區塊鏈技術的法律規制策略

摘 要： 區塊鏈技術正成為推動數字經濟發展的關鍵力量，但也面臨著市場失靈的風險，有必要對其進行政府干預和法律規制。我國對區塊鏈技術的法律規制經歷了從包容審慎下的風險提示，到開展區塊鏈金融風險整治和強化區塊鏈信息服務監管，再到促進區塊鏈技術創新應用試點三個階段。上述法律規制策略的調整，體現出我國平衡區塊鏈金融創新、風險防控與投資者權益保護的有益探索，但在“幣鏈分離”監管政策、區塊鏈金融風險整治活動、區塊鏈信息服務監管手段的合法性與合理性上仍存在不足。我國應在更高層級、更大范圍內開展區塊鏈創新應用試點，考慮通過試點等方式允許適格主體從事特定虛擬貨幣業務活動；優化“幣鏈分離”思路，探索對虛擬貨幣乃至整個公有鏈業務的精細化監管；完善軟法治理的監管架構，大力推動區塊鏈行業標準化建設，在管控風險的同時鼓勵創新。

關 鍵 詞： 區塊鏈； 數字經濟； 法律規制； 幣鏈分離； 虛擬貨幣； 軟法治理

中圖分類號： D912.28"" 文獻標志碼： A"" 文章編號： 1674-0823（2024）06-0561-08

一、問題的提出

2008年，中本聰發表了《比特幣：一種點對點的電子現金系統》，區塊鏈作為比特幣的底層技術進入人們的視野。近年來，區塊鏈技術、應用和產業發展迅速，不斷推陳出新，帶來了多領域的社會變革。從最初比特幣的風靡，到以太坊引入智能合約，再到區塊鏈技術集成應用到經濟發展、民生改善和社會治理等多個領域，區塊鏈引發了理論與實務界的高度關注。

我國密切關注區塊鏈技術的應用和產業的發展，從產業促進和規范管理兩方面不斷出臺相關政策文件。2016年12月，區塊鏈作為戰略性前沿技術被寫入《“十三五”國家信息化規劃》。2019年10月24日，習近平總書記在中央政治局第十八次集體學習時強調，“要把區塊鏈作為核心技術自主創新的重要突破口，明確主攻方向，加大投入力度，著力攻克一批關鍵核心技術，加快推動區塊鏈技術和產業創新發展”。2020年4月，國家發展改革委正式將區塊鏈納入“新基建”，作為信息基礎設施建設的重點之一。中國人民銀行、中央網絡安全和信息化委員會辦公室、工業和信息化部等多部門也針對區塊鏈技術的不同應用展開了法律規制探索^①。在國家層面出臺相應政策后，各級政府迅速響應。多地政府從實施層面出臺了大量支持區塊鏈產業發展的政策，涉及物流、經濟、金融、農業、政務等多個領域。據不完全統計，截至2024年7月初，僅標題中包含“區塊鏈”的中央法規文件就有35份，地方性法規文件有234份，內容涉及區塊鏈的文件則超過1000份^②。國家互聯網信息辦公室已經根據《區塊鏈信息服務管理規定》，發布了15批共74個境內區塊鏈信息服務名稱及備案編號。經過上述法律規制探索，我國已初步形成區塊鏈監管體系。

從既有研究來看，在區塊鏈技術發展初期，研究者主要圍繞區塊鏈技術原理、本質特點以及未來應用構想進行探討^［1］。隨著區塊鏈技術在多領域的深入應用，區塊鏈對既有法治體系和理論產生的沖擊及相關實踐問題不斷涌現。比如，2020年8月，去中心化區塊鏈金融項目Yam Finance被發現存在致命技術漏洞后，其對應發行的加密貨幣YAM在37小時內歸零，持有者大多血本無歸^［2］。近年主流研究主要對區塊鏈網絡的主體與監督^［3］、智能合約的法律定性^［4］、虛擬貨幣的法律屬性及規制^［5］等細節問題討論較多，但對區塊鏈關鍵問題的綜合研究有待深入。雖然部分研究關注到區塊鏈技術的法律風險及防范^［6］、區塊鏈的法律規制^［7］、法律科技應用等實務性問題^［8］，但鑒于區塊鏈技術及產業迭代飛速，監管新政不斷出臺，上述研究在時效性、系統性、全局性上仍有提升空間。

“法與時轉則治，治與世宜則有功”。本文所探討的區塊鏈技術法律規制策略，重點突出“規制策略”，旨在深化過往大量有關區塊鏈法律規制的研究。根據詞典釋義，策略是根據形勢發展而制定的行動方針和斗爭方式^［9］，是指為達到某一目的而采取的行動步驟或計劃，且手段或方式方法靈活且符合長遠計劃^［10］。區塊鏈技術的法律規制策略不僅強調對法律政策文本自身合法性和合理性的分析，還強調結合事物發展的不同階段和未來趨勢，以實現對法律規制效果的持續評估和優化改進。因此，本文先梳理區塊鏈技術特征和分類，分析該領域的風險并明確法律規制的必要性；然后系統梳理我國區塊鏈技術法律規制策略，分析不同階段政策文件的形成邏輯、經驗及不足；最后結合當下區塊鏈技術和產業發展階段，提出優化區塊鏈法律規制策略的具體路徑。

二、區塊鏈的技術演進及規制動因

（一） 區塊鏈的技術演進及分類

區塊鏈是分布式網絡、加密技術、智能合約等多種技術集成的新型數據庫軟件系統。區塊鏈本質上屬于一種新的數據庫存儲形式，通過“區塊+鏈+時間戳”的結構形式，記載了從原始區塊到最新區塊的全部歷史數據，是分散和開放的數據庫系統。數據被存儲在區塊中，不同區塊鏈接成區塊鏈，通過時間戳可對數據進行驗證追溯，具有開放、匿名、難以篡改、難以偽造等特點。基于上述特點，區塊鏈被認為具有重構社會組織方式和資源配置方式的重大潛力，能夠促進價值互聯網深入發展。從區塊鏈的發展及技術演進來看，可以被細分為公有鏈、聯盟鏈和私有鏈三種類型，這三種區塊鏈基于不同的共識機制，開放程度或去中心化程度依次減弱^［11］。

第一類是公有鏈。公有鏈是區塊鏈技術的起點，它的誕生源于一種對去中心化支付系統的向往。比特幣是公有鏈的代表，人們經常提及的區塊鏈“去中心化”“去信任化”“可追溯性”等特征也主要是針對公有鏈。區塊鏈是一個完全開放的網絡，任何人都可以參與其中，進行交易和“挖礦”“挖礦”是比特幣以及類似共識機制下代幣產生過程的形象說法，即通過計算機硬件為比特幣網絡開展數學運算，其中提供服務的計算機（礦工）可根據其對任務的貢獻度得到相應獎勵，即比特幣。。公有鏈的技術特征包括去中心化的網絡結構、全球范圍內的開放訪問以及通過工作量證明（Proof of Work，PoW）等共識機制確保網絡的安全性和數據的不可篡改性。然而，這種開放性也帶來了一些挑戰，如交易效率較低和能源消耗較大等。

第二類是聯盟鏈。聯盟鏈結合了公有鏈的開放性和私有鏈的中心化管理，由多個組織或預選節點共同維護。聯盟鏈定位于有限參與方建立的區塊鏈準入系統，各節點只有獲得授權之后才能加入或退出網絡。聯盟鏈在提高效率的同時，也保持了一定的去中心化特性，使其在金融交易、供應鏈管理等領域具有廣泛應用前景，也更符合我國國情。當前我國聯盟鏈應用已經非常成熟，以BAT為代表，國內多個科技龍頭企業已開發了基于自身的聯盟鏈，并能夠提供BaaS定制化服務。

第三類是私有鏈。隨著區塊鏈技術的發展，人們開始探索其在商業領域的應用。私有鏈在這樣的背景下應運而生，它通常由單一組織控制，僅限于組織內部或授權參與者使用。私有鏈的技術特征體現為中心化的網絡管理、有限的訪問權限以及高效的交易處理能力。由于其網絡中的參與者都是經過篩選的，私有鏈在交易速度和成本上具有明顯優勢。超級賬本（hyperledger）是私有鏈技術的典型代表，它為企業提供了一個高度安全、可擴展的區塊鏈框架。

（二） 區塊鏈的風險及規制動因

盡管區塊鏈技術在提高效率、降低成本、增強安全性等方面具有顯著優勢，但其在發展過程中也暴露出一些問題和風險。一方面，區塊鏈自身存在技術風險。區塊鏈作為一種技術集成式創新，系統的共識機制、智能合約、數據管理等核心設計機制可能存在種種代碼漏洞隱患，威脅區塊鏈數據的可靠性、完整性及數據存儲的安全性。另一方面，區塊鏈技術的“去中心化”與當前“中心化”的政府監管體制存在天然齟齬，相關衍生活動容易異化為滋生犯罪的溫床，給用戶權益帶來較大風險，甚至危害市場秩序^［6］。這些風險都構成了對區塊鏈進行政府干預以及法律規制的理由。

一是防范金融風險。從經濟角度而言，區塊鏈技術與金融業具有互為補充的邏輯。區塊鏈與金融服務的結合也被稱為“區塊鏈金融”，涵蓋穩定幣（stablecoin）、虛擬貨幣、借貸和資產確權等細分領域^［12］。當下區塊鏈金融已經成為區塊鏈應用最早、數量最多、普及程度最高的領域之一，正在重塑原有金融體系的運作模式。例如，以比特幣為代表的虛擬貨幣試圖建立一個全新的貨幣和支付體系，可能對中央銀行的功能造成潛在威脅。虛擬貨幣是一種通過分布式賬本技術（如區塊鏈）實現生成與權益記錄，在特定社群中被接受與使用的數字化貨幣表現形式。虛擬貨幣在客觀上繞開現有法定貨幣制度和銀行系統，挑戰基于國家主權信用的法定貨幣制度。例如，2019年臉書推出一種叫作Libra的虛擬貨幣，計劃成為一種簡單、無國界的貨幣和為數十億人服務的金融基礎設施。Libra基于臉書龐大的用戶基礎，對相關國家貨幣主權、貨幣政策、外匯政策造成巨大沖擊^［13］。區塊鏈金融本質上仍然屬于金融領域，仍然需要防范金融風險，通過法律規制來確保金融市場的穩定。

二是保護投資者和消費者權益。技術本身是中性的，但若缺乏適當的法律約束，可能會被應用于非法目的。比特幣這種公有區塊鏈天然排斥監管。相較于傳統交易，區塊鏈將比特幣的交易置于一個去中心化的系統中，交易時無須核驗身份信息，跨國監管執法的難度較大，尚缺乏有效監管。虛擬貨幣的匿名性和跨境性致使監管與追蹤困難，容易被不法分子作為逃稅、洗錢、恐怖主義融資、敲詐勒索、集資詐騙等犯罪行為的工具，給區塊鏈應用中發生的安全事件、犯罪行為源頭的追溯與管制帶來新的挑戰。隨著加密貨幣和新型融資方式的出現，投資者面臨欺詐、資金損失等風險，需要通過法律規制來保護其權益。

三是維護數據安全和隱私。區塊鏈技術需要在保護個人隱私和數據安全的前提下應用，法律規制可以設定相應的標準和要求。在應用層面，區塊鏈系統也存在數據虛假與隱私泄露風險。一方面，區塊鏈數據一旦上鏈就無法被替換、刪除，但上鏈前數據是否真實、合法可能存在疑問。尤其是當一個虛假或者惡意的信息被寫入系統時，這個信息將在節點的復制與傳輸中傳遞至整個區塊鏈，極易造成敏感、非法信息的寫入濫用。另一方面，區塊鏈系統面臨著安全和隱私方面的風險。區塊鏈技術的交互需求與各個節點的安全性不一致，造成區塊鏈系統對用戶的身份隱私保護存在疏漏^［6］。隨著區塊鏈技術的更多擴展和廣泛應用以及接入節點的成倍增加，隱私泄露風險也極大增加。

三、我國區塊鏈法律規制策略的實踐及成效

區塊鏈技術本身及其實踐應用存在一定風險，這構成了政府干預和法律規制的理由。區塊鏈技術廣泛應用到各種社會場景中，將不可避免地帶來許多社會問題。我國政府密切關注區塊鏈發展，對區塊鏈技術的法律規制進行了三個階段的探索。

（一） 第一階段：包容審慎監管下的風險提示

在區塊鏈技術發展初期，法律規制主要集中于對比特幣進行風險提示，目的在于提醒市場參與者和投資者防范新興技術可能帶來的不確定性和風險。區塊鏈應用始于經濟領域，最初是作為比特幣的底層技術進入人們視野。因此，各國政府對區塊鏈技術的監管也大多源于比特幣。比特幣的誕生深受貨幣去中心化理念的啟發，無須政府或金融機構等第三方介入即可實現“點對點”（P2P）支付。在區塊鏈網絡系統內，比特幣獲得了各參與主體的認同，發揮著貨幣的三大主要功能。比特幣價值一路高漲，在全球范圍內被炒作，且以其為中心還形成了許多新產業，如挖礦產業、交易所、新型投資行業等^［14］。由于區塊鏈生態圈的不斷擴大，比特幣成為炙手可熱的新型投資品，不斷推動市場對虛擬貨幣的投資熱潮。

然而，比特幣作為新興的數字資產，在法律規制方面存在一定的空白和挑戰。2013年，比特幣炒幣活動吸引了我國大量民眾的關注和投資，但普通民眾對比特幣的法律屬性缺乏認知，有必要對他們進行風險教育與提示。在此背景下，2013年12月，中國人民銀行等5部委發布《關于防范比特幣風險的通知》（銀發〔2013〕289號），明確比特幣不是貨幣，而是一種特定的虛擬商品；比特幣交易是一種互聯網上的商品買賣行為，普通民眾在自擔風險的前提下擁有參與的自由；要求各金融機構和支付機構不得以比特幣為產品或服務定價，不能給比特幣交易提供開戶、支付等金融服務。這實際上控制了虛擬貨幣與金融機構的“接口”，能夠防止風險擴散到金融體系內部。可以看出，在區塊鏈技術發展初期，我國在保護社會公眾財產權益、防范金融風險的前提下進行包容審慎監管。《關于防范比特幣風險的通知》傳遞出我國對虛擬貨幣風險的警惕態度，對規范比特幣市場、保護投資者權益、防范金融風險以及引導正確的貨幣觀念和投資理念具有重要的積極作用。

（二） 第二階段：金融風險整治及信息服務監管

比特幣的出現深受貨幣非國家化思想的影響，排斥監管是比特幣的天然屬性。2013—2017年，加密貨幣價格迅速飆升，圍繞虛擬貨幣形成了很大的“幣圈生態”。無監管、無約束的“幣圈”很容易淪為集資詐騙等犯罪活動的重災區，大量違法活動和風險事件集中暴發。這一階段，監管策略開始區分區塊鏈技術本身與其衍生的加密貨幣，采取“幣鏈分離”策略，對虛擬貨幣及相關區塊鏈金融活動的監管不斷收緊。除此以外，我國也在信息服務領域嘗試對區塊鏈技術予以規范。

2015年，新型的去中心化網絡系統以太坊出現。相較于既有區塊鏈系統，以太坊的創新性在于允許開發者在區塊鏈上編寫和部署智能合約。這些合約能夠在區塊鏈上自動執行，大大促進了去中心化應用（DApp）和去中心化金融（DeFi）項目的發展。這一階段，加密貨幣價格飆升，區塊鏈社區規模和影響力在全球范圍內迅速擴大。隨著虛擬貨幣交易所以及代幣發行機構、媒體等第三方服務機構的加入，圍繞虛擬貨幣形成了很大的“幣圈生態”，虛擬貨幣的商業生態從最初的支付領域擴展至投融資領域。2017年，以公有鏈為基礎進行的ICO（Initial Coin Offering，首次代幣發行融資）成為一種全球現象，許多項目通過在以太坊發行代幣進行融資。然而無監管、無約束的ICO容易異化為非法金融活動的手段，很多ICO項目都打著科技創新下新型融資手段的幌子，大量投資人甚至并不了解比特幣與區塊鏈，依然蜂擁而至地投入ICO市場。ICO的火爆引起了監管機構的關注。2017年9月，《關于防范代幣發行融資風險的公告》明確：任何組織和個人不得非法從事代幣發行融資活動，各類代幣發行融資活動應當立即停止《關于防范代幣發行融資風險的公告》指出，代幣發行融資是指融資主體通過代幣的違規發售、流通，向投資者籌集比特幣、以太幣等所謂“虛擬貨幣”，本質上是一種未經批準非法公開融資的行為，涉嫌非法發售代幣票券、非法發行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動。。

后續，我國對區塊鏈金融的限制不斷收緊。2021年5月21日，國務院金融穩定發展委員會召開第51次會議，提出堅決防控金融風險，打擊比特幣“挖礦”和交易行為。后續監管政策快速貫徹落實了上述會議精神。2021年9月15日發布的《關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》強調，虛擬貨幣相關業務活動屬于非法金融活動，一律嚴格禁止，堅決依法取締。2021年9月24日，《國家發展改革委等部門關于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》將虛擬貨幣“挖礦”活動列為淘汰類產業，要求加強對虛擬貨幣“挖礦”活動上下游全產業鏈的監管。這一系列行政規范性文件的出臺構建起我國虛擬貨幣監管的基本框架，為虛擬貨幣相關風險整治活動提供了依法行政的規范基礎，可以有效打擊涉及區塊鏈金融的非法活動，及時處置金融風險。

除了在區塊鏈金融領域進行風險整治，我國也在信息服務領域對區塊鏈技術予以規范。區塊鏈運用的共性在于信息的提供、傳遞和記錄等，信息服務是區塊鏈的核心環節，因此，對信息服務進行監管也成為區塊鏈監管的基礎和核心。在此背景下，2019年1月10日，國家互聯網信息辦公室發布《區塊鏈信息服務管理規定》（國家互聯網信息辦公室令第3號），于同年2月15日起開始實施。《區塊鏈信息服務管理規定》將區塊鏈信息服務應用作為切入點，以區塊鏈信息服務提供者作為主要監管對象，以備案作為核心監管方式。《區塊鏈信息服務管理規定》明確了區塊鏈信息服務提供者具有安全管理、安全評估、用戶管理、實名認證等諸多義務，并規定了相應的法律責任。《區塊鏈信息服務管理規定》是中國監管機構首次嘗試對區塊鏈行業推出長效監管的部門規章，為我國區塊鏈信息服務的安全管理、行業自律、技術應用和風險防范提供了重要的法律支撐和指導，對促進區塊鏈技術的健康發展具有積極作用。

（三） 第三階段：區塊鏈技術創新應用試點

2019年10月24日，中共中央政治局就區塊鏈技術發展現狀和趨勢進行了第十八次集體學習。習近平總書記強調，要加強對區塊鏈技術的引導和規范，加強對區塊鏈安全風險的研究和分析，密切跟蹤發展動態，積極探索發展規律。會議之后，國家層面對區塊鏈技術重要性的認識達到了一個新的高度。政府鼓勵區塊鏈技術尤其是聯盟鏈技術在多個領域的創新應用，并積極推動相關試點工作。2021年10月15日，中央網信辦等16個部門和單位組織開展國家區塊鏈創新應用試點行動，印發《關于組織申報區塊鏈創新應用試點的通知》。2022年1月30日，中央網信辦官網發布《中央網信辦等十六部門聯合公布國家區塊鏈創新應用試點名單》。相關通知從試點的組織管理機制、試點任務部署和整體工作安排等角度明確了試點建設的總體思路框架，圍繞試點各階段工作需求統籌規劃實施路徑。根據上述文件，我國區塊鏈技術應用試點主要包括綜合性試點和特色領域試點兩類。

綜合性試點原則上是在地級及副省級行政區域開展的跨（多）行業應用，由中央網信辦牽頭負責。特色領域試點是在“區塊鏈+制造”“區塊鏈+能源”“區塊鏈+政務服務”“區塊鏈+政務數據共享”“區塊鏈+法治”“區塊鏈+稅費服務”“區塊鏈+審判”“區塊鏈+檢察”“區塊鏈+版權”“區塊鏈+民政”“區塊鏈+人社”“區塊鏈+教育”“區塊鏈+衛生健康”“區塊鏈+貿易金融”“區塊鏈+風控管理”“區塊鏈+股權市場”“區塊鏈+跨境金融”等領域開展的行業性試點。可以看出，當下我國區塊鏈試點具有涉及領域多、參與范圍廣、技術選型多樣、創新面寬等特點。這些試點項目有助于在更廣泛的范圍內推廣區塊鏈技術，有益于加快區塊鏈技術整體商業化進程，促進區塊鏈產業的可持續發展^［15］。

四、我國區塊鏈法律規制策略的反思及優化

我國前期對區塊鏈技術的法律規制進行了有益探索，初步形成了多主體和多層次的區塊鏈監管體系。然而，鑒于區塊鏈技術與應用發展迅速，既有區塊鏈法律規制策略可能無法適應區塊鏈技術和產業的發展階段，存在“幣鏈分離”監管思路與區塊鏈發展需求不完全匹配、區塊鏈金融風險整治與法治精神不完全契合、傳統監管工具與區塊鏈技術特性不完全適應的問題。當下有必要系統梳理我國區塊鏈法律規制的經驗及局限，在此基礎上結合當下區塊鏈技術和產業的發展階段，探索優化區塊鏈法律規制策略的具體路徑。

（一） 我國區塊鏈法律規制策略的反思

1. “幣鏈分離”監管思路的局限性

從監管政策上看，中國政府采取了“幣鏈分離”的監管思路，將區塊鏈技術（鏈）與加密貨幣（幣）分開監管。一方面，區塊鏈技術發展受到國家層面的高度重視，區塊鏈技術應用已被上升為國家戰略。我國政府出臺一系列政策，促進區塊鏈技術尤其是聯盟鏈技術的發展和應用。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》將區塊鏈作為新興數字產業之一，提出“以聯盟鏈為重點發展區塊鏈服務平臺和金融科技、供應鏈金融、政務服務等領域應用方案”等要求。另一方面，我國不斷收緊對虛擬貨幣及相關區塊鏈金融活動的監管，從最初的風險提示，到禁止ICO與清退境內交易所，再到全面禁止虛擬貨幣相關交易活動。我國公法領域對虛擬貨幣業務采取了“一刀切”否定式的監管方式，使虛擬貨幣在公法定性上趨于事實上的“違禁品”。這兩方面的法律政策合力體現出“幣鏈分離”的監管思路，實質上是在推動“無幣區塊鏈”的發展。

然而，“幣鏈分離”與“無幣區塊鏈”的政策導向忽略了區塊鏈網絡系統的激勵機制，嚴重阻礙了公有鏈在我國的研發與發展。以比特幣為代表的公有鏈具有技術支撐與經濟邏輯上的保障，核心在于設置激勵機制，使得眾多互不相識的參與者開展分布式協同作業，能夠在自利的同時依然有動力去維護去中心化區塊鏈網絡系統的有效運行^［16］。公有鏈本質上是一個個經濟體系，以比特幣和以太幣為代表的虛擬貨幣在本質上是區塊鏈網絡系統激勵機制的“燃料”。例如，比特幣網絡通過區塊獎勵來激勵“礦工”參與挖礦。最初，每挖出一個新區塊，“礦工”可以獲得50個比特幣作為獎勵。挖礦過程不僅為“礦工”帶來經濟收益，同時也是比特幣網絡安全性的基礎：“礦工”通過解決復雜的數學問題來驗證交易并創建新區塊，這個過程確保了網絡的去中心化和抗攻擊能力。可以看出，公有鏈必須依賴共識機制及代幣（或通證，即token）經濟激勵，使缺乏信任基礎的參與者由于經濟利益產生關聯與協作，使公有鏈得以捕獲價值。“幣鏈分離”忽略了區塊鏈網絡系統尤其是公有鏈最為核心的激勵機制，難以推動面向公眾的公有鏈有效發展。

2. 區塊鏈金融風險整治合法性與合理性

中國金融法治和金融制度的發展，需要遵循法治的基本原則和要求。在法治視野下，規范性文件的制定必須遵循行政法定原則，以“依據原則”和“不抵觸原則”作為形式合法性的基本要求。但面對新技術新應用，監管部門總是出于自身的“大家長主義”和為防范安全風險的技術風險焦慮，傾向于針對特定技術或應用專門制定規范性文件。而這些文件在具體內容上往往屬于管制型規范，多強調技術或服務提供者的主體責任，常存在制定程序不合法、內容不合理等問題^［17］。面對區塊鏈金融創新過程中的種種亂象，我國針對區塊鏈金融領域發布了一系列行政規范性文件，開展了集中的風險整治活動。然而，上述規范性文件無法回避對合法性與合理性的深入追問：在合法性上，虛擬貨幣領域的規范性文件對虛擬貨幣相關業務進行了“一刀切”的非法定性與取締規定，在違法違規行為的界定上與現行法律法規的銜接存在一定障礙，可能突破“不抵觸原則”^［18］。在合理性上，以穩定幣為代表的新型虛擬貨幣帶來了市場、風險與監管的結構性轉變，使得我國的禁止型監管難以符合比例原則^［19］。被動跟進、應急出臺的監管規則看似實現了監管的“有法可依”，實則卻很可能在規則本身的合法性與合理性上存在疑問。如果監管規則本身不合法或不合理，基于上述規則開展的風險整治與嚴格執法必將帶來巨大侵害，與實質法治所追求的良法善治目標相背離^［20］。除此之外，風險整治過程中的“運動式執法”和“選擇性執法”，不僅可能難以有效解決問題，甚至會造成一些“誤傷”。

3. 《區塊鏈信息服務管理規定》部分規定的局限性

在規制對象上，《區塊鏈信息服務管理規定》沒有區分區塊鏈類型，即不管是公有鏈還是聯盟鏈，只要“基于區塊鏈技術或者系統，通過互聯網站、應用程序等形式，向社會公眾提供信息服務”，都受到該規定調整。但實際上，該規定能夠規范的對象是聯盟鏈。對公有鏈而言，以備案、實名制為核心的傳統監管工具面臨著難以實施的挑戰。比特幣、以太坊這樣的公有鏈（非許可鏈）具有“去中心化”特性，任何個人都可以不依賴服務提供方而自主接入網絡并上傳信息。這意味著，公有鏈沒有單一的控制中心或存儲位置，缺乏可有效實施監管的運營主體對象。除此以外，區塊鏈網絡通常是全球性的，跨越多個司法管轄區，境內的備案監管難以有效監管全球化的公有鏈。即使是對境內節點的備案監管，在監管實效上也很可能是形式大于實質。

除此以外，《區塊鏈信息服務管理規定》中的部分規定可能無法適應區塊鏈的技術特性。例如：該規定第5條規定了區塊鏈信息服務提供者的信息內容安全管理責任；第6條明確要求其需要具備技術能力以及時應對發布法律禁止信息的情況；第8條規定了對用戶的實名認證要求；第16條規定了采取警示、限制功能、關閉賬號的措施……這些規定都和傳統的信息服務管理一樣，要求信息服務提供者承擔提供服務過程中對信息服務使用者的管理職責。然而，上述對區塊鏈信息服務提供者設置的“主體義務”很可能已經超越了其自身的能力范圍。例如，在以太坊系統中，單方面修改已記錄在區塊上的信息（包括限制功能、關閉賬號等措施）難度極大。上述區塊鏈信息服務提供者的主體責任只能在聯盟鏈上發揮效果，而在公有鏈上存在難以有效實施的困境。在嚴格遵循“去中心化”構想的區塊鏈系統中，區塊鏈信息服務提供者也缺乏對公有鏈系統中的活動進行實質性審查的能力。

（二） 我國區塊鏈法律規制策略的優化

法律規制既要有效防范區塊鏈技術及應用的風險，又要避免因過度干預而抑制區塊鏈技術與應用的發展，對區塊鏈應用的法律規制應處于動態反思與調整之中。因此，有必要在總結前期區塊鏈法律規制策略經驗和不足的基礎上，結合當下區塊鏈技術和產業的發展階段，思考優化區塊鏈法律規制策略的具體路徑。

1. 在更高層級、更大范圍內開展區塊鏈創新應用試點，平衡技術創新需求與合規監管要求

區塊鏈技術進步和產業發展與監管模式密不可分，過度嚴苛會阻礙技術進步和市場發展，過度寬松則會導致亂象叢生。為此，本文基于試驗性思維構建的試點或“監管沙盒”模式，提供了一種調和創新先行與制度滯后之間矛盾的可能途徑。中國金融改革試點和西方“監管沙盒”都是在特定空間和持續時間內對特定數量的參與者進行試驗的制度，具有良好的容錯機制、靈活的調整機制和容忍期，蘊含著柔性監管與動態承繼的合規監管理念。二者在運行結構上具有相似性，大致上都由頂層設計、法律授權/豁免、測試、評估幾個環節組成^［21］。這種試點有助于協調創新主體與監管部門之間的關系，已成為平衡技術創新需求與合規監管要求的重要策略。一方面，我國應在更高層級、更大范圍內開展區塊鏈創新應用試點，出臺一系列沙盒標準和試行辦法，為區塊鏈創新應用試點的規范化運作提供政策依據和支持。另一方面，區塊鏈創新應用的試點經驗為法律制定提供了寶貴的參考和啟示。我國在特定區域或行業設置區塊鏈技術的試點項目，以測試和驗證技術應用的有效性和安全性。后續我國應進一步總結試點經驗，從頂層設計、技術應用、標準研制、生態建設等方面系統梳理區塊鏈創新應用發展情況，及時總結重點領域和代表地區推進區塊鏈創新應用的主要做法與成效，推動相關政策法規出臺。

2. 優化“幣鏈分離”思路，提升規則的合法性與合理性

中國金融法治和金融制度的發展，需要遵循法治的基本原則和要求。從國際趨勢來看，虛擬貨幣與傳統金融體系聯系漸密，圍繞區塊鏈金融展開的數字經濟全球競爭日趨激烈。域外普遍將虛擬貨幣納入本國新經濟發展戰略，并強化全球監管協調和跨境監管協作。在此背景下，我國可探索對虛擬貨幣乃至整個公有鏈業務的精細化監管，努力在現行制度下搭建分類監管的政策框架。以穩定幣的功能監管為例，可以將錨定美元的法定貨幣抵押型穩定幣視為代表美元資產債權的美元代幣，按照外匯管理相關規定對其進行監管或實施較嚴格的限制。對結構設計和運營更偏向創新金融產品的抵押型穩定幣和算法型穩定幣，以外匯管理和反洗錢監管為核心進行監管。在對區塊鏈金融領域采取“原則性禁止”監管立場的同時，可考慮通過試點等方式允許適格主體從事特定虛擬貨幣業務活動，結合中心化法律約束手段和去中心化技術約束手段激勵市場主體適當運營^［21］。

3. 優化監管工具，完善軟法治理監管架構

在區塊鏈技術這一需要規制但同時正處于飛速迭代期的領域，傳統立法規制或面臨困境。目前我國常規立法一般最快也要2～5年才能完成全部流程^［22］。雖然相較全國人大正式立法，部門規章或行政規范性文件的靈活性和時效性更強，卻仍然面臨難以及時有效應對技術發展的問題^［23］。當技術處在迅速變化的時期，很可能出現規則尚未形成或者規則已經過時的狀況，傳統立法規制在區塊鏈技術領域也面臨著此類困境。為應對這種監管困境，一種較為有效的方法是在技術發展中提倡柔性監管，即避免一出問題就直接調整市場主體，而是在監管中設置緩沖帶，通過一些社會組織、行業協會等將政策或規范傳導到市場主體，從而實現“軟法先行”的柔性治理。行政立法是硬法，但在硬法框架下依然給通過軟法加強行業自律，健全行業自律制度和行業準則留有空間。在區塊鏈技術研發與產業應用過程中，也可以優先借助行政指導、企業承諾及行業標準等柔性治理方式進行規范。

在這一過程中，尤其要注重加強區塊鏈標準化建設。技術標準是對生產過程、產品或環境質量之合理定型的規范系統，是量化指標最集中、與法律互動最頻繁的標準之一^［24］。隨著區塊鏈技術的大規模應用，建立高質量的標準體系不僅是行業發展的必然要求，也是建構區塊鏈監管國際協調體系的重要突破口。政府應制定公有鏈的技術標準，同時積極參與區塊鏈技術國際標準的制定，爭取國際話語權。2023年12月，工業和信息化部、中央網絡安全和信息化委員會辦公室、國家標準化管理委員會聯合印發《區塊鏈和分布式記賬技術標準體系建設指南》（工信部聯科〔2023〕260號），為加強區塊鏈標準工作頂層設計提供了具體指引。后續應加大對區塊鏈國家標準的重視程度，著重完善基礎標準、技術和平臺標準、應用和服務標準、開發運營標準、安全保障標準，進一步擴大標準的適用性。在區塊鏈領域立法過程中，也需要注重對技術邏輯的常態化吸納與運用，可以引用相關技術標準，將技術標準納入法律體系之中，作為對法律法規的必要支撐和補充。

五、結 語

近年來，區塊鏈技術賦能數字經濟的邊界不斷延伸，成為推動社會經濟發展的重要力量。區塊鏈技術及應用并非“無懈可擊”，也存在著市場失靈的風險，且隨著區塊鏈應用規模的不斷擴大，相關風險更加凸顯。在這樣的背景下，實現區塊鏈金融創新、風險防控與投資者權益保護三者之間的平衡，顯得尤為重要。我國前期對區塊鏈技術進行的法律規制和策略調整，是平衡三者關系的有益探索。

“觀時而制法，因事而制禮”。鑒于區塊鏈技術與應用發展迅速，既有區塊鏈法律規制策略可能無法適應區塊鏈技術和產業的發展階段，存在著“幣鏈分離”監管思路與區塊鏈發展需求不完全匹配、區塊鏈金融風險整治活動與法治精神不完全契合、傳統監管工具與區塊鏈技術特性不完全適應的問題。對此，我國應在更高層級、更大范圍內開展區塊鏈創新應用試點，及時將試點經驗轉化為政策法規；優化“幣鏈分離”思路，探索對虛擬貨幣乃至整個公有鏈業務的精細化監管；完善軟法治理監管架構，大力推動區塊鏈行業標準化建設，在管控區塊鏈技術應用風險的同時鼓勵創新。

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Legal regulatory strategy for blockchain technology

HUANG Zhen， MA Wenjie

（Law School， Central University of Finance and Economics， Beijing 102206， China）

Abstract： Blockchain technology is becoming the key force in promoting the development of digital economy， but it also faces the risk of market failure， and it is necessary to intervene by the government and regulate through legal means. The legal regulation of blockchain technology in China has gone through three stages：risk warning under inclusive and prudent measures， blockchain financial risk rectification and blockchain information service supervision， and innovative application pilot projects of blockchain technology. The adjustment of the above legal regulatory strategies reflects the beneficial exploration of balancing blockchain financial innovation， risk prevention and control， and investor rights protection in China. However， there are still shortcomings in the legality and rationality of regulatory policy of “separation of currency and chain”， blockchain financial risk rectification activities， and blockchain information service regulatory measures. China should carry out blockchain innovation application pilot projects at a higher level and on a larger scale， and consider allowing eligible entities to engage in specific virtual currency business activities through pilot projects and other means. It should optimize the concept of “separation of currency and chain” and explore refined supervision of virtual currencies and even the entire public chain business. And it should improve the regulatory framework for soft law governance， vigorously promote the standardization of the blockchain industry， and encourage innovation while controlling risks.

Key words： blockchain; digital economy; legal regulation; separation of currency and chain; virtual currency; soft law governance

（責任編輯：郭曉亮）