提高種糧積極性:中國糧食生產支持政策的完善與轉型

朱滿德 程國強

糧食生產根本在耕地、命脈在水利、出路在科技、動力在政策[1]。穩定發展糧食生產,一定要讓農民種糧有利可圖,這既要發揮市場機制作用,也要加強政府支持保護。進入21世紀,中國不斷創新和完善農業支持保護政策,持續加大對糧食生產的支持力度,夯實了糧食產能基礎,調動了糧食生產積極性,依靠自身力量端牢了“中國飯碗”。但是,近年糧食生產效益持續走低,農產品成本收益數據顯示,2016—2019年全國三種糧食(稻谷、小麥和玉米)畝均凈利潤都為負值,2020年和2021年轉為正值后,也分別僅有47元和117元,不及一天務工收入,生產者種糧積極性面臨嚴峻挑戰。而糧食最低收購價、直接補貼等生產性支持政策的實施面臨著糧食市場扭曲加重、種糧者受益減少、產業鏈供應鏈受困、國際補貼規則約束等前所未有的挑戰,迫切需要系統的改革完善和轉型升級,全面提升對糧食生產支持的系統性、精準性、合規性和實效性。立足中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局,只有把牢糧食安全主動權,才能把穩強國復興主動權。本文從政府支持保護和市場機制作用協同發力的視角,深入探討中國糧食生產支持政策實施的困難挑戰和改革完善等問題,對筑牢糧食安全防線、確保糧食生產穩定發展及全方位夯實糧食安全根基,具有重要的理論價值和現實意義。

一、中國糧食生產支持政策的演進與體系建構

中國農業政策實踐中,狹義的糧食生產支持政策主要指針對糧食生產者的支持和保護,包括最低收購價政策、臨時收儲措施、農業支持保護補貼、生產者補貼等;廣義的糧食生產支持政策不僅包括針對糧食生產者的支持和保護,還包括針對糧食綜合生產能力建設,以及糧食生產體系、經營體系和產業體系等方面的投資和支持,如農田水利設施及其配套建設、糧食科技創新體系投資、農業技術推廣和服務體系建設等。本文著重探討廣義的糧食生產支持政策①。作為農業政策的核心,中華人民共和國成立70多年來,中國糧食生產支持政策總體上可梳理歸納為如下三個階段。

(一)工業化起步時期的負保護階段(1949年—20世紀80年代末)

早在20世紀50年代,國家就對化肥、農用柴油、農用薄膜等農業生產資料采取了低價銷售和價格補貼方式以支持糧食及農業生產,由初始的機耕定額虧損補貼逐步擴展到農業生產資料價格補貼、農業生產用電補貼、貸款貼息補貼等[2]。20世紀50年代到80年代,盡管當時的國力財力極為有限,但政府財政用于農業的支出仍保持緩慢增長,由1950年的2.7億元增至1970年的49億元,再持續增長到1990年的308億元,且主要是投向糧食生產②。這一時期,國家對糧食先后實施了統購統銷制度以及國家定價和市場議價并行“雙軌制”,此間也逐步提高了糧食統購價和議購價,但總體上仍是通過保持糧食低價來汲取剩余[3]。由于糧棉油統購統銷、工農產品價格剪刀差、農業稅賦等政策的綜合作用,農業剩余源源不斷地流出農業,為工業化建設提供了原始資本積累。

(二)工業化快速發展時期的取予漸趨平衡階段(20世紀90年代)

20世紀90年代初,為避免“谷賤傷農”和解決“賣糧難”問題,國家開始實施糧食最低保護價制度,建立專項糧食儲備制度和糧食風險基金,這奠定了現階段中國糧食生產支持政策體系的基礎框架[4]。糧食最低保護價制度是現行最低收購價政策的前世,專項糧食儲備已成為現階段國家糧食儲備調控的核心,糧食風險基金則是種糧農民直接補貼的資金來源。1998年亞洲金融危機爆發,為擴內需保增長,國家通過發行國債擴大國內投資,相當大一部分投資投向農田水利和生態工程建設,推動了糧食及農業投資大幅度增長。當年財政用于農業的支出達1155億元,首次超過1000億元,占財政支出的比重達10.7%,是這一階段占比最高的年份。但這一時期農業稅費負擔加重,對糧食及農業部門的投入和汲取總體漸趨平衡。

(三)“以工促農、以城帶鄉”時期的支持補貼快速增長階段(21世紀初至今)

進入21世紀,中國農業政策實現了由剝奪汲取農業向支持補貼農業的全面轉型,取消了實行兩千多年的“皇糧國稅”,開啟了農業補貼新紀元,逐步構建起以綜合生產能力建設為支撐、糧食價格支持制度為保障、各類直接補貼政策為內容的糧食及農業生產支持體系。

1.構建綠色化生產支持系統

中國構建了包括對高標準農田建設、病蟲害防控、科技研發和推廣、防災救災、資源保護修復和利用等重點領域投資的綠色化生產支持系統,用來支持糧食綜合生產能力和生產經營體系建設。這一類支持性政策措施面向整個糧食及農業部門,不針對農民、特定生產者和特定農產品,大多數屬世界貿易組織(WTO)“綠箱”政策。

從政策實踐看,這類支持性政策措施在不同階段都在實施,差別在于:進入21世紀后伴隨經濟快速發展、財力顯著增強、農業農村轉型等,支持政策呈現出農業目標日趨多元、關注領域更加廣泛、支持范圍不斷擴大、支持強度持續提升等特征,如更加關注綜合生產能力建設,更加重視綠色發展,更加注重資源環境可持續等。WTO農業通報數據顯示,從2000年到2020年,中國對農業基礎設施建設的投資由818億元增長到3489億元,對農業科技研發的投入由27億元增長到119億元,對病蟲害防控的投入由23億元增長到171億元,全面實現快速增長。

2.建立糧食價格支持制度

中國建立了以最低收購價、臨時收儲為核心的糧食價格支持制度,盡管大豆、玉米等退出臨時收儲措施,但最低收購價政策已成為當前生產者種糧穩預期、穩信心的“定心丸”。2004年國家在全面放開糧食購銷市場和價格的同時,提出“必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種,在糧食主產區實行最低收購價”。同年國家出臺了最低收購價執行預案,2005年先后在相關主產區啟動早秈稻和中晚稻最低收購價收購,2006年覆蓋主產區的小麥。2008年受全球金融危機沖擊和國際農產品價格大幅下跌影響,國內農產品價格持續下跌、銷售困難,為保護農民利益,在東北和內蒙古對玉米、大豆實施臨時收儲措施[5]。

2008—2014年,因國家連續7年調高稻谷和小麥最低收購價,多次調高玉米和大豆臨時收儲價,不斷改革政策性收儲方式,導致糧食價格支持政策的負外部性日益突出,國產糧入庫,進口糧入市,政策性庫存大幅增長,財政負擔與日俱增,進口替代壓力驟增。為此,2014年國家提出“探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革,逐步建立農產品目標價格制度”,并率先啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點;2016年將玉米臨時收儲措施改革為生產者補貼,針對大豆、玉米等糧食作物的臨時收儲措施退出舞臺。

此間,水稻、小麥最低收購價政策的實施機制和實施環境都發生了重大變化,政策目標由最初的保障糧食有效供給調整為既要保障糧食供給,又要保護農民種糧利益,政策范圍由特定條件下的重點短缺品種調整為常規狀態下的非短缺品種;實施環境則發生了由糧食供需不足向供需基本平衡乃至階段性過剩、由糧價國內低于國際向國內高于國外的重大轉變,這導致政策實施遭遇眾多困難和挑戰。因此,2016年首次調低早秈稻最低收購價,2017年和2018年連續兩年全面調低早秈稻、中晚秈稻、粳稻最低收購價;小麥最低收購價在連續4年保持不變后于2018年和2019年連續兩次下調。美國訴中國“黃箱”支持違反加入WTO承諾案件裁決后,中國對稻谷、小麥最低收購價政策實施機制進行了調整,采取限定收購總量、分批次下達收購計劃的方式③。考慮到糧食生產成本、市場供需、糧食產業發展等變化,稻谷和小麥最低收購價分別從2020年和2021年再次進入連續調高的新周期。

3.構建糧食直接補貼框架

中國構建了以農業支持保護補貼、生產者補貼、農機具購置補貼、農業保險保費補貼等為政策工具的糧食直接補貼框架,補貼種類日益豐富多樣,已成為引導糧食規模化、集約化、綠色化發展的重要舉措。這類補貼措施一般都是按照一定條件和標準直接補貼農民或者糧食生產者,按照不同分類標準可分為收入性補貼和生產性補貼,掛鉤補貼和脫鉤補貼等。

早期的農業直接補貼主要指種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼“四項補貼”。四項補貼資金由2002年的145.7億元快速增長到2014年的1680.5億元。為改進補貼辦法,增強補貼的指向性、精準性和實效性,2015年國家啟動了種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼“三項補貼”改革試點,將其歸并為農業支持保護補貼,用于支持耕地地力保護和糧食適度規模經營,這一改革于2016年在全國范圍推開。其中,地力保護補貼目的是鼓勵農民保護和提升耕地地力,按照承包地面積直補農民,其已成為普惠性的收入補貼;支持糧食適度規模經營的資金則重點支持種糧大戶、家庭農場、合作社等新型經營主體,采取信貸擔保、利息補貼、現金直補、重大技術推廣和服務等多樣方式支持糧食適度規模經營[6]。

為支持建立農業保險制度,2007年中央財政對政策性農業保險保費進行補貼,覆蓋玉米、水稻、小麥等種植業保險,此后持續加大對農業保險的支持力度,如增加保費補貼品種、擴大保費補貼區域、提升保險保障水平等。2018年國家開始開展三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險試點,不斷推動農業保險擴面、提標、增品,目前實施范圍已擴大至全國所有產糧大縣。在推進大豆和玉米臨時收儲制度改革時,以大豆目標價格補貼和玉米生產者補貼作為替代政策,經過改革后,現階段對東北和內蒙古玉米、大豆、粳稻統籌實施生產者補貼,按實際種植面積進行補貼。除上述資金量較大、影響面較廣的補貼政策外,政府還實施了實際種糧農民一次性補貼、農作物秸稈還田補貼、耕地輪作輪休補貼等眾多指向明確、功能互補、協同配套、注重實效的直接補貼措施。

二、新時代中國糧食生產支持政策面對的實踐困境

中國農業政策逐步由21世紀初的探索試點和體系構建階段轉向目前的改革優化和轉型完善階段,糧食生產支持體系也進入了積極改革創新、加快健全完善階段。但面對國內國際環境的重大變化、中國農業農村的重大轉型等新形勢新局面,糧食生產支持政策面臨新問題新挑戰,如市場扭曲效應依舊突出,付出代價極大,種糧者受益卻相對有限,引發糧食產業鏈供應鏈運行受困和國際貿易爭端等,需給予關注和重視。

(一)市場扭曲效應依舊突出,經濟社會代價較高

1.影響糧食價格形成機制,市場配置農業資源、調節糧食供需的作用可能受到抑制

價格機制是市場機制的核心,但最低收購價政策“托底”效應對糧食價格的形成和波動影響巨大,若市場價格信號失真,可能會引起糧食供需失衡和資源錯配。過去的實踐證明,如果糧食最低收購價定得過高,最低收購價就會替代原市場價格而成為實際運行的“新市場價格”,將激勵農業要素流向糧食生產,從而增加糧食產量,進一步加劇糧食供需矛盾,增加政策性收儲壓力和財政負擔。

2014—2017年,小麥最低收購價經過連續提價后維持在1.18元/斤的高位水平,6個主產區累計收購最低收購價小麥9841萬噸,年均2460萬噸;稻谷的情況類似,此間累計收購最低收購價稻谷1.27億噸,年均3183萬噸。特別是稻谷,新陳差價巨大,順價銷售困難,2022年仍在通過稻谷飼用定向銷售2014—2018年最低收購價水稻,價差損失加上執行最低收購價的收購費、保管費、貸款利息補貼、出庫費等,導致財政負擔較為沉重。

2018年大幅調低最低收購價后④,小麥和稻谷的政策性收儲量大幅減少。2021年和2022年小麥實現市場化收購,但稻谷最低收購價收購依舊超過1000萬噸,且主要集中在黑龍江。2021年黑龍江收購最低收購價稻谷1230萬噸,占全國政策性收購稻谷的84%,占黑龍江全省稻谷產量的42%;2022年收購最低收購價稻谷數量依舊占全國政策性收購稻谷數量的86%,占黑龍江全省稻谷產量的38%。這表明最低收購價政策的市場扭曲效應在局部區域依舊突出。

應深入研究和思考的是,糧食生產端、流通端、消費端需要全程性支持補貼的“扭曲困局”究竟如何破局,如何在保障口糧絕對安全前提下減少無效的產出和消耗,如何統籌協調糧食安全有保障、資源生態可持續和經濟社會可負擔的關系。

2.深刻改變農作物比較效益,進而影響生產者種植行為和區域種植結構

糧食生產支持政策成為當前生產者選種什么的決定性因素。以2021年黑龍江為例,農產品成本收益數據顯示,2021年黑龍江粳稻、大豆和玉米畝均凈利潤分別為-58元、-35元和109元,若論畝均現金收益,三者的現金收益分別為421元、387元和607元,即玉米比較效益最好,大豆和粳稻比較效益偏低。但如果考慮各品種生產者補貼,情況將發生逆轉。除統一標準的耕地地力補貼外,2021年黑龍江每畝粳稻的生產者補貼為地下水灌溉83元、地表水灌溉133元,大豆生產者補貼為248元、玉米為68元,若納入耕地輪作計劃,大豆還有額外的150元輪作補貼⑤,綜合補貼后的大豆每畝收益將超過稻谷和玉米。2022年黑龍江將稻谷生產者補貼每畝提高7元,玉米生產者補貼每畝減少40元,進一步改變三種作物的比較效益,從而引導和支配了生產者的種植品種選擇。黑龍江糧食生產初步形成了“粳稻靠最低收購價、玉米靠市場、大豆靠補貼”的基本格局。

(二)農業要素供應者分利,實際種糧者受益減少

無論是糧食最低收購價,還是對生產者的各項直接補貼,政策性收益都將在要素供給者(包括土地、勞動、資金、農機或農機服務等各要素的供給者)與實際生產者之間進行再分配。根據經濟合作與發展組織的測算,發達國家價格支持(如最低收購價政策)的效率僅有25%左右,即每補貼1美元,生產者只能得到0.25美元,因價格支持刺激生產而增加對投入品的需求,約有1/3的補貼作為超額成本轉移給投入品供應商,另有13%的補貼為非農業地主獲取[7];面積補貼的收入轉移效率約為47%,即補貼的47%為擁有土地的農民獲得,45%為非農業地主獲取[8]。政策實踐表明,若糧食支持價格越高,種植效益越好,將越推動農資價格、土地流轉租金等上漲,實現政策性收益由種糧者向要素供給者的轉移;若是按糧食實際種植面積進行補貼(如大豆和玉米生產者補貼),補貼將資本化為土地價值和租金,土地的財產價值提升,推高土地流轉租金,進而實現補貼收益由種糧者向土地承包者的轉移。

截至2021年年底,中國農村家庭承包地流轉總面積達5.57億畝,其中流轉用于種植糧食作物的土地面積達到3.24億畝,東北產區土地流轉現象尤為突出。這種格局意味著土地承包者將會分走生產者補貼、規模經營補貼、最低收購價等政策性收益。農產品成本收益數據顯示,全國粳稻種植總成本中每畝土地成本由2016年的382元增長到2021年的425元,增長了11%,玉米和大豆分別增長了24%和33%。東北產區糧食生產的土地成本大幅高出全國平均水平,以2021年為例,遼寧、黑龍江粳稻生產的土地成本分別比全國平均水平高出27%和24%,吉林、黑龍江玉米生產的土地成本分別比全國平均水平高出90%和50%,黑龍江大豆種植的土地成本比全國平均水平高出34%。無論是流轉地租金還是自營地折租,東北地區都高出全國平均水平,這與近年東北地區不斷增多的補貼項目和補貼資金相關,其推高了土地價值和流轉租金。

需要引起重視的是,2022年和2023年黑龍江、吉林每畝土地流轉租金多在600—1000元,局部地區或地塊高達1200—1500元⑥,這對于流轉土地種糧是巨大的挑戰。過高的流轉租金嚴重侵蝕了種糧者的收益和利潤,實際種糧者每畝收益已經遠不及承包者轉出土地所獲取的租金,大部分政策性收益被土地承包者獲取,種糧者受益相對有限,由此誕生了一批擁有承包地但不經營農業、可獲取土地財產性收益的“不在地主”。如果區分自有承包地種糧和流轉土地種糧,不同類型種糧者的糧食生產成本及結構、現金收益和利潤或有顯著不同,可能會讓我們對當前“種糧不賺錢或虧損”的現象有更為清晰、深刻、準確的認知判斷。

(三)糧食跨區域流通受阻,產業鏈經營受困

1.糧食跨區域流通受阻

中國糧食產銷不同區,只有保持合理的地區價差才能實現糧食的市場化流通,但支持性政策的實施使地區間價差不明顯或者不合理,一定程度上影響了糧食的跨區域流通。中國糧食生產逐步向優勢主產區集聚,2022年東北和內蒙古糧食產量已占到全國糧食總產量的28.1%,僅次于黃淮海產區(河南、山東、安徽和江蘇四省,其糧食產量合計占全國糧食總產量的29.5%),而口糧消費重心在大城市群,飼料糧消費重心在養殖大省或加工大省,糧食供需匹配度不高,跨區域流通尤顯重要。

其中,黑龍江省耕地資源豐富,地勢平坦,全程大機械生產,發展糧食具有突出優勢。2021年黑龍江用全國13%的耕地生產了全國約1/9的糧食,包括約13.7%的稻谷和約15.2%的玉米。由于常住人口偏少,糧食加工業發展不足,黑龍江所產糧食需大量外調外銷或加工轉化后外銷。而且,黑龍江地處北部邊疆,是全國物流的最末梢,在同等質量或質量差異不明顯的情況下,以市場化方式將糧食銷往南方市場因運距遠而使物流費用高,其成本優勢不及黃淮海產區,也不及同區域的遼寧和吉林。黑龍江越是偏遠地區,由于常年積溫不足、優質優價難實現等原因,糧食產后越是要依靠最低收購價收購,但啟動最低收購價收購又導致不同區域間的糧價同一化。如果糧食在邊遠產區與物流節點、在產區與銷區沒有價差,邊遠地區所產糧食就難通過市場化方式向物流節點、向主銷區流動,這是當前邊遠地區糧食產銷所面臨的主要困境。

2.糧食產業鏈經營困難

中國“稻強米弱、麥強粉弱”格局已持續多年,導致糧食產業鏈經營困難,糧食產業經濟發展面臨突出挑戰。自2012年開始,中國稻谷、小麥和玉米三大糧食品種的農戶銷售價格已全面超出進口到岸價格,現階段中國已是全球原糧價格的高位區域。2012—2021年,中國農戶小麥銷售價格比進口到岸價格平均高出25%,稻谷銷售價格平均高出30%⑦。與此同時,人均口糧消費量下降(2020年和2021年因新冠肺炎疫情有所增長),2022年首次出現人口負增長,口糧需求總體疲軟;受低價進口米、進口米國產米配米、新米陳米配米等影響,國內成品糧價格被嚴重打壓,糧食加工行業經營愈發困難。

在對湖南、安徽、河南、黑龍江等10余個省糧食企業的調研座談中,企業整體反映21世紀初到2010年是糧食加工或貿易“比較好做”的時候。2012年以來,因最低收購價連續提高和托市收購等影響,“稻強米弱、麥強粉弱”問題日益突出,加上國內外糧價倒掛、大米走私嚴重,糧食加工企業生存艱難,許多企業被迫關停并轉,部分企業出于維護客戶和等待時機的考慮,堅守保本經營,開工率普遍較低。部分糧食加工企業選擇布局在相對偏遠的主產區,主要目的是預想穩定獲取低價糧源,但由于最低收購價等政策的支持,其原糧獲取成本并不具有優勢,且由于遠離銷售市場導致物流成本偏高,這些區域的糧食加工企業面臨的生存挑戰更為嚴峻。

(四)政策合規性面臨挑戰,容易引起貿易爭端

確保谷物基本自給、口糧絕對安全是守牢國家糧食安全的底線,是糧食生產支持政策的重要目標。由于國際農業規則的不平衡,以激勵糧食生產、解決糧食供給不足為目標導向,指向明確、效果直接的支持措施被歸為“黃箱”政策,需要受到WTO國內支持規則的約束;而以增加農民收入、解決農業生產過剩為目標導向,不刺激糧食生產或是限制糧食生產的支持措施被歸為“綠箱”或“藍箱”政策,不受WTO國內支持規則的約束。

2004年以來,中國為激勵糧食生產陸續實施了最低收購價、臨時收儲、良種補貼、農資綜合補貼、農業保險保費補貼、生產者補貼等“黃箱”政策,伴隨補貼種類日益豐富、支持強度持續提升,支持補貼政策的合規性遭遇重大挑戰。2016年,美國將中國對稻谷、小麥、玉米的“黃箱”支持訴諸WTO貿易爭端機制,稱中國違反了加入WTO時所作承諾⑧。這一爭端案件引起27個國家或地區申請并作為第三當事方參與審查,其中巴西、澳大利亞、歐盟等11個第三當事方在專家組審查中提交意見[9]。

2019年,WTO專家組裁決中國對稻谷和小麥的“黃箱”支持突破了微量允許,違反了加入WTO時所作承諾。其中,專家組對“有資格接受管理價格的產量”的范圍支持了美國的主張,包括所有實施最低收購價政策區域的產量,即分別是執行最低收購價政策的6個小麥主產省的小麥產量之和及11個稻谷主產省的稻谷產量之和,而不是中國所主張的最低收購價實際收購量。以2021年為例,中國小麥和稻谷最低收購價政策執行區域的產量分別占到全國總產量的83%和81%,而實際收購量占全國總產量的比重最高時稻谷也僅有15.7%(2015年),小麥為37%(2008年)。這一裁決對最低收購價政策是否合規具有決定性影響,若不進行政策機制的改革調整,只要啟動最低收購價收購,“黃箱”支持就有突破微量允許的風險。現階段糧食最低收購價采取限量收購、分兩批下達收購計劃方式的合規性仍有待商榷,而大豆生產者價格補貼又將面臨國際規則的嚴峻挑戰,容易引起貿易爭端和糾紛。

三、推動中國糧食生產支持政策體系完善和轉型的主要思路

立足中華民族偉大復興戰略全局和百年未有之大變局,統籌發展和安全,只有把牢糧食安全主動權,才能把穩強國復興主動權。要端牢中國飯碗、讓中國飯碗主要裝中國糧,必須毫不動搖地加大對糧食生產和產業鏈供應鏈等的系統支持。今后一個時期,應堅持目標導向和問題導向,加快政策的改革創新與轉型發展,以糧食綜合生產能力建設為根本,以保護種糧、抓糧兩個積極性為重點,以綜合型、組合式、綠色化政策創新為路徑,穩步提升糧食支持政策體系的系統性、精準性、合規性和實效性。

(一)協調好政府與市場的關系

基于糧食、國內糧食生產、國家糧食安全對中國的極端重要性,各級政府必須勇擔責任義務,持續加大對糧食生產體系和糧食產業鏈供應鏈等領域的系統支持。同時,要加快推進糧食價格形成機制改革,持續減少支持補貼政策對糧食市場的干預和扭曲,充分發揮市場配置糧食資源、調節糧食供需的決定性作用。

(二)協調好糧食綜合生產能力建設和種糧積極性保護的關系

強化糧食綜合生產能力建設是保障糧食安全的根本,調動和保護好生產者種糧積極性則是把糧食生產能力轉化為現實生產和產量的動力,這是糧食生產支持政策的兩大關注點。應注意的是,強化國內糧食產能建設并不代表始終要把產能轉化為實際生產,可統籌國內外糧食形勢和國際環境等,在合適的時機休養生息,保護提升糧食產能,增強可持續性,確保在必需急需時產得出、供得上,這應是確定政策支持優先序需要考量的。

(三)協調好種糧者利益保護與產業鏈供應鏈健康運行的關系

要重視當前糧食生產主體轉變、生產方式轉型等實際,增強政策支持實際種糧者的精準性和實效性,確保實際種糧者受益。但如果過度保護種糧者利益或支持保護方式不當,可能會對下游貿易、加工、消費形成沖擊,因此也要高度關注種糧者利益保護政策效應的外溢,防范對糧食產業鏈供應鏈產生不利影響。

(四)協調好糧食生產支持政策與WTO合規性的關系

持續加大對糧食生產體系和產業鏈供應鏈等系統支持仍是今后一個時期完善糧食生產支持政策體系的總體趨勢。但也要統籌考慮“黃箱”政策對糧食市場的干預扭曲和違反國際農業規則的風險,適時推動“黃箱”政策向“綠箱”和“藍箱”政策轉型,將寶貴的特定產品“黃箱”空間用在重點領域和關鍵環節,系統提升“黃箱”政策的精準性和實效性。

四、推動中國糧食生產支持政策體系完善和轉型的對策建議

糧食安全是“國之大者”。全方位夯實糧食安全根基,既要抓物質基礎,強化藏糧于地、藏糧于技,也要抓機制保障,做到產能提升、結構優化、韌性增強、收益保障、責任壓實[10]。今后一個時期,按照適應WTO規則、保護種糧者利益、支持農業發展的原則,加快糧食生產支持政策的改革創新和轉型升級,逐步構建綜合型、組合式、綠色化的生產支持政策體系,以持續強化藏糧于地、藏糧于技,提升糧食綜合生產能力,保護好生產者種糧收益和調動地方抓糧積極性。

(一)持續加大“綠箱”政策支持,全面強化糧食綜合生產能力建設,為種糧者提供高質量耕地和先進實用的科技支撐

藏糧于地、藏糧于技戰略,“藏”的是糧食綜合生產能力;把藏糧于地、藏糧于技戰略落實落地,核心就是全面夯實和穩步提升糧食綜合生產能力。而且,把糧食綜合生產能力建設好保護好,今后無論是哪一類主體種糧,都能獲得實實在在的益處,這是有效支持種糧者的根本之計、長久之計,也是提升種糧積極性的基礎支撐。堅持目標導向,可采取綜合型、組合式、綠色化的支持政策措施全面系統支持糧食綜合生產能力建設,重點圍繞耕地、水利、科技領域做好相關投資支持和項目建設,突出解決好耕地和種子兩個要害問題。特別是中央財政,“要從重大水利設施建設、中低產田改造、科技創新推廣、信息化服務、市場體系完善、農產品質量安全、主產區轉移支付等方面,加強對糧食生產的支持”[1]。

1.保護和提升耕地生產能力

耕地是糧食生產的“命根子”,要保護好、改造好、建設好耕地,實現耕地生產能力的有效保護和系統提升。

首先,持續加大對高標準農田提檔升級和新增建設的投資和獎補。繼續增加財政性投入,以中央財政投入為主,統籌省級專項資金,在糧食生產功能區、國家糧食安全產業帶一體化推進高效節水灌溉、耕地質量保護提升、高標準農田新建和提檔升級等工程,堅持整體推進,配套建設,嚴抓質量,建管并重,壓實責任,逐步將現有永久基本農田全部建成穩產高產高標準農田。同時要高度重視北方耕地與水資源的匹配問題,配套建設重大水利工程、大中型灌區、引水調水和集水蓄水工程,系統性提升高標準農田的抗災減災和穩產高產能力[11]。

其次,持續加大對耕地保護修復、綜合治理和永續利用等項目的支持補貼。對部分特定區域,因地制宜實施黑土地保護、酸化鹽堿化耕地改良、中低產田改造升級、丘陵山區耕地宜機化改造、耕地重金屬污染修復、耕地水土流失和面源污染治理、耕地輪作休耕等項目,安排專項資金予以支持,改善提升耕地地力水平。

最后,壓實耕地保護和用途管制責任義務,從數量、質量和用途上確保需要時糧食能種得上、產得出、供得上。要壓緊壓實耕地保護黨政同責,嚴格落實耕地占補平衡政策,對補充耕地進行標準化建設,嚴格驗收,加強管護,確保耕地數量不減少、質量不下降[12]。根據土地性質實施分類用途管控,堅持良田糧用大原則,良田好土要優先保糧食,堅決遏制“非農化”,有效防止“非糧化”。

2.強化先進實用的科技支撐

科技是糧食生產的“翅膀”,要大力支持良種、機械、信息化等關鍵性技術研發,加強農藝、農機和農技集成,促進良種、良法和良田配套,加快實現科技興糧。

首先,種子是糧食穩產高產高效的核心。其一,支持對全國糧食作物種質資源的普查、收集、保護和開發利用,防范地方特色種質資源流失風險,同時發掘異質性能和優質基因。其二,設立農業重大科技研發專項,支持糧食作物生物育種核心技術前沿性公益性研究、多基因疊加多性狀復合新產品研發和產業化應用。目前世界種業已迎來全基因組選擇、基因編輯、合成生物和人工智能等技術融合的新一輪科技革命⑨,而我國生物育種仍需突破科技與輿論的雙難點,亟須在生物育種領域突破瓶頸,獲取國際競爭優勢。其三,支持主糧作物種業重大創新平臺和自主原始創新能力建設,推動形成政產學研深度融合的創新體,集中攻關高產優質、節水抗旱、多抗廣適、宜機宜飼、專用特用等優質性能兼顧的糧食新品種[11],促進種業創新與生產多元需求、管理技術及消費需求的匹配,增強對種糧農民抗風險、增收益的有效支撐。

其次,農業機械裝備是實現糧食生產節本增效、效率提升的重要工具。其一,支持大型農機裝備智能化升級,實現與大數據、人工智能、物聯網等深度融合,在提升作業效率的同時,實現對糧食生產全過程監測預警、智慧管理和信息交流。其二,支持丘陵山區耕地宜機化改造和適應丘陵山區的中小農機研發,破除丘陵山區糧食生產的機械化短板[13],減少糧食生產對勞動投入量、質的高要求,降低糧食生產成本,抑制生產條件不利地區的“非糧化”和撂荒行為。其三,支持發展糧食生產社會化服務,以較低成本、便捷高效服務實現先進實用的糧食生產技術向普通農戶、家庭農場等種糧者的推廣應用。

(二)政府與市場協同發力,探索建立分工明確、協同配套的種糧者利益保障機制

國內外實踐表明,完全依靠“政策支持”促進糧食生產和種糧者增收是不可行的。這是因為,若是依靠價格支持類政策,必然帶來巨大的市場扭曲和高昂的代價;若是依靠直接補貼類政策,必然需要大量的財政性支出。基于當前中國國情糧情和政策實踐,單純依靠政策保障種糧者利益難度極大,需要政府與市場協同發力,探索建立“政策保本兜底穩預期、市場提質優價促增收、科技節本增效提效率”的保障機制,多措并舉共同保障種糧者基本利益。

1.有效發揮保險、價格和補貼的協同效能,共同支撐“保本兜底穩預期”的目標

要充分發揮農業保險、最低收購價和生產者補貼三類措施共同支撐糧食作物“保本兜底”的作用。其中,農業保險是應對自然風險的政策工具,對標的農作物產量損失(尚未產出的部分)進行完全成本或部分成本補償;最低收購價是對稻谷和小麥兩種口糧已經產出的部分進行保本兜底收購,確保價格有保障能保本,銷售有兜底能賣掉;生產者補貼則是對玉米、大豆這類最低收購價未覆蓋的品種進行成本保障,確保種植能保本、不虧損。

現階段,應加快主糧完全成本保險試點后的完善和推廣,進一步優化制度設計,改進政策操作機制,加強政策監督和評估,重點監測受災后定損理賠等關鍵環節,確保種糧者投保“分散風險、補償損失”能真落地真受益。盡管農業保險保費補貼可能被歸為“黃箱”補貼,如果對農作物保險作統一設計,可將保費補貼放置非特定產品“黃箱”,而非特定產品“黃箱”有巨大的政策空間。與此同時,要加快糧食最低收購價和生產者補貼的功能定位研究,根據新形勢新要求優化相關政策設計,對玉米和大豆生產者補貼盡可能進行“藍箱”設計,防范違反國際農業國內支持規則。尤其是最低收購價政策,應逐步回歸“兜底糧食成本、解決產后賣難”的初衷目標,將糧食價格交由市場形成,農業資源交由市場配置,充分發揮市場機制作用。針對適度規模的種糧者,可以通過提高保險保費補貼、信貸擔保和利息費用補貼、農業技術推廣服務補貼等予以多方位支持,避免現金補貼被資本化為土地價值和租金,進而出現對實際種糧者支持的實效性下降問題。這種改革轉型的邏輯是,既可以最大程度減少現有政策對糧食市場的干預和扭曲,又盡可能破解產業鏈供應鏈困局,逐步推動政策的合規化設計和綠色化轉型。

2.推動完善糧食市場優質優價實現機制,助力實現“市場提質優價促增收”目標

當前,要著力破除現實中糧食“優質難優價”的痛點堵點,讓優質糧能賣掉,且能賣優價,引導種糧者調結構、提品質、增效益、促增收。為此,一要支持糧食加工產業集群建設,鼓勵延伸產業鏈條,推進產業融合,提升價值鏈,優化供應鏈。二要支持糧食“三品一標”和區域品牌建設。三要支持市場主體補齊營銷短板,發展品牌營銷、定制營銷、電商銷售等新業態。

3.全面推動科技興農,借力現代農業科學技術,實現“科技節本增效提效率”目標

根據糧食生產需要、加工需求、消費者偏好等,支持培育使用高產優質、節水抗旱、多抗廣適、宜機宜飼、專用特用等優質性能兼備的優良品種,實現節本、增產、優質、增效等多維目標。支持大型農機裝備智能化升級,實現多功能集成統一應用。在生態許可條件下,支持因地制宜推動丘陵山區耕地宜機化改造,促進丘陵山區糧食生產機械化應用。支持發展代耕代種、統防統治、土地托管、農機作業服務等糧食生產社會化服務。

(三)完善糧食主產區利益補償機制,系統支持主產區糧食產業集群建設,以糧食產業經濟高質量發展帶動種糧者受益

要把“飯碗要一起端、責任要一起扛”落到實處,糧食主產區、主銷區、產銷平衡區需共擔國家糧食安全重任[14]。既要壓實地方黨委政府重農抓糧的責任義務,也要保護好和調動好地方黨委政府重農抓糧的積極性,雙管齊下共推地方重視糧食生產,抓好糧食生產,助力保護好和提升本區域生產者的種糧積極性。

其中,中央對糧食主產區以及主銷區對糧食主產區的財政性轉移支付都是糧食主產區利益補償機制的重要內容,對已有的各種財政轉移和獎補要繼續實施,保持力度不下降并有適當提升[15]。但更需要關注和重視、更值得探索和試點的是,從中央層面加大對主產區糧食產業集群建設的政策支持,系統謀劃支持主產區糧食產業集群建設的政策支持體系,這可能是完善主產區利益補償機制的重點方向,也是支持主產區發展的長效機制。例如,以普惠性減稅降費措施支持主產區糧食加工企業、糧食產業集群發展,如降低食品加工企業稅費,允許主產區的糧食加工企業享受西部大開發稅收優惠等;支持主產區協同建設關聯性強的種養加產業集群,就地消化原糧,通過過腹轉化、加工轉化提升附加值;農田水利基礎設施建設、糧食產業鏈科技研發、產業鏈主體信貸優惠、農產品展銷推介等支持性政策主動向主產區傾斜。

只有主產區糧食產業集群茁壯發展,糧食產業經濟高質量發展,地方才能更好地將農業資源優勢轉化為糧食產業優勢和經濟優勢,才能真正讓地方抓糧受益,讓生產者種糧受益,才能激發各方內生動力,可持續地保持和提升抓糧種糧積極性,同時這也是助力實現“市場提質優價促增收、科技節本增效提效率”的種糧者利益保障機制的重要支撐內容。

注釋

①本文主要探討廣義的糧食生產支持政策,對畜牧、林草等產業的支持性政策不作討論。②2006年及之前,國家財政用于農業的支出包括支農支出、農業基本建設支出、農業科技三項費用、農村救濟費和其他。2007年開始調整為農林水事務支出,包括農業、林業、水利、扶貧、農業綜合開發等支出。此處數據來自國家統計局編:《2007年中國統計年鑒》,中國統計出版社2007年版。③限定最低收購價稻谷收購總量5000萬噸(秈稻2000萬噸、粳稻3000萬噸),第一批數量4500萬噸(秈稻1800萬噸、粳稻2700萬噸),不分配到省;第二批數量500萬噸(秈稻200萬噸、粳稻300萬噸),視收購需要具體分配到省。限定最低收購價小麥收購總量3700萬噸,第一批數量3330萬噸,不分配到省;第二批數量370萬噸,視收購需要具體分配到省。④2018年早秈稻和中晚秈稻最低收購價下調0.1元/斤,分別達到1.20元/斤和1.26元/斤;粳稻下調0.2元/斤達到1.3元/斤;小麥下調0.03元/斤達到1.15元/斤。⑤此處數據來自2023年實地調研。⑥土地流轉租金過高對糧食競爭力產生巨大影響,按每畝流轉費用600—1000元和全國平均單產估算,粳稻土地成本約0.5—0.9元/斤,玉米土地成本約0.6—1.0元/斤。此處數據來自2023年實地調研。⑦此處農戶銷售價格來自歷年的《全國農產品成本收益資料匯編》,進口到岸價格根據進口額和進口量計算,初始數據來自UN comtrade數據庫。⑧中國加入WTO時承諾“黃箱”支持綜合量(AMS)為零,意味著特定產品“黃箱”支持不超過其產值的8.5%;非特定產品“黃箱”支持不超過農業總產值的8.5%。⑨馬愛平:《育種“4.0時代” 推進生物育種產業化迫在眉睫——專家解讀中央一號文件》,《科技日報》2022年2月24日。