選舉法頒布70周年：歷次修正及其主要階段（1953—2023）

周長鮮 石浩東

（蘭州大學政治與國際關系學院，蘭州，730000）

自新中國成立以來，黨和國家領導人對國家選舉制度的健全完善都格外重視，為在新中國實現選舉民主，中國共產黨領導人民進行了長期的實踐探索。黨的二十大報告明確提出：“我們要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉。”①從新中國首部選舉法頒布的制度價值來看，不僅標志著我國人民民主選舉制度的正式確立②，而且為人民代表大會制度的確立奠定了制度和組織基礎。選舉法頒布施行已70 周年，現特對其頒布、修正過程進行系統梳理。

一、新中國成立前的探索與第一部選舉法的正式頒布（1921年7月—1953年3月）

盡管我國第一部選舉法是在新中國成立以后才正式頒布的，但在新中國成立之前就進行過民主選舉方面的實踐與探索。在中國共產黨成立初期，尤其是在抗日民主政權時期，為建立起廣泛的民族統一戰線，中國共產黨積極從兩方面來推行民主選舉制度：一方面借鑒蘇聯選舉制度的國際經驗；另一方面從中國國情出發，對民主選舉不斷進行本土化的制度創新與調適。早在土地革命戰爭時期，邊區人民因地制宜地采用“投豆子”的方式實現當家作主的民主權利③。在抗日戰爭時期，陜甘寧邊區政府和各抗日根據地實行“普遍、自由、直接、平等”的選舉原則④，產生了諸如“豆選”“紅綠票法”等創新性投票方式。這些做法實質性擴大了人民參政議政的階層范圍，使中國共產黨的民主政治主張深入人心。

新中國成立后，國家選舉規范的制度化得到實質性的發展。在中國共產黨的主導下，中央人民政府成立了選舉法起草委員會，并于1953 年3 月1 日頒布實施了首部選舉法，規定了“一個真正民主的選舉制度”。在1953 年頒布的選舉法中，對民眾行使選舉權沒有進行財產、性別、民族等方面的限制，民眾享有普遍的選舉權，這極大地鼓舞了人民群眾參與選舉的信心和熱情。隨后，全國人民首次通過普選產生了各級人大代表和政府機關，參與投票的人數超過2.7 億，占當時登記選民總數的85.8%⑤。這是中華民族有史以來的第一次普選活動，標志著新中國在社會主義民主政治和法制建設的道路上邁出了堅實的第一步。

二、新中國成立后的曲折發展和選舉法的重新修訂（1954年4月—1979年7月）

從首部選舉法頒布到“文革”前期，人大代表選舉制度運行相對正常。到1954 年8 月，各地共選出地方人大代表566.9 萬名。這次普選極大地煥發了廣大人民群眾翻身解放當家作主的熱情，增進了人民的民主意識，把中國人民的民主生活向前推進了一大步⑥。但隨著人民公社化運動以及“大躍進”運動的開展，“運動式”的政治參與機制取代了選舉成為當時主流的政治參與途徑，國家的民主和法制遭到破壞，使國家的民主選舉制度規定流于形式，“‘推舉’（選舉）幾近廢止，‘抓舉’（領導欽定）、‘挺舉’（個人爭位）煞是風行”⑦。

改革開放以后，為了恢復公民的政治權利和鞏固社會主義民主政治，全國人大于1979 年7 月1 日通過了新修訂的選舉法。這部法律在繼承1953 年選舉法確立的原則和主要內容的基礎上，對“文革”話語下的“地主階級”等表述進行了刪改，對人大選舉制度作了重要改革和完善。一是解放思想，消除了新中國成立數十年以來階級斗爭的固化思維，增強了民眾的公民意識，“民主政治觀”深入人心，鞏固了社會主義民主政治的合法性。二是提高了人大代表的廣泛性，鞏固了政治合法性，實現了改革開放前期人大代表主要由工人、農民以及干部構成向干部、企業家、專業人士、工人與農民的轉變，較好適應了我國社會階層的變化⑧。三是擴大了人大代表選舉制度的民主化和平等化程度，選舉程序也更加規范化和科學化，推進了人民代表大會制度的切實發展。

三、改革開放后的全面調整時期（1979年8月—2012年9月）

黨的十一屆三中全會以后，我國的政治經濟社會在改革開放中發生巨大變化。為滿足社會主義市場經濟發展所催生的社會階層變化和新興行業工作者的民意表達與政治參與需求，全國人大及其常委會又分別于1982 年、1986 年、1995 年、2004 年和2010年對1979年選舉法進行了五次修正。

其一，改革開放初期（1979 年8 月至1993 年2月）。這是新中國政治經濟社會發生劇烈變化的時期。尤其是1978 年底召開的十一屆三中全會是作為中國第二次偉大革命的開端而載入史冊的。到1982 年，我黨不僅有步驟地解決了新中國成立以來的許多歷史遺留問題，而且把“文化大革命”中受到嚴重擾亂的各方面社會關系調整過來⑨。相應的，選舉法也先后于1982 年和1986 年進行了兩次修正。其中，在1982 年的選舉法修改中，將法律條文中的“人民公社”改為“鄉、民族鄉”，“人民公社委員會”改為“鄉、民族鄉人民政府”⑩。在1986 年的選舉法修正中，針對旅居國外公民的參選、選舉的領導機構以及代表的辭職和補選等環節的問題進行了完善。其中，對全國人大代表的名額進行了調整。1986 年六屆全國人大常委會第十八次會議通過的選舉法修正案，規定全國人大代表名額不超過3000 人。自此以后，每屆全國人大代表的總人數都控制在2980 名左右，一直延續至今。

其二，改革開放調整時期（1993 年3 月至2002年2月）。在此期間，選舉法僅進行了1995年這一次調整。針對當時改革開放帶來的選民參選熱情高漲等新情況，此次選舉法的修正不僅提出要有適當數量的婦女代表并逐步提高婦女代表的比例，而且將直接選舉地區選舉委員會的領導機構由地方行政機構規定為接受人大常委會的領導?。特別是根據地方政權建設的經驗對選舉法作了修改完善，對城鄉代表的比例、代表名額和代表預選等問題作了進一步的細化規定。

其三，改革開放深化調整時期（2002 年3 月至2012 年2 月）。處于世紀之交的重要時刻，為了從理論和實踐上回答在長期執政和市場經濟條件下“建設什么樣的執政黨、怎樣建設執政黨”以及“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”等一系列重大課題，黨和國家作出了一系列新的戰略規劃。為深入貫徹落實“三個代表”重要思想，全國人大常委會對選舉法在2004 年和2010 年進行了兩次修正。在2004 年的修正中，針對直接選舉中確定正式代表候選人的程序存在模糊容易造成“暗箱操作”、代表罷免問題以及對破壞選舉行為的制裁等問題進行了明確規范?。其中，關于預選問題進行了恢復性的規定。在2010 年的選舉法修正中，針對第六次全國人口普查中我國城鄉人口比例首次接近1∶1,為貫徹黨的十七大建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的要求，特對如何擴大基層民主等問題進行了規范，尤其是城鄉平等、地區平等和各民族平等這“三個平等”原則在本次選舉法的修正中得到貫徹落實。

四、黨的十八大以來的系統規范與提升階段（2012年10月至今）

2012 年10 月，黨的十八大提出了新形勢下黨和國家事業發展的一系列重大理論和現實問題，為新時期的社會主義現代化建設提出了新的要求。隨著我國城鎮化建設進程的不斷推進，選舉法的修訂又被提上新的議事日程。當時，大量鄉鎮改設街道、撤鄉并鎮，一方面導致縣鄉兩級人大代表數量逐年減少?；另一方面，全國人口數量又在逐年攀升。在基層社會和城鄉人口比例格局發生變化的情況下，造成基層代表數量與地方發展需要之間不匹配的狀況，如何對縣鄉兩級人大代表數量進行調整成為困擾基層治理的重要問題。

2015年，為全面落實黨中央關于加強縣鄉人大工作和建設的要求，健全地方人大特別是縣鄉人大組織制度和運行機制，全國人大常委會對地方組織法、選舉法和代表法三部法律進行了相應修正，進一步加強了對選舉全過程的制度化規范，但仍然難以滿足現實發展的需要。如，代表法對代表工作的界定僅作了“會議期”和“閉會期”的簡單劃分，相關規定也比較籠統，尚無法全面規范和引導越來越多元化的代表聯系群眾工作?。

2020年選舉法的修訂，主要是對黨的十九屆四中全會報告中提到的“堅持黨對一切工作的領導”和“適當增加基層人大代表數量”的精神在法律層面的貫徹落實。隨著撤鄉并鎮、改設街道等基層社會城鎮化進程的加快推進，為進一步適應城鄉人口的變化，經過本次修正明確規定：全國人大和地方各級人大代表的選舉工作，要堅持中國共產黨的領導，并增加了基層人大代表的數量?。從基層人大代表履職情況來看，隨著基層人大代表數量的增加，人大代表聯系人民群眾的工作內容越來越充實，代表履職活動緊扣黨委和政府的中心工作，抓住社會普遍關注的熱點難點焦點，深入人民群眾日常生活和工作，推動解決人民群眾急難愁盼問題?。在社會主義現代化建設的歷史新時期，隨著國家治理體系和治理能力現代化的提升，對人大代表工作要求越來越高，如何有效彌合國家社會治理主體多元化與治理秩序建構之間的張力，對人大代表自身素質及其履職能力也不斷提出新的更高要求，還需通過全過程人民民主的持續推進予以系統化健全完善。

總的來看，經過70 年來的不斷探索和修正完善，我國選舉制度不僅實現了從無到有的歷史性突破，而且在較好平衡歷史因素和現實社會要求的情況下，在選舉理論、規則和程序方面取得具有本土特色的重要發展，逐步形成具有中國特色的社會主義選舉制度體系，為社會主義國家的民主法治建設提供了重要的制度化保障。