基于治理視角的紐約時代廣場城市更新研究

周鳴浩 盧葉炅 許月麗 伍江

摘 要從1980年代至今，紐約市在時代廣場區域先后推動并完成了兩次大規模的城市更新，不僅重塑其產業結構，全面激發區域活力，也極大地提升了城市公共空間品質。以兩次更新的發展歷程及其內在差異為研究對象，重點聚焦更新過程中的治理問題，剖析與厘清城市更新目標與方向的轉變如何影響治理的參與主體、權力關系、合作方式和治理工具的相關變化，旨在為我國當下處于經濟轉型和存量發展階段城市核心區商業街區的城市更新及其治理邏輯提供有益的借鑒和思考。

關 鍵 詞城市更新；城市治理；城市商業街區復興；紐約時代廣場

文章編號 1673-8985（2023）03-0128-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20230318

0 引言

舉世聞名的紐約時代廣場（Times Square NYC）享有“世界十字路口”（the crossroads of the world）的美譽，不僅因其優越的城市區位——匯聚了世界上最好的娛樂設施、美食酒店和令人眼花繚亂的LED廣告牌的曼哈頓中城百老匯大道中心，也因其在紐約人心目中不可取代的地位——迎接新年和歡度慶典的重要場所。但40年前這一城市核心商業街區曾一度陷入低谷。剖析時代廣場的兩輪更新，不僅能探視美國城市更新模式的發展，還能解讀西方城市更新發展脈絡中政府、市場和社會等多方合作的機制內核[1]45。

城市治理強調不同利益群體（包括各種公共和私人機構）之間通過采取持續的、合作的行動來協商管理共同事務的方式總和（包括正式和非正式方式） [2]，為探討如何構建城市存量更新過程中不可避免的多元主體參與模式這一議題提供了一個重要的理論視角。中國的社會經濟體制轉型推動政府在不同空間與尺度上重塑與社會和市場的基本關系[3]。近年來，隨著新型城鎮化向縱深發展，中國的城市更新正面臨市場化與私有化引發的城市社會空間變遷，推動社會空間涌現出基于特殊利益聯結形成的社區力量和非政府組織[4]。由此，運用治理理論解釋與指導當下中國城市更新行動就有更多的理論和現實意義。目前，國內對治理視角下的國際城市更新案例的研究，多集中在城市更新理論和政策演變[1]44-45，[5]、協同治理的條件與過程[6]、城市空間治理從“增長聯盟”到“公平治理”的轉型[7]、紳士化及相關的增長機器和城市政體理論[8]、公眾參與制度和參與方式[9]等。雖然有研究涉及中心城區更新的動力機制[10]，但是，借助治理理論解讀城市商業街區在不同更新模式下的機制研究依然不足。因此，本文借助治理視角對紐約時代廣場兩個階段的更新模式進行梳理和總結，深入剖析影響更新模式的治理主體、治理工具和治理結構等具體維度，為我國都市核心區的城市更新所面臨的多元治理問題提供借鑒。

1 “魔鬼的樂園”——時代廣場的更新背景

1.1 紐約市城市更新的政策背景

第二次世界大戰后，美國政府啟動了規模空前的城市貧民窟清理計劃。1949年聯邦政府新修的《住房法》（Housing Act）賦予了各城市將聯邦資金用于荒廢區域的拆除和重建的權力；1966年國會頒布的《模范城市與大都市發展法》（Demonstration Cities and Metropolitan Development Act）更是起到推波助瀾的作用，將貧民窟認定為阻礙城市生活質量提升的根源[11]。時任紐約市城市規劃委員會專員的羅伯特·摩西（Robert Moses）堅信：“當街區破敗到一定程度時，推翻重建是唯一選擇[12]。”這一階段的城市更新以政府主導的大拆大建為主要特征，由政府負責統籌規劃、征收土地，開發商負責承建，以暴力手段驅離城市的底層住民，加上中產階級的郊區化運動，導致紐約中心城區居住人口下降。

粗暴的開發模式雖然為紐約市貢獻了史無前例的建設量，但并未改變底層人民的生活質量。1974年國會通過的《住房和住區發展法》（Housing and Community Development Act）是紐約城市更新從政府主導轉向市場主導的轉折點，政府開始重視與開發商的合作，通過行使公權力保障項目實施，以優惠政策引導私人投資，在謀取經濟增長的同時也提倡對歷史建筑的保護和修復。

1990年代末，因經濟復蘇與再城市化（reurbanization）導致的紐約城市人口回流引發新一輪房地產投資熱潮，聯邦政府也注入數十億美元用于振興老舊街區，重建中央商務區。這次浪潮看似重返了1950年代的地產開發盛況，但城市更新的模式已經發生質的變化。一方面，政府與社會資本的合作模式經過長期發展已不局限于單純的政商合作，利益主體更加多樣；另一方面，社會組織與公眾在城市更新中的作用也愈發重要，開始呈現出多主體協同治理的勢態。從整體上看，紐約的城市更新呈現出從大拆大建的重建更新到漸進式的保護更新、從單一的政商合作到多主體協同、從單純追求經濟效益到重視社會評價的轉變。

1.2 時代廣場的歷史困境

1811年的曼哈頓規劃（Commissioners' Plan of 1811）不僅建立了曼哈頓島的方格網系統，同時也在42街至47街之間的第七大道與百老匯大街相交處形成了不規則的“領結”狀區域（見圖1）。最早的歐洲移民將此地命名為朗埃克廣場（Longacre Square），20世紀初已是紐約市著名的馬匹交易與馬車行業的中心[13]。1904年，兩條新規劃的地鐵線交匯于廣場南側，時任《紐約時報》CEO的阿道夫·奧克斯（Adolph S. Ochs）買下位于42街與43街之間的三角地塊，用于建造新的總部大樓。1904年4月8日，這塊領結狀的區域正式改名為“時代廣場”（Times Square）。到1929年，時代廣場已成為紐約最重要的商業街區，也是城市重大慶典活動的場所和新聞播報的窗口。1930年的大蕭條是時代廣場發展的歷史拐點。經濟危機導致了大量商店關閉，劇院為了生存不得不提供色情表演，性產業開始迅速在時代廣場南側的西42街蔓延。先是成人書店、窺視秀與風俗店取代了傳統酒吧，隨后出現了站街女郎、非法賣淫與毒品交易（見圖2）。非法產業的蔓延增加了街區的犯罪率；合法產業被排擠減少了街區的公共服務和稅收，進而陷入惡性循環。1960年一篇題為《42街的糜爛生活》的報道將時代廣場評為“紐約市最骯臟的地方[14]”。當地學者詹姆斯·特拉布（James Traub）也在其著作《魔鬼的樂園：時代廣場追名逐利的一百年》中感嘆：“時代廣場的自由、活力和娛樂曾被幾代紐約人所追捧，如今這些特征反倒淪為滋生混亂和犯罪的溫床[15]。”

面對不斷惡化的街區環境，城市更新迫在眉睫。時代廣場的問題可以歸納為：（1）既有形象與發展定位不符。曾作為城市核心娛樂與慶典場所的時代廣場卻淪為臭名昭著的紅燈區。（2）非法產業盤根錯節，整治難度大。毒販、妓女、黑幫勢力隱藏在影劇院、酒吧和旅館的內部且均有各自的地盤。（3）業主和商戶對城市更新的意愿低下。時代廣場的業主和商戶作為色情產業的既得利益者，與政府的改造意愿背道而馳。（4）基礎設施破舊，歷史建筑年久失修。非法產業滋生了大量逃稅人群，稅收低下使得街區無力支撐公共服務的開支與歷史建筑的修繕。

2 第一次更新：從政商聯盟到社會介入（1980—2001年）

2.1 政商聯盟： 42街開發計劃

1980年，時代廣場拉開了重建的序幕，改造重點是性產業最集中的西42街。紐約市政府與紐約州城市發展公司（Urban Development Corporation，以下簡稱“UDC”）共同制定了“42街開發計劃”（42nd Street Development Project），試圖建立政府—大開發商的合作聯盟，通過稅收減免與容積率轉移的政策吸引私人開發商投資。更新計劃的核心目標是要將時代廣場打造成類似洛克菲勒中心的高端商務區，1984年出臺的具體方案包括修繕42街內的9棟歷史劇院和地鐵站，建造4棟規模龐大的辦公樓、1個百貨商場和1個高檔酒店（見圖3）[16]。

此次更新計劃的參與主體是由紐約市政府、UDC、大型私人開發商公園大廈地產（Park Tower Realty）與保誠保險（Prudential Insurance）組成的政商聯盟（見圖4）。紐約市政府通過制定開發計劃及相關規范文件，統籌把控整個更新計劃。市規劃局于1981年6月出版的《中城發展規劃》（Midtown Development）將中城西側第六大道至第八大道間的區域列為下一階段的開發重點，同時規定了42街的開發須以保護歷史劇院為前提（見圖5）[17]。同年，紐約市政府還委托庫博-艾克圖特（Cooper-Ecktut）建筑事務所編制《42街設計導則》（42nd Street Development Project Design Guidelines）對街景、建筑風格、天際線等要素做了進一步控制，并通過稅收減免政策分期減免開發商共計2.4億美元的稅收。

UDC的介入反映出紐約州政府對重建時代廣場的重視。UDC是一家半獨立性質的國有企業，具有“強制征收權”，可以不受城市管理部門的約束征收私人土地。UDC負責對34棟建筑進行強制征收，涉及236家商鋪和企業，并將地塊清理整合后轉交給私人開發商[18]。

通過招投標，公園大廈地產與保誠保險被市長愛德華·科赫（Ed Koch）選中進入開發計劃。在政商聯盟框架下，這兩家開發商并不參與開發計劃的制定，而是承擔具體的辦公樓開發以及后續的招商使用。他們通過購買歷史劇院出讓的額外“空間權”（air right）①，換取新建辦公樓更高的容積率；通過承擔翻修老劇院和地鐵站的資金以及為政府墊付部分土地征收費用以換取長期稅收減免[19]129。知名建筑師菲利普·約翰遜（Philip Johnson）及其合伙人約翰·伯吉（John Burgee）被委托負責4棟辦公樓的設計。兩大開發商也分工明確：公園大廈地產是地產開發公司，負責具體的開發事項和后續招商；保誠保險則負責融資和提供資金。

1984年開發計劃的實施并不順暢。一方面，UDC在征地過程中遭到所涉區域內的業主和商戶的強烈抵抗，產生了大量的法律訴訟案件，土地征收淪為一場拉鋸戰。另一方面，由于二元合作模式一開始就缺少社會力量的制衡，最終導致治理目標的偏離。更新開發的重心倒向總面積高達38萬m?的辦公樓宇，整個開發計劃都過于追求經濟效應而忽視社會效益，對歷史劇院的保護也淪為支持辦公樓建設的一種噱頭。一些控制手段相繼失靈，如約翰遜的辦公樓設計方案就完全忽視了事先制定的設計導則，4棟寫字樓體量巨大、形式笨重、色調單一，無論從體量還是風格上都與時代廣場的基調格格不入（見圖6）[20]。受制于對開發商資金的依賴，市規劃局最終還是通過了這項飽受爭議的設計方案。然而，當UDC直到1992年艱難完成征收工作時，紐約市的辦公樓市場卻已接近飽和，此時動工將面臨巨額虧損，政商聯盟在艱難協商后不得不暫時將開發計劃擱置。

2.2 社會力量介入： “今天的第42街！”臨時計劃

1992年，市政府與UDC發布臨時計劃“今天的第42街！”（42nd Street Now！），試圖取代原先擱置的開發計劃。該計劃更強調“復興”（renaissance）而非“重建”（renewal），不再熱衷于寫字樓等商業設施的開發建設，而是基于時代廣場的歷史背景、在地文化和社區需求，意圖將42街打造為以休閑娛樂為主體功能的街區[21]。

作為計劃的統籌者和主要推手，紐約市政府制定相關政策規范并由行政執法配合推動更新計劃實施。新市長魯迪·朱利亞尼（Rudy Giuliani）上任后，聯合警察局對時代廣場性產業殘余勢力施行大規模整治，有效降低了時代廣場的犯罪率[19]336。1992年，時任開發計劃負責人的麗貝卡·羅伯遜（Rebecca Robertson）委托建筑師羅伯特·斯特恩（Robert AM Stern）和設計師波蒂·卡爾曼（Tibor Kalman）編制了新的設計導則，強調新時代廣場的設計基調應突顯活力、驚喜與視覺沖擊力。斯特恩在導則中繪制了帶有迪士尼風格的想象圖，呈現了一個充斥著波普文化和消費主義的時代廣場（見圖7）。政府也繼續給予開發商減稅政策來撬動投資，但不再過多干涉具體的開發和運營。

臨時計劃在組織和實施機制上最大的變革是打破了政府和開發商的二元關系，將創新時間（Creative Time）、新42街（The New 42nd Street）等社會非營利組織納入開發計劃（見圖8）。“新42街”是市政府與州政府共同成立的非營利組織，不僅接手了42街內所有歷史劇院的管理工作，同時負責協助老劇院實現轉型，例如創造性地提出將修繕后的劇院改造成兒童劇院或新式影院。另一個非營利設計機構“創新時間”則負責在街道和空置店鋪內策劃和舉辦意圖激發街道活力的公共藝術展覽[22]。臨時計劃發布的同年，時代廣場的業主和租戶成立了“商業促進區”（Business Improvement District，簡稱“BID”）②，自發組織清理街區衛生并協助當地警方維護街道治安。社會組織的介入不僅有效促進了歷史劇院的活化轉型，也推動了對社區在地利益和公共利益的關注。在政府和社會的監督下，規劃與導則得以有效落實，建筑設計也受到合理的引導、控制和規范。此外，政府不再依賴指定的開發商來完成城市更新的所有事項，而是基于每個地塊的具體需求針對性地招商引資，開發商也不再被要求承擔諸如翻修劇院或地鐵站等額外項目。1993年，迪士尼公司入駐新阿姆斯特丹劇院，成功將其改造成動畫電影舞臺劇的表演場所。迪士尼的成功促使更多投資者重新審視時代廣場區域潛在的商業價值，有效帶動了諸如杜莎夫人蠟像館、美國連鎖影院（AMC）等知名企業的入駐[23]。1995年以后，隨著紐約辦公樓市場的回暖和時代廣場整體環境的改善，經歷長期虧損的原開發商保誠保險將原先用于建設寫字樓的4個地塊的開發權分別轉讓給3家企業：道格拉斯德斯特、魯丁集團和波士頓地產。最終被開發建設成為今天的康泰納仕大廈、路透社大廈、時代大廈和安永大廈。

到21世紀初，西42街內的7家歷史劇院已經完成修復和轉型，以兒童劇院、歌劇院或電影院的形式重新向社會開放；新媒體公司、律師事務所和金融企業入駐新的寫字樓；迪士尼商店、酒吧、高檔餐廳等文化娛樂產業置換了原來的性產業；游客和白領取代了毒販、妓女和皮條客重新成為城市空間的使用者[24-25]。2001年5月，紐約州長帕塔基（George Pataki）參觀新的西42街，將時代廣場的“重生”描述為紐約城市更新的典范（見圖9）[26]。

3 第二次更新：從多方協同到公眾參與（1998—2016年）

3.1 社會實驗： 多方協同下的聯合探索

20世紀末，隨著游客人數的激增，時代廣場開始面臨新的空間治理問題，如街道基礎設施破舊、步行空間狹窄、人流交通混雜等。盡管第一次更新成功重塑了時代廣場的主體功能和產業結構，但公共空間和公共服務的發展水平依然與時代廣場的品牌和地位并不相稱。“時代廣場已經被重新激活，但如何使它更好”成為下一階段需要解決的核心議題。更新對象從建筑物構成的實體空間轉變為由街道和廣場構成的虛體空間，更新目標也從地塊內的重建和容積率的提高轉變為城市空間綜合環境品質的提升。

新一輪城市更新的參與主體更加多元，包括由紐約市政府及其下屬部門、以BID和百老匯劇院基金會為代表的社會組織，以及社會各界的專業力量（見圖10）。2000年，市交通局與市規劃局聯合編制的《曼哈頓中城步行網絡發展計劃》意圖通過拓寬步行道、翻修街道設施以及規范攤販和車輛對街道空間的占用等一系列措施來改善城市步行環境，并將時代廣場劃入步行化改造的實驗區[27]。2001年，在該計劃的指導下，市交通局與BID合作完成第一輪時代廣場步行空間的擴建，通過替換老舊基礎設施、修整路面、拆除或置換老舊的城市家具，使領結狀交叉口兩側的步行空間擴大15%。

以BID為代表的社會組織則早在1998年就開始探索提升公共空間品質的可能性。先是委托菲利普—哈比卜事務所（Philip Habib & Associates）對步行環境和車流量進行預研究，又在2003年與公共空間設計基金會（Design Trust for Public Space）合作舉辦兩次研討會，邀請來自社會各界不同領域的25名專家學者出謀劃策，并在預研究的基礎上提出重建中央交通島、增加53%步行面積的新方案以及對交叉口處交通組織的新設想（見圖11-圖12）[28]。2006年的研討會更是創造性地提出了街道應根據不同時段的使用需求靈活調整車行道與人行道邊界，提升街道功能多樣性的新設想[29]。此外，BID還與劇院發展基金會（Theater Development Fund）合作發起了對廣場北側交通島及中央TKTS售票廳的改造計劃。經由國際競賽，最終選擇了澳大利亞建筑師約翰·崔（John Choi）和戴·羅皮哈（Tai Ropiha）的設計方案，新售票廳被設計成紅色的梯形看臺，在滿足售票功能的基礎上增設了500座看臺空間[30]。

在這一階段的城市更新探索與實踐中，街區的業主、企業與居民取代地產開發商，成為新一輪更新的市場需求者和資金提供者，并借助社會組織的力量參與更新過程。政府與社會組織締結成一種新的合作模式，政府依然是計劃的統籌者，而以BID為首的社會組織則成為城市更新的探索者與先行者。需強調的是，由社會力量推動的前期研究并非紙上談兵，而是對后續的更新造成了實質性的影響。例如2006年10月，由市交通局策劃的“時代廣場交通整治”（Times Square Shuffle）③基本上借鑒了2004年BID年度報告中的研究成果，而在研討會上對于將車行空間轉換為步行空間的研究更是為下一階段的步行化實驗奠定了基礎。

3.2 公眾參與： 從“綠燈計劃”到永久“步行化”

2007年，市長邁克爾·布隆伯格（Michael Bloomberg）發布了雄心勃勃的《紐約城市規劃：更綠色更美好的紐約》 （PlaNYC： A Greener， Greater New York，簡稱“PlaNYC”），為時代廣場的新一輪步行化改造創造了可能。規劃在開放空間（open space）的部分提出“確保每一個紐約人步行至身邊的公共空間的時長不超過10分鐘”的核心目標，計劃將現存的一些使用不合理或未得到充分利用的街道轉化為公共活動空間[31]。

這一階段的治理主體包括市政府及下屬部門、以BID為首的社會組織和紐約市民（見圖13）。作為PlaNYC戰略框架下的進一步行動，2008年市交通局頒布的“紐約市可持續街道戰略計劃”不僅提出建設更安全、更清潔、更便于生活的城市街道的總目標，更重要的是通過制定《紐約市街道設計導則》加強了對后續街道空間設計的管控和引導，并委托楊·蓋爾（Jan Gehl）負責與之相配套的研究課題《世界級的街道：重塑紐約的公共場所》[32]。在對百老匯大街、布魯克林大街等主要街道的空間使用狀況進行深入調研之后，這位著名的丹麥建筑師一針見血地指出：“街道的首要任務應是為行人服務，然而當前的時代廣場區域卻找不到一個可用于舉辦公共活動的空間，步行道僅占街道總面積的11%，很多行人因步行道過度擁擠不得不在車行道上行走。[33]”他提議政府應借鑒世界著名街道的發展成果，重新評估將百老匯大街車行道“步行化”（pedestrianization）④的可能性。

通過社會實驗的方式引入公眾參與機制是此輪更新的創新之處。2009年，市交通局和BID共同策劃“中城綠燈計劃”（Green Light in Midtown Project）。這項全新的社會實驗于2月27日正式宣布，5月24日實施，8月底結束，實驗期間只保留第七大道的車行道，將百老匯大街的車行道改為步行廣場，用于店鋪外擺或公共活動（見圖14）[34-35]。值得一提的是，使用者將對實驗區內新步行空間體驗的滿意度作為下一步是否永久步行化的關鍵評判標準。實驗吸引了大量紐約市民參與到此次街道空間更新的實踐中，也從側面反映出紐約城市更新價值取向從偏重經濟效益到偏重社會效益的轉變。2010年1月，由市交通局發布的評價報告顯示：在為期3個月的實驗中時代廣場的交通事故減少了63%，因步行道擁擠而被迫在車行道上行走的行人數量下降了80%，在廣場上停留活動的人數增加了84%，超過74%的受訪者認為時代廣場的步行環境得到很大的改善[36]。基于社會層面的大量正面評價，市長布隆伯格于同年宣布將綠燈計劃永久化，這意味著西42街至47街之間的百老匯大街將正式轉變成步行廣場。

在后續的街道設計、建設和運維階段，政府與BID等社會組織也一直保持合作，通過招投標選擇了挪威斯諾赫塔（Sn?hetta）建筑事務所的設計方案。新方案不僅創造了統一協調的地面層，同時對路面上原本雜亂無章的城市家具做了整合與再設計（見圖15）。在BID與市交通局的統籌下，斯諾赫塔于2012年遞交了最終方案，2013年12月起分3期施工，最終于2016年12月完成改造并重新開放[37]。至此，時代廣場才實現了由愿景到細部、由宏觀到微觀的全方位“重生”。

4 時代廣場城市更新的治理模式演進及其啟示

我國的城市更新浪潮方興未艾。盡管與西方相比，這一過程所面對的社會—歷史語境、挑戰和問題并不完全相同，但他山之石可以攻玉。回溯時代廣場總共兩輪、四階段的改造更新發展歷程，盡管也經歷了失敗和挫折，但總體上是漸進連續且不斷發展變化的。可以說，今天這個高度繁華的“世界的十字路口”是紐約城在不同的歷史階段面對不同的政策背景與治理目標，不斷創新城市治理機制和提升城市治理能力的結果（見表1）。如果說，1980年代對于非法產業的整治、歷史劇院的活化和寫字樓的開發建設是基礎性的“刮骨療傷”，那么21世紀初開始為了改善公共空間品質、提升街區活力所做的探索與實踐則是更精細化的“改頭換面”。 這一過程展現了兩方面啟示。

一方面，城市更新必須盡可能培育和引入多元的治理主體，建立更加包容性的治理結構。在時代廣場更新的早期階段，市政府既是城市更新的發起者、策劃者也是推動者，幾乎主導了全部公共事務的決策。在接近一元化和單向度的管理框架下，政府和大開發商結成精英聯盟，建立增長機器，推動形成以追求經濟效率與土地增值為導向的城市更新模式。但由于這種模式對社區意見和社區文化的天然忽視，引起在地社會組織和居民的強烈反彈，導致開發成本大幅增加，加上對市場需求的錯估，暴露出這一治理模式的高脆弱性。通過對失敗的反省，政府開始調整發展策略，轉變治理架構，更加關注城市更新的在地性，逐步納入和借助更加多元化的社會與市場主體，不僅調動了各類非政府力量的積極性，也激發了更多的創意，并催生了更為多元豐富的業態，順利推動第一輪更新的成功完成。在此基礎上，隨著更多治理機制的創新和治理工具的應用，第二輪城市更新參與主體的類型更多樣、層次更豐富，社會組織在治理過程中的地位和所發揮的作用顯著上升，空間實際使用者的個體意見也得到尊重，居民擁有了表達意見的渠道，至此形成一個強調互動、協同與合作的高度包容性的治理框架，為街區整體的可持續更新發展與優化提升建立了一種動態調節機制。

另一方面，以“政府—市場—社會”的三元結構為基礎，城市更新必須實現多樣靈活的治理工具組合與配置，特別通過社會性工具的導入實現各種利益的統籌與平衡。區分社會性治理工具的主動或被動的引入方式，不僅可以清晰地解讀治理主體的不同行動動因，而且便于分析治理主體在治理行動中的行動邏輯。如果參與主體是基于履行社會責任或獲得相關利益的自愿主動，那么在面對更新對象的復雜性以及牽涉主體的多樣性問題時，可以更好地實現不同利益相關者之間的利益統籌和不同社會資源之間的平衡。在時代廣場更新的早期，增長聯盟試圖通過自上而下的政策性工具、管理性工具（設計導則）與經濟性工具（土地出讓和容積率轉移）進行組合。治理主體大多被動參與更新改造的過程，伴隨其中的是治理工具的實施過程中容易出現滯后、信息不對稱、搭便車等問題。政商二元合作模式正是由于缺乏社會力量的制衡，導致偏離了最初治理目標。但是在第二次更新過程中，不僅政商關系發生了轉變（開發商不再與政府強行捆綁），而且社會性工具被主動引入治理過程中，從而通過自下而上的激勵性治理工具的實施，實現了高執行效率、有償性和引導性，并通過征稅、收費、補貼、支付轉移等方式來調動不同參與主體之間合作協調的積極性，激發出自上而下政策制定中難以實現的創造性。由此，不同治理主體可以在更主動的社會性工具的引導下取長補短、協調合作和統籌資源，為實現街區的更新和治理建立有彈性和創造性的激勵協同機制。

在存量更新時代，城市更新是一個牽涉多方利益的復雜過程，我國當下的城市更新在大部分情況下仍過于依賴政府的力量，傳統“全能政府”思維框架下的城市規劃、建設和管理等諸領域，無論是在價值體系、知識架構還是實施路徑方面都已無法很好地適應新情況和解決新問題。如果要達到存量發展語境下的可持續發展目標，真正落實“人民城市”理念，那么在城市更新中高度關注治理議題，通過全面推動治理模式的變革來激發全社會對城市更新的參與將是一個無法回避的大趨勢。如何在城市更新領域推進多元合作和不同利益群體之間的協調合作，如何理解城市更新中合作機制的重要形式和發展趨勢，如何解釋在全球城市更新的模式演化和機制轉型等復雜環境中城市更新所反映出的城市治理問題，以及如何推動更加多元、包容的城市核心區城市更新及其相對應的治理模式等，是本文試圖以時代廣場為例所探討的核心議題，也是學界和業界需要關注和思考的問題。

參考文獻 References

董瑪力，陳田，王麗艷. 西方城市更新發展歷程和政策演變[J]. 人文地理，2009，109（5）：42-46.

DONG Mali， CHEN Tian， WANG Liyan. Development course and policy evolution of urban renewal in western cities[J]. Human Geography， 2009， 109（5）： 42-46.

KEARNS A， PADDISON R. New challenges for urban governance[J]. Urban Studies， 2000， 37（5-6）： 845-850.

XU J. Governing city-regions in China： theoretical issues and perspectives for regional strategic planning[J]. Town Planning Review， 2008， 79（2-3）： 158-185.

陽建強，陳月. 1949—2019年中國城市更新的發展與回顧[J]. 城市規劃，2020（2）：9-19.

YANG Jianqiang， CHEN Yue. Review on the development of urban regeneration in China from 1949 to 2019[J]. City Planning Review， 2020（2）： 9-19.

張更立. 走向三方合作的伙伴關系：西方城市更新政策的演變及其對中國的啟示[J]. 城市發展研究，2004，11（4）：26-32.

ZHANG Gengli. Towards three-way partnership in urban regeneration： the western experience and implications to Chinese cities[J]. Urban Studies， 2004， 11（4）： 26-32.

胡燕，孫弈，陳振光. 中國城市與區域管治研究十年回顧與前瞻[J]. 人文地理，2013，28（2）：74-78.

HU Yan， SUN Yi， CHEN Zhenguang， A review on the research of urban and regional governance in China[J]. Human Geography， 2013， 28（2）： 74-78.

葛天任，李強. 從“增長聯盟”到“公平治理”——城市空間治理轉型的國家視角[J]. 城市規劃學刊，2022（1）：81-88.

GE Tianren， LI Qiang. From growth coalition to equity governance： a political logic of spatial governance in urban China[J]. Urban Planning Forum， 2022（1）： 81-88.

何深靜，劉玉亭. 房地產開發導向的城市更新——我國現行城市再發展的認識和思考[J]. 人文地理，2008（4）：6-11.

HE Shenjing， LIU Yuting. Property-led redevelopment： the pattern of China's urban redevelopment under market transition[J]. Human Geography， 2008（4）： 6-11.

羅小龍，張京祥. 管治理念與中國城市規劃的公眾參與[J]. 城市規劃匯刊，2001（2）：59-62，80.

LUO Xiaolong， ZHANG Jingxiang. Governance and public participation of urban planning in China[J]. Urban Planning Forum， 2001（2）： 59-62， 80.

耿慧志. 論我國城市中心區更新的動力機制[J]. 城市規劃匯刊，1999（3）：27-31.

GENG Huizhi. On the dynamics of urban center renewal in China[J]. Urban Planning Forum， 1999（3）： 27-31.

VON HOFFMAN A. The lost history of urban renewal[J]. Journal of Urbanism： International Research on Placemaking and Urban Sustainability， 2008， 1（3）： 281-301.

MOSES R. Slums and city planning[J/OL]. The Atlantic， 1945， 1 [2022-07-14]. https：//www.theatlantic.com/magazine/archive/1945/01/slums-and-city-planning/306544/.

CHRONOPOULOS T. Morality， social disorder， and the working class in Times Square， 1892–1954[J]. Australasian Journal of American Studies， 2011， 30（1）： 1-19.

BRACKER M. Life on W.42d St. A study in decay[N]. The New York Times， 1960-03-14（001）.

TRAUB J. The devil's playground： a century of pleasure and profit in Times Square[M]. New York City： Random House， 2005.

REICHL A J. Politics and culture in urban development： the reconstruction of Times Square[D]. New York City： New York University， 1999.

New York City Department of City Planning. Midtown development[R]. 1981.

STERN W. The unexpected lessons of Times Square's Comeback[EB/OL]. [2022-07-14]. https：//www.city-journal.org/article/the-unexpected-lessons-of-times-squares-comeback#s.

SAGALYN L B. Times Square roulette： remaking the city icon[M]. Cambridge， MA： MIT Press， 2001.

FAINSTEIN S S. The city builders： property， politics， and planning in London and New York[M]. Cambridge， MA： Blackwell， 1993.

SAGALYN L B. Mediating change： symbolic politics and the transformation of Times Square[C]//Conference on New York City History， 2001.10

KAPLAN S. The 42nd Street art project， West 42nd Street between Broadway and Eighth Avenue[J]. ETC， 1993， 11（24）： 56-58.

BELL J. Times Square： public space Disneyfield[J]. The Drama Review， 1998， 42（1）： 24-25.

BAGLI C. Times Square at 100; and now， for the next act[N]. The New York Times， 2004-06-13.

BAGLI C. After 30 years， Times Square rebirth is complete[N]. The New York Times， 2010-12-03.

MILLER K. Condemning the public： design and New York's new 42nd Street[J]. GeoJournal， 2002， 58（2-3）： 139-148.

GIULIANI R W， ROSE J B， CHAPMAN W L. Midtown Manhattan pedestrian network development project[R]. 2000.

The Times Square Alliance. Problems and possibilities： re-imagining the pedestrian environment in Times Square[R]. 2004.

Starr Whitehouse Landscape Architects and Planners PLLC. Times Square： the second century workshop brief： re-imagining the bowtie[R]. 2004.

STEAD N. TKTS： Choi Ropiha， Perkins Eastman and PKSB remake the experience of Times Square[J]. Architecture Australia， 2009： 71-75.

New York City Department of City Planning. PlaNYC： a greener， greater New York[Z]. 2007.

New York City Department of Transportation. Sustainable streets： strategic plan for the New York City[R]. 2008.

New York City Department of Transportation. World class streets： remaking New York City's public realm[R]. 2008.

TAYLOR A. Lawn chairs in Times Square： an analysis of the Pilot Streets Program and the provisional project approach for New York City's Green Light in Midtown project[D]. Cambridge， MA： Massachusetts Institute of Technology， 2011.

The Times Square Alliance. Annual report fiscal year 2010[R]. 2010.

New York City Department of Transportation. Green Light for Midtown evaluation report[R]. 2010.

中島直人，関谷進吾. ニューヨーク市タイムズ·スクエアの広場化プロセス——BID設立以降の取り組みに著目して[J]. 日本建築學會計畫系論文集，2016，81（725）：1549-1559.