多樣的規劃管控方式，并且注重條塊結合；④逐步完善減碳規劃實施監督與法規標準，發展科學的定量化技術方法，以更科學合理地支撐減碳目標落實。

4 “雙碳”戰略下上海市國土空間規劃管控總體框架設想

隨著減碳目標成為城市發展硬約束，在國家碳達峰、碳中和“1+N”政策指引下，上海正在系統性地推進低碳轉型。為了精準有效、時序合理地實現“雙碳”目標，上海市國土空間規劃管控體系的構建應充分依據各級各類規劃的定位作用，明確管控要求和自上而下的傳導機制，同時還需充分考慮規劃編制工作推進與協同，研究具有實操性的措施和手段。

按照“規劃編審+實施監督+法規政策支撐與技術保障”的國土空間規劃體系，構建“雙碳”戰略下上海市國土空間規劃管控總體框架。規劃編審方面，空間維度上，考慮到目前總體和單元規劃層次大部分規劃已編制完成，可通過開展專項規劃或研究等形式強化系統性研究；時間維度上，結合總體規劃層次的近期規劃、單元規劃層次每5年動態更新的近期建設重點等補充相關內容；同時，將重要指標納入總體規劃層次城市體檢評估、單元規劃層次年度實施監測。實施監督方面，進一步探索將重點管控內容納入規劃實施許可中的路徑。法規政策支撐與技術保障方面，將相關管控要求納入相關法規政策中，同時針對目前管控較為薄弱的要素或環節，加強技術標準的研究和制定（見圖2）。

5 “雙碳”戰略下上海市規劃管控策略建議

5.1 緊扣上海碳排放特征， 明確各級各類規劃的管控要點和方式

城市低碳發展有其差異性和過程性[20]，國土空間規劃管控策略應與上海落實“雙碳”戰略的現狀特征和發展路線相適應。碳排放領域方面，《上海碳達峰實施方案》重點提出“能源綠色低碳轉型行動”[21]，這意味著國土空間規劃對非化石能源、可再生能源和外來清潔能源通道的空間布局支撐與預留迫在眉睫；上海市交通、建筑領域碳排放量呈剛性上升態勢也意味著依托國土空間規劃統籌實現交通和建筑的源頭減碳至關重要。碳排放空間布局方面，上海市不同區域碳排放特征存在差異，應當綜合管控要素所處的不同區域，提出有針對性的管控要求（如集建區側重緊湊布局，郊野地區側重生態空間碳匯能力），特定政策區和重點地區應當在管控策略上做突破性嘗試。

國土空間規劃的各層次規劃對于“雙碳”相關要素的管控既要充分延續，又應有所側重。以全面覆蓋、有效管控、暢通傳導為目標，完善管控要素、優化管控方式。總體規劃層次體現“雙碳”目標理念和重點系統控制，單元規劃層次注重相關規劃內容傳導和分解，詳細規劃層次實現深化和落實。各層次規劃需提煉重點管控要素，作為強化規劃管控的抓手（見圖3）。具體來說，首先要夯實穩定目前規劃中已明確的相關管控內容，如“上海2035”中對碳總量的管控；其次要完善管控不全的內容，如總體規劃層次新型能源基礎設施布局和能源通道預留、詳細規劃層次分布式能源落實等；再次要針對不同管控要素，研究采用適宜、有效的管控方式，通過策略引導、量化指標和定線落點等強化管控；最后要暢通規劃管控傳導，尤其要在單元規劃和詳細規劃層次充分響應總規低碳理念和相關要求，如綠色交通基礎設施在詳細規劃層面的落實。

5.2 完善“雙碳”目標下規劃實施監測評估機制

上海已經探索建立國土空間規劃實施監測、評估、維護機制，并開展近期規劃、年度監測、實施評估等工作，“雙碳”戰略也應同步融入實施監督系列工作中。對于上海目前已經納入監測體系、并已經相對重視的規劃指標，如建設用地的總量管控，可以繼續沿用；對于目前尚未納入考量、尤其在理念層面仍在探索的要素，如循環經濟、可再生能源等規劃內容，應在充分挖掘本地潛力、參考國際經驗的基礎上，進行專題研究后融入監測評估體系。此外，對不同管控方式應研究采取不同的監測評估手段。

規劃實施監測評估還需要技術平臺的支持，這與“雙碳”目標下的規劃管控具有一致性。未來可以依托上海市城市發展戰略數據庫SDD（Strategy Development Database）平臺實現“碳”相關規劃內容的動態監測、動態維護，結合國土空間“一張圖”，實現全覆蓋、空間化、精細化的管控目標。

5.3 強化薄弱環節管控的政策支撐和技術保障

碳排放硬約束要求圍繞規劃管控體系完善法規政策支撐和技術保障。通過法規政策強化規劃全流程監管，以及通過技術標準提供強有力的規劃編制技術和分析評估方法指引是支持規劃管控的重要手段。法規政策方面，針對控規層面管控較為薄弱的情況，應研究將“雙碳”戰略下國土空間重點規劃管控要素及相關要求納入建設項目規劃土地審批、城市更新指引之中，包括“碳強度”“碳總量”雙控以及各重點領域相關要求。針對缺乏綜合性集成示范區域的情況，應研究結合相關特定政策地區、產業社區等制定相應的配套政策，通過試點探索，加強規范化和精細化管理。技術標準方面，從“雙碳”視角優化完善既有技術標準，針對重要且目前管控較為薄弱，或當前標準難以適應“雙碳”戰略下國土空間規劃需要的要素和環節，開展對能源基礎設施、貨運交通系統、生態修復規劃等相關技術標準的制定，以及對規劃評估和審查中的碳定量評估技術方法的研究。

6 結語

本文通過對“雙碳”視角下上海市規劃管控現狀問題進行分析，結合國際經驗借鑒，對上海市“雙碳”戰略下的規劃管控策略提出初步建議。隨著我國“雙碳”戰略深化和上海市相關工作推進，需緊密跟蹤全國和上海市“雙碳”路線及相關文件，進一步系統研究減碳增匯目標下的上海城市空間發展戰略，明確國土空間各級各類規劃管控內容和方式，為“雙碳”戰略落實和上海市國土空間規劃管控體系完善提供支撐。

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