地方立法容缺問題檢視與對策探尋

蘇波 李啟祥

（黑龍江司法警官職業學院司法行政系，哈爾濱，150069；黑龍江省人大法制委員會，哈爾濱，150001）

立法是國家的重要政治活動，是把黨的主張和人民的意志通過法定程序轉化為國家意志的過程，關系黨和國家事業發展全局。2022年10月，黨的二十大報告對完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系提出新的要求。地方立法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是國家法律、行政法規的重要補充，最主要的職能是通過法定程序使黨的政策、中央精神、國家法律落地生根，解決好法治通達群眾、通達基層的“最后一公里”問題。“地方立法根植于地方治理需要，服務于人民群眾，在地方治理中具有不可替代的功能和價值。”[1]“諸多法律法規落地實施，需要發揮地方立法精準化的作用，對既有的中央層面的法律規范作出進一步的細化。”[2]本文以省級人大及其常委會為例，認真分析制約和影響地方立法質量的容缺問題，深入研析和檢視，提出對應性的解決對策，對高質量開展地方立法工作具有重要意義。

一、地方立法容缺問題分析與檢視

（一）立法體制機制存在堵點，立法向心力有弱化因素

立法活動的目的是通過立法主體一系列有指向性的技術操作，制定出社會公眾一體遵行的行為規則。這對立法體制機制的順暢銜接提出了高要求。雖然立法法、省級人大及其常委會立法條例對地方立法權限和立法程序作出了具體細化規定，但在實際立法工作中，仍存在偏離規定之外的干擾因素。一是立法準入制度還不完善。高質量準入造就高質量立法。立法準入論證是經常提及卻又很少付諸實踐的一個立法難題。“論證是指通過提出一定的根據和理由來證明某種主張、陳述、判斷的正確性與正當性的活動。”[3]實踐中，往往囿于立法投入、立法資源、立法績效的考量等因素，最終使得立項準入論證流于形式、止于口頭，沒有起到把關定準、去砂留金、事半功倍的先期立法成效。二是審次標準化機制沒有真正確立。立法條例對地方性法規審次做了相應規定，一般情況下，法規案經兩次省級人大常委會會議審議后交付表決，意見分歧較大或者意見較多的法規案，經隔次、三次審議后交付表決或者“兩審三通過”，調整事項較為單一的法規案，可以一次審議即交付表決。其中，對“意見分歧較大”“意見較多”“調整事項單一”的認定，立法條例及相關立法技術規程并沒有做進一步解釋。實踐中往往受制于立法主體的主觀選擇和人為動議，無論是審議前的議題安排還是審議后的立法日程，都會因這種人為的主觀控制而導致立法程序的失序和立法節奏的紊亂，立法審次標準化的確立，也因此顯得尤為必要。三是立法主體之間主次關系不清晰，向心力不足。法規草案起草部門、審查部門、審議部門在不同立法階段，只有任務分工、立法程序以及立法側重和著眼點的不同，沒有誰比誰更重要的立法定位，不能單純認為哪一個階段重要，哪一個階段不重要，也不能簡單地割裂各階段之間的必要立法關系。實踐中，經常出現前一階段沒有解決或者已經預見到卻沒有解決好的問題，主動或被動、直接或間接地轉移到下一立法階段，導致立法矛盾不斷上升和累積，多方共助、聚力同一的立法向心力因此出現偏失。四是立法后反饋機制還不健全。立法法和各地立法條例對立法后評估作了相應規定，但是沒有形成固定硬性的“立法回頭看”反饋機制，在更多考慮節約立法成本、用好有限立法資源前提下，這項非剛性的反饋機制作用發揮不顯，重立法輕反饋的情況依然存在。在后立法階段，立法與人大常委會的其他職權尤其是執法檢查、代表視察、專項調研、代表議案和建議辦理等銜接不經常、不緊密，存在行權職能上的斷檔，因此導致立法反饋渠道和途徑較為單一，立法的自我檢視和自我完善功效出現“折扣”現象。

（二）立法各階段銜接不夠通暢，無法形成良性立法閉環

立法計劃確定后，通常由起草單位在前期工作基礎上，著手起草、修改和完善法規草案，然而在實踐中經常出現起草單位“單打獨斗”的情況。因其比較熟悉自身行政管理工作，在不充分考慮立法技術和法治統一的情況下，可以比較容易地將需要立法解決的問題轉化為制度設計和法律條款，從而忽視其他部門的參與和意見。就審查部門而言，按照法治統一標準，提出審查意見，也必須在熟悉了解情況的基礎上，前期工作的缺失也必然要從頭梳理，就立法必要性和合法性進行深度審查，以滿足立法審查的各項要求。人大有關專委會和法制綜合部門也會因為信息不對稱而產生對立法側重的偏離，就如何發揮應有的立法作用欠缺必要介入。從立法實踐看，雖然通過立法前期介入，司法審查部門、人大有關專委會和法制綜合部門都會在起草階段參與立法工作，但在上一階段向下一階段傳遞立法信息時，或者后期立法部門邀請其他部門共同參與立法工作時，尚缺少制度性的剛性約束和細化措施，還沒有形成各立法參與主體同步開展立法工作的聯動保障機制。后道立法程序參與前道立法程序有一定的隨意性，提前參與或全程參與立法工作很多時候僅是形式，未能實現實質性參與。個別立法主體參與時不提意見，審議時集中提意見，立法順暢度不同程度受到干擾，且因眾多立法參與主體階段職責不明導致對草案起草質量把控不均衡，立法“接力賽”過程中出現的難題和困境持續向審議終點轉移堆疊，立法良性共振受到嚴重影響和阻礙。在一審期間，省級人大專門委員會根據立法條例規定，在提案人提交議案后召開專門委員會會議，對條例草案進行審議。但這個時間非常有限，且立法工作和立法審議職責處于過渡轉乘階段，沒有來自立法責任方面的硬性要求，考慮到后續尚有法制綜合部門和法制統一審議部門的介入和把控，從而導致審議意見質量參差不齊，無法向下一階段遞送高質量審議意見，直接造成立法審議職能在一審階段的弱化。就后端立法程序而言，“統一審議是一種綜合性、全面性的審議，這一制度肩負著維護國家法制統一、遏制不當部門利益的雙重使命，決定了法制委員會有權對其他專門委員會的初審意見進行評價取舍”[4]。因此，在立法審議階段，如何處理好法制綜合部門、統一審議機構與常委會主任會議、其他專門委員會的審議關系，形成互助共享、銜接有力的立法新局，提出高質量的立法審議報告，還需要進一步摸索和實踐。

（三）立法的針對性、可操作性不強

針對性、可操作性是高質量立法的關鍵構成要素，但實踐中還存在不足。一是保持立法架構整體性的固化思維依然存在。“地方立法應著眼于地方具體情形，但實際上地方立法常常淪為上位法的細節化乃至單純重述，體系上過于注重法規完備而忽視法規的實用性和可操作性。”[5]對立法者而言，制定一部地方性法規往往把面面俱到作為考量因素之一，在全面和各方兼顧的立法取向導引下，希望把可預見的問題都通過立法予以規定，無論是條款內容還是立法技術，都應一一符合既有規范和要求，這種固化模式逐漸演變成一種立法習慣，直接導致立法的針對性、可操作性大大減弱。事實上，一部地方性法規真正可執行和操作的條款內容十分有限，只有少數核心內容多次被實際運用，而部分邊際內容鮮有執行并逐漸弱化為“僵尸條款”，甚至在修改時也很少被提及，法規中立法目的、基本原則以及宣傳倡導性和引領性條款大量充斥，導致法規臃腫冗長，看起來恢宏大氣、“全須全尾”，實則大而不實、金玉深藏。二是法規要解決的重點不突出。“法規是否準確把握了當前的主要矛盾和突出問題，是否與社會實際狀況、人民群眾的迫切需要、政府管理的重點等相吻合，是衡量法規項目必要性和急需性的重要標準。”[6]在立法起始階段，通常針對問題確立立法項目。但隨著立法活動的深入和推進，這種以問題為主導的立法方向逐漸發生偏差，以解決核心問題產生的立法動議受到多重因素干擾，從而導致立法準向偏移、立法重點不明朗。事實上，通過一部法規解決一個或幾個重點問題，達成立法目的，就是成功的立法。無論是國家立法還是地方立法，任何一部法律或法規都不可能“包打天下”，期望通過一部法規解決某個領域的所有問題，這本身就不符合立法活動規律，也不符合持續發展變動的經濟社會發展規律。也正因為如此，才有必要突出立法要解決的重點問題，從而提高法規的針對性，讓立法最終成果真正體現立法初衷，縮短立法目的和立法實效性之間的預期差。

（四）科學民主立法的內容與形式需要進一步拓展和強化

在新時代立法工作格局框架下，堅持和踐行全過程人民民主對科學立法、民主立法、依法立法提出了新的定位和要求，因此需要正視以下幾個問題。一是審議主體角色定位不準。省級人大常委會組成人員是立法主要審議主體，審議質量直接影響地方性法規質量。在審議過程中，有的常委會組成人員雖然能保證獨立自主發表審議意見，但囿于對審議角色定位的偏差，導致對如何全面準確提出審議意見，進而提高審議質量把握不準，存在為了提意見而提意見的應付心理，甚至把提意見看成是完成領導交辦任務，對自身所處的審議角色缺乏必要認知，立法參與程度不深，立法主體角色的作用發揮不夠。二是各方參與立法的積極性主動性不足。立法是各方參與的活動集合，但分段式的立法任務分工和以完成階段性任務為主要目標的主導思想，造成各階段立法主體對如何完成全鏈條立法工作存在不同程度的淡化和漠視，部分立法主體僅僅是為完成階段立法任務和目標而被動參與立法工作，對立法全局缺乏整體認知和把握，宏觀立法觀念缺失，立法工作連續性受到影響。同時，現有立法體制對立法參與主體尤其是相關部門的剛性制約不夠，立法責任追究機制還沒有建立，立法責任系統建設還需持續加強。三是人大代表參與立法的作用發揮不夠。人大代表是地方國家權力機關的組成人員，行使人民賦予的權力，是人民群眾法治利益的“代言人”。“人大代表是人民意志和利益的代言者，必須要讓人民群眾知道自己選區的代表是誰，知道如何聯系代表并能方便聯系代表，有問題愿意找代表反映并且能及時得到回應。”[7]然而在立法實踐中，卻存在更多聽取和采納常委會組成人員意見，忽視代表意見建議的情況。以黑龍江省本級立法為例，同為人大代表的組成人員，其比例僅占省人大代表的十分之一左右，從數量分布、法治利益指向、民意集中度以及代表所覆蓋的領域等方面，人大代表都是立法中不可或缺的重要立法主體。從立法機關角度來說，受現有立法工作機制和立法慣例所限，以及對立法工作任務強度的考慮，相對于完成立法時限要求下的立法任務，對代表意見建議的聽取和采納明顯不夠。從人大代表角度來說，有些代表從初始階段就對立法工作比較陌生，對參與立法的方式方法、發表立法意見建議的渠道和時機，以及如何通過代表身份參與立法工作，還需要主動加深認識和實踐，從而避免因被動參與立法而影響參與立法的熱情和程度。四是人民群眾參與立法的途徑受限，立法共識的形成缺乏普遍適用的機制和方式予以保障。“促進立法信息公開，增進社會參與，是實現科學立法、民主立法的重要保障，是增強立法的地方特色和生命力的根本措施。應當說，立法機關與社會溝通得越緊密，社會公眾參與立法工作越充分，立法的質量越有保證，立法的科學性也會越強。”[8]立法實踐中，征求群眾意見多采用點對點的方式做有范圍的意見建議采集，這種方式使立法意見建議反饋程度和比例達不到預期目的，群眾法律訴求和法律愿景通過立法反饋的上達通道受到抑制。“對于民眾的立法意見建議處理情況應當建立反饋機制，及時將處理情況反饋給參與民眾，使民眾獲得更多的立法參與感，提高民眾參與的積極性。”[9]在每年征求立法項目建議和法規草案意見時，常通過常委會門戶網站發布公告，公開征求社會各方面意見建議。目前來看，門戶網站知者不多、訪問量少，立法公告信息尚達不到應有的受眾覆蓋率，起不到信息對稱傳導為立法共振的預期效果。從收集到的信息來看，尚未見到經過公眾提議列入立法日程的項目，反饋法規草案的意見建議無論從數量上還是質量上都十分有限。

（五）地方立法監督體系不健全

可以從立法的幾個不同階段來檢視地方立法監督體系存在的問題。一是從起草階段來看。法規起草是立法環節中最重要最基礎最體現立法初衷的一環，起草工作很大程度上影響著立法質量的高低。實踐中，對起草部門的監督約束多來自其自身對立法的認可和需求，以及通過立法帶給自己權利的同時所形成的義務與規范的制約，而這種單純就規范自身行政管理工作或者解決某一方面問題而進行有目的的草案起草活動，最終會導致對草案質量的把控更多的移交給下一階段。以起草部門為例，法規草案起草質量與解決其自身問題存在的聯系，在很大程度上依賴其他立法主體來推進并不斷完善，而不是來自其自身體制方面的監督，要求其提供高質量的草案文稿。雖然審查部門和人大有關專委會在前期參與立法工作，并且審查部門通過規范性文件的形式，從內容和技術上對草案文稿提出明確的呈報要求，但從政府審查階段和人大審議階段提出的審議意見來看，無論是審議意見數量還是審議意見程度，草案因欠缺必要監督制約而導致的后續工作強度和難度都成倍提升，對修改完善工作也相應提出了更高要求，立法資源的損耗在起草階段產生，在推進過程中累積從而被不斷放大并向后傳導。二是從司法審查階段來看。司法行政機關審查的意義在于通過合法性審查確保法制統一，體現我國法治體制的特點和單一性，并最終以提案形式向人大報送法規議案。就現階段而言，司法行政機關作為合法性審查部門，在前期介入起草后，雖然也做了大量修改，但以政府部門意見一致方可提交政府常務會會議討論為標準的立法限定，直接造成其對草案中的分歧意見和立法難題做淡化處理或者有意規避。為了政府常務會通過而放低標準的法規草案文本以及本應通過前期立法解決的行政管理難題，因缺少必要監督約束致使其失卻針對性和可操作性，其所體現的制度設計也停留在日常管理事項，針對問題立法的導向和初衷受到不同程度的刻意削減。從前端立法階段而言，列入立法計劃的法規項目，一旦提請司法行政機關審查即排入立法工作日程，欠缺退回或返工延期提報這一剛性機制的監督和制約，導致不管法規草案起草質量如何，只能向前無法退檔，部分法規草案規定的面面俱到、四平八穩，僅符合形式要件的提報標準，卻與以解決問題為中心的高質量立法要求相距甚遠。三是從人大審議階段來看。按照省級立法條例相關規定，專門委員會負責法規草案一審工作，提出審議意見并書面印發常委會會議,之后由法制綜合部門接手并進行二審前的各項準備工作。在新時代立法工作格局下，后道程序的立法服務者提前介入前道程序立法工作，已成為立法中的通行做法，但分階段的立法參與主體仍需履行必要的立法責任，在不同階段都應有居于主導地位的立法主體。在實際工作中，專委會審議是立法工作全鏈條中相對減力的一環，不管是主導立法工作時限還是審議職能行使，都缺少嚴格完善的監督和制約制度，從而在一審審議階段，多數是為完成立法階段任務從而重程序輕內容，立法主體責任因立法監督機制的弱化導致立法承擔力不足。事實上，“初審與統一審議應當是分工配合又相互制約的關系，審議的側重點雖然各自不同，但都服務于人大常委會的集中審議，都是為提高法規案的最終審議質量服務”[10]。

（六）立法技術不規范，地方立法精細化水平不高

立法技術是地方立法工作的形式要件，是提高地方立法質量的重要保障。雖然有規范立法技術的有關規程和規定，但在執行過程中仍然存在需要加強和改進的方面。一是立法技術的標準化建設還不夠。目前，立法工作的技術性規范，主要是全國人大常委會和省級人大常委會編制的立法技術規程。但技術規程與不斷發展變化的立法實踐之間，如個別技術用語、標點符號等，有時存在脫節現象，大多時候還是從立法經驗和立法慣常做法的角度來開展工作，并沒有完全依賴立法技術規范，在不引發大的立法分歧的前提下，有時立法技術規范變得可有可無。這種非標準化的立法技術規范，因其缺乏較為硬性的約束措施，從而使得地方性法規在內容與技術之間選擇了前者。二是干擾立法技術的因素較多。在法規起草、審查、審議以及調研論證等環節，立法技術很少被當作專門問題來討論，多數情況下是在法規草案基本定型之后，在論證階段邀請語言文字專家，從文字表述、文意相符等角度對法規草案提出技術性論證意見。立法過程中，更多的時間和精力用在了法規草案內容上，對如何通過立法技術精準表達法規內容，如何不引發歧義、不引起誤解、不斷章取義等方面，缺少深入的技術性思考和研究。實踐中，盡管在立法技術上有時不合要求，但因立法主體提出傾向性審議意見以及多種外力因素疊加，導致立法技術對立法內容的規范變得無能為力，立法精細化受到不同程度影響。三是立法技術與法規內容結合不夠緊密。在地方立法中，“內容為王”的觀點主導了大多數立法工作者的思維，成為慣有立法定式，在內容和技術取舍上，前者居于絕對主導地位。在這種情況下，立法技術更多的是擔負起了輔助和幫襯作用，立法技術和法規內容的結合，也因此具有了主次之分。事實上，盡管法規內容在很大程度上需要立法技術加持，從而使得法規內容更加全面準確、更具有針對性操作性，但是法規條款所規范事項一旦達到立法者的立法預期，實現了立法者希望達到的立法目的和初衷，立法技術就會因此陷入比較尷尬的境地，變得無足輕重且不得不妥協和讓步，立法技術與立法內容結合所帶來的一加一大于二的效果也就不會再引起立法者的注意。因此，加強立法技術研究，更好地為立法內容服務，通過立法技術化解法規條款可能產生的不夠精細、不夠精當、不夠精準而易導致誤讀、引發歧義等問題，理應成為加強立法技術研究的最強動力，內容和技術的完美契合才能實現高質量立法。

二、完善科學立法、民主立法、依法立法，推動高質量立法的探尋與思考

（一）完善黨領導立法工作的體系建設

“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。”[11]堅持黨對立法工作的領導，切實保障地方立法決策與地方黨委推進改革的決策部署相銜接，將黨的領導貫穿立法工作全過程和各方面，主要是黨委審定立法規劃計劃、交付立法任務、研究決定重大問題。“堅持黨對人大立法的領導，是推進法治中國建設的重要內涵和時代要求。”[12]一是完善黨對立法全過程的領導。“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。”[13]嚴格執行《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》和地方制定的黨領導立法的規范性文件（如《中共黑龍江省委領導地方立法工作規程》），確保在制度軌道上有序推進立法工作。“堅持黨對立法工作的領導，是立法工作堅持正確政治方向的根本要求。”[14]在立項階段，涉及一個時期立法工作安排的立法規劃和年度立法計劃經同級黨委討論決定后，再履行法定程序。涉及重大改革、重大方針政策、制度創新、事權變更等重大立法項目，要經黨委同意后，再列入立法日程。在調研起草階段，遇有重大行政管理體制、重要事項調整的，以及出現重大立法分歧和立法難題，需要進行高層次協調和多方面溝通等情況，要報請同級黨委統籌協調和討論決定。在審議階段，遇有影響經濟社會發展的重大問題、重大分歧矛盾，或者重大體制、重要立法決策等事項，必須報請黨委討論決定。對社會高度關注、各方面不同意見比較多、難以協調形成共識的，要向同級黨委及時報告，由黨委決策后履行法定程序。二是完善黨對立法重大事項的領導。黨對立法工作的領導是對重點領域、重大問題、重要事項的領導，是從保持正確政治方向的高度，體現黨對一切工作領導的立法態度，把握立法工作不偏向、有準頭，最終實現黨的意志和人民意志通過法定程序達致統一。因此，必須確立和完善黨對重大立法的領導原則和定位，明確重大事項的界定和范圍，突出黨領導立法工作的重點、重心，彰顯黨領導立法的主要目的和任務。三是完善黨領導立法工作的方法和切入口。“黨對立法工作的領導，需要有科學、民主、法定的程序。”[15]黨領導立法工作既可以是宏觀的，也可以是微觀的。宏觀上，黨委從經濟社會發展、全面深化改革、保障人民群眾合法權益等方面，對一段時期內的立法工作提出要求和任務，為各方面健康發展謀劃法治制度。微觀上，黨委就經濟社會發展或全面深化改革中的某一具體領域，比如生態環境保護、營商環境、公共服務等，提出具體的立法工作任務和立法部署，為該領域持續穩定發展作出制度性建構。黨領導立法既可以是方向性的，也可以是具體的。黨對立法工作的領導，在很大程度上是確保立法活動作為政治活動的屬性和定向不發生改變，與黨中央大政方針保持一致，與省委決策部署保持同步。在具體的立法工作中，無論是在起草調研階段還是在立法審議階段，遇有草案中難以抉擇的立法難題，黨委可以在充分聽取各方面意見的基礎上作出立法決策后履行相應立法程序。因此，“黨領導立法不是抽象的而是具體的，不是一句空洞的口號而是鮮活的立法實踐”[16]。

（二）按照新時代立法工作格局開展工作

“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”是新時代立法工作格局的具體體現和基本要求。貫徹落實新時代立法工作格局，必須做到兩個方面，一是明確新時代立法工作格局的價值定位。黨委領導是新時代立法工作格局的核心，任何情況下，都不能拋開黨的領導談立法工作。人大主導體現了人大作為立法機關所承擔的立法任務，以及行使權力的方式方法和功能定位。“人大主導立法站在全局、客觀公正，既會考慮到政府的行政效率，又會更加注重公民法人的合法權益，使兩者得到平衡。”[17]人大主導既包括立法過程主導，也包含立法內容主導。在主導的方式方法上，要結合其他立法參與主體的屬性和定位，可在保證實現人大主導目的的前提下合理選擇。政府依托體現了政府在立法工作中所起的作用和立法發力點。就省級地方立法權限而言，所規范內容多集中在行政管理范疇，針對行政管理部門和行政管理相對人設定權利義務，體現政府在行政管理過程中與相對人發生的法律關系。新時代立法工作格局中，政府地位和作用不可或缺，是地方立法工作的主要責任單位，依托政府的格局定位和立法任務，恰恰體現了地方立法工作的清晰指向。各方參與體現了堅持和發展全過程人民民主的要求，使地方性法規作為全社會一體遵行的行為準則，通過各方參與體現人民共同意志，同時也是凝聚立法共識、實現立法效益最大化的必然要求。二是明確新時代立法工作格局中不同主體的分工和聯系。既要接受黨對立法工作的集中統一領導，又要認真聽取黨作為重要立法參與主體的意見和建議。人大主導同樣要在黨的領導下開展，主要體現在立項、起草、調研、審議等各個環節。作為保證遵循立法自身活動規律的“守門員”，人大須善用法律智慧、法律思維、法言法語，把同級黨委決策部署通過法定程序轉化為法律規范，保證法規制度設計的合法性、合理性和科學性，避免簡單地做政策的“復印機”。強調人大主導，不是撇開政府由人大“單打獨斗”。實踐中，大量法規草案是由政府起草并提請審議的，這是符合立法工作規律的。政府及其部門應切實履行好立法各環節的相關職責，形成工作合力。要廣泛聽取人大代表、政協委員、社會團體、行業協會、基層組織和廣大人民群眾的意見建議，不斷拓展人民群眾參與立法的有效途徑和實現方式，不斷提高立法工作滲透力和影響力。

（三）加強人大及其常委會的立法主導

“充分發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，既要加強人大自身建設和立法隊伍建設，又應不斷完善人大立法的具體工作機制。”[18]黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。一是加強全過程的立法主導。“立法是一項綜合性很強的工作，人大的主導作用應當體現在法律法規的立項、起草、審議、修改、表決等各個環節。”[19]加強立法選項準入主導，完善立法規劃計劃進入和調整機制，搞好規劃計劃銜接，做好梯度設置，合理安排立法日程；加強立法調研主導，做好立法難題預判，增強調研針對性，注重專題調研和實地調研，確保調研成果及時轉化為立法成果；加強立法論證主導，圍繞主要難題和分歧，通過立法論證尤其是第三方論證，提出解決問題的可行方案；加強立法審議主導，排除審議干擾，確保常委會、專委會依法依規充分行使審議職權。健全政府依托制度，督促政府有效發揮熟悉行政管理事項的優勢和長處，通過起草高質量法規草案，為后續立法工作打好基礎；健全各方參與制度，主導征求意見、座談討論、專家論證、人大代表和政協委員參與立法等工作，引導社會各界積極參與立法工作，加強立法互動，共同助力立法工作。“立法公眾參與，不是公眾通過參與立法去爭奪相應立法機關的立法權，而是公眾通過有序有效地參與立法，進而幫助立法機關更好地進行立法，實際上，它是一種基于對代議制立法缺陷修補的公民參與政治權利的回歸。”[20]加強立法后評估主導，對通過的法規進行評價和跟蹤，了解執行情況，得出評估結論，為今后立法提供參考。二是明確立法主導的重點。“在有不同立法意見的情況下，應是人大的意見占據主導，體現出人大主導。”[21]在不同立法階段，人大主導的側重應有所不同。在起草階段和司法行政機關審查階段，人大可以主動參與，把適時適度發揮主導作用和尊重政府部門立法職能有機結合起來，從地方權力機關依法審議的角度預判可能出現的問題，提出相關意見建議。在人大審議階段，應注重內容主導，對前期工作中的立法分歧和立法難題拍板定案，突出立法決策主導。“在審議環節發揮人大主導作用，核心是強化主體意識，加強組織、引導、推動和協調作用，抓住重要條款進行審議，重點解決重大制度設計的難點問題，做好統籌協調工作。”[22]法規草案審議是立法工作的核心環節，也是人大主導立法主要發揮作用的領域和指向。應細化強化專委會審議的制度和規定，從時間分布和立法分工上，保障專委會充分行使立法審議職權。“初審程序應當突出專門委員會專的優勢，側重于審議法規案的必要性和可行性，特別是重點審議相關制度和機制設計等專業性問題。”[23]必須提高專委會審議深度和強度，確保提出的審議意見專業可用；應建立專委會一審法規案說明報告制度，替代書面印發意見的方式，避免專委會審議權虛置。應強化和保障統一審議制度，確保統一審議機構在不受任何外界干擾的前提下獨立充分行使法定職權。“統一審議程序則應當突出維護法制統一的特點，以不抵觸為原則，抓住重點法律問題和有爭議的重點條款，側重于審議法規案的合憲性、合法性、規范性以及與政策的銜接性、與同位法之間的協調性等問題。”[24]要充分發揮“統”的立法定位和功效，健全集體行權制度，突出集體意志，體現統一審議主導，進而提出具有決策參考性質的統一審議意見。三是完善保障機制。在依法立法基礎上，完善全體會議審議法規案制度，把常委會會議審議法規案變為實在立法舉措，充分體現常委會會議的立法審議職權。健全分組審議制度，確保常委會組成人員在不受任何干擾和影響下，自主獨立發表審議意見。建立組成人員發表審議意見采納情況公布和反饋制度，不斷提高審議意見質量。健全和完善聯組審議制度，重大立法事項、重要立法問題由聯組會議審議。強化統一審議機構主導立法工作保障機制，在審議時間、議題安排、工作節奏等方面，為統一審議創造條件，確保充分審議。

（四）加強立法選題工作

科學的立法規劃計劃是提高地方立法質量的基礎工作。“立法計劃是地方人大對立法工作通盤考慮后的安排，是衡量和考核地方人大立法效率、立法質量、立法能力的重要指標。”[25]一是做好立項論證。“一個正當的也是正確的法律決定，必須通過民主的理性協商、交流與對話制度才能形成。”[26]立項論證是立法協商的表現形式之一，必須突出重點，不搞“大水漫灌式”的全面論證，而是按照立法儲備要求，把較為成熟的立法項目和經過充分醞釀的立法項目，納入立法論證優先考慮的對象，重點圍繞立法時機、立法成熟度、立法可行性三方面開展論證。立法時機是指該項目所對應的上位法處于什么狀態，是否已經出臺，是否列入修法計劃，是否要進行清理等情況，以及本省是否急需，是否需要通過立法加以保障等等。立法成熟度是指該項目所要解決的問題是否理清，主要法律關系是否清晰，是否屬于地方立法權限，還有哪些立法難題和立法分歧，在年度立法周期內是否能通過立法解決這些問題，以及與此相適應的法律制度設計等情況。立法可行性是指法規案是否符合國家立法精神，是否存在法治統一問題，出臺后能否得到貫徹執行，能否起到預期立法效果，以及是否與現行的法律、法規相沖突等。二是突出立法選項剛性。非經立法項目論證不得進入立法計劃，提高立法選項的硬性約束。充分考慮各方面因素，善用立法資源，節約立法成本，把立法選項看作是完成立法工作最重要的初始工作，用立法選項的剛性約束確保選出好的立法選題。三是完善立法項目補充制度。受各種客觀因素影響，立法項目要有一定靈活性和適應性，以更好的順應經濟社會發展形勢。在現有論證和準入制度基礎上，逐步實現觀念思路的轉變，及時增強項目供給的及時性和針對性，以與時俱進的科學態度靈活運用和執行。

（五）持續提高立法實用性

立法實用性體現了立法的問題導向，突出了立法的法治價值定位。“所謂需要立法解決的問題，應當是現實生活中客觀存在、必須通過法律調整、現有中央立法尚未解決或有效解決而且屬于地方立法權限范圍的問題。”[27]一是以問題為指引。法規立項、起草、論證、審議、通過的過程，就是解決問題的過程，所有的法規制度設計都是圍繞解決問題而展開，解決問題是立法實用性的核心要素。要把“針對問題立法，立法解決問題”貫徹落實到每一個立法環節，融入每一個立法階段。在選項階段，建立問題預測和風評機制，從經濟社會發展中需要解決的問題入手，對問題的數量和難易程度以及風險點進行超前預估，同時充分考慮立法中的新發問題，對可能存在的立法分歧和立法難題做到心中有數。在起草、調研階段，建立問題濾清和篩選機制，對各方面問題進行匯總與分析，總結歸納出只有通過立法才能解決的問題，突出主要問題和問題的主要方面，集中精力和資源解決這些問題。在審議階段，要建立問題協商和決斷機制，能夠通過立法協商取得一致意見的，可以將相關問題的解決方案寫入立法。存在立法分歧的，立法機關要在研究論證基礎上，果斷作出立法決策，確保重點問題可以通過立法制度的確立得到及時解決。二是在保證立法質量的前提下，不斷提高立法效率。隨著全面深化改革步伐的加快，需要妥善解決立法需求擴張性與立法資源稀缺性、供給能力有限性之間的矛盾。目前，地方性法規的生命周期縮短，法規修改頻率加快，成為新時期立法工作的新常態。在常委會會期有限的情況下，要用足用好有限立法資源，發揮最大立法效能。一方面，調整優化存量、控制增量，能修改現行法規的盡可能不立新法。另一方面，新制定法規能采用“少而精”“小快靈”“一事一例”立法體例的，就不搞綜合性、“大而全”的體例。“隨著國家法律體系的不斷健全和完善，地方立法權限空間的有限性與分散性特征將更加明顯，其形式將不再以面的形式呈現，很少以線的形式呈現，越來越多的是以點的形式出現。”[28]對于亟待修改的法規，聚焦突出問題，爭取一個修法決定“一攬子”修改數個法規，突出地方立法務實、管用、可及性強的特點。三是積極開展立法創新，用新辦法化解老問題、解決新問題。“靜態的法律文本與復雜多變的法治實踐之間總是存在著不可避免的緊張與矛盾。”[29]順應經濟社會發展形勢的變化，創新不同的法律制度用以解決不同類型的法律難題，在駕馭并適應立法規律的同時，不斷提出解決問題的辦法，體現了地方立法與時俱進的時代特性，從而帶給地方立法更寬廣的拓新空間，這也是地方立法實用性最突出的體現。推動地方立法高質量發展，不但需要因時制宜、因事制宜，針對每一個立法項目的不同情況定身打造立法工作的具體方案，更要善于總結立法個案中的成功經驗，做到舉一反三、融會貫通，并及時上升到制度層面。四是做好立法保障工作。加強對常委會組成人員、人大代表、人大專門委員會、政府部門以及立法工作人員的培訓，不斷提高立法審議能力、立法參與意識、立法服務水平。著眼高質量立法，探索進行審次改革，由現有的兩審增加為三審或者二審三通過、隔次審議等，為高質量審議法規留足空間。針對專委會審議權虛置的情況，可探索建立專委會“一審負責制”，由專委會在一審后，負責收集整理匯總研究各方面意見，形成草案修改稿并向常委會報告審議結果，從而強化專委會審議職權，提高專委會立法參與度。在常委會會議期間，應充分考慮審議工作和立法綜合服務工作對高質量立法的重要影響，科學合理設定會議議程，確保圍繞法規草案的各項工作都能在時間充裕和條件完備的基礎上有序推進、順利開展。

（六）強化立法監督和指導

立法監督可以是立法機關對起草機關的監督指導，也可以是立法機關專門委員會和統一審議機構相互間的監督。一是認真開展立法機關對起草機關的監督。審議機關對起草機關的監督，更多體現為對立法前期的督促指導和有限度干預，以確保法規草案在政治方向、立法目標、制度設計、法律價值等方面不出現偏差和遺漏。既要充分尊重起草部門在職責范圍內的主導權和立法初衷，也要及時提出可能產生的部門利益傾向等問題。對立法機關而言，應堅持從立法必要性和立法任務出發，站在全局視角，全面審視起草階段的立法工作，時刻提醒立法的出發點和落腳點，督促指導起草部門正確開展立法工作。這種監督須建立在相互尊重立法主體地位和身份的前提下，是新時代立法格局交相互融的即時體現，是分工基礎上的合作，合作前提下的分工，也只有這樣，監督指導才能持續，并取得積極效果。二是認真開展專門委員會之間的監督。這是在人大審議期間，就如何協調和處理審議意見而產生的一種監督，多以立法溝通和立法協商等形式出現。一審階段，專門委員會圍繞立法必要性和法規草案所涉及的專業性問題進行初次審議，提出專業性審議意見。在保證其他專門委員會依法審議基礎上，負責統一審議的專門委員會可以列席專門委員會會議，聽取專門委員會審議意見，并提出相關立法意見和建議，經雙方協商達成立法共識。二審期間，統一審議機構綜合匯總和考量吸納包括專門委員會在內的各方面立法意見建議，最后形成提請常委會會議審議的統一審議意見。其他專門委員會可以就統一審議意見提出不同看法，并就專門委員會意見采納情況以及統一審議意見進行立法溝通和協調。無論是一審意見還是二審意見，雙方在保證依法立法前提下進行的立法協商，可以看作是推動高質量立法工作所必需的雙向監督。這種監督所達成的立法效果是向常委會會議提交高質量的立法審議意見，共同助推立法任務的完成和立法目標的實現。

（七）認真做好立法協商工作

“開展立法協商，既是實施科學立法、民主立法的結合點，又是提高立法質量的切入點。”[30]立法協商伴隨著立法每一環節每一階段，任何一件法規的產生都離不開立法協商，這既是立法工作的基本要求，也是化解立法分歧、實現立法目的的有效手段，同時也是促使立法漸趨精細化的“融通劑”和“磨刀石”。一是明確立法協商的主導。立法協商是各立法參與主體對立法分歧、矛盾、焦點、難題以及意見建議的綜合梳理、平衡、取舍以及對抗，并最終形成的集體立法意志，這就要求最終立法協商結果必須是具有主導性的立法主體，在充分考慮各方面意見基礎上得出的最終立法結論。明確立法協商主導，可以避免眾說紛紜、五花八門的立法意見干擾和影響立法進程，從而確保在立法時限內高效完成立法任務。在這一過程中，立法機關擔負著主導立法協調的重任。“涉及重大體制改革、重大利益調整或爭論分歧較大的立法項目，涉及減損公民權利、增加公民義務、擴張部門權力、推卸部門責任的條款，人大常委會及相關專委會要組織和引導相關利益方充分開展立法協商。”[31]從立法實踐看，立法分歧和矛盾往往集中在人大審議階段，且在起草階段回避的立法難題和分歧會在審議期間集中爆發。人大主導立法協商，既是新時代立法工作格局的要求，同時也是人大發揮立法主導作用的自然延伸。應通過立法協商主導，精準把握立法主旨和立法目的，在頂層制度設計、法律規范功能、立法價值定位等方面，統一謀劃、綜合考量，并最終得出符合立法要求的立法協調結論。二是建立高層立法協商機制。立法矛盾和立法難題類型各異、難易相間，有的通過一般性的立法協商就可以解決，有的必須啟動高層協商。“立法協商為立法機關了解社會各方面對地方性法規的訴求并就不同的訴求進行比較平衡提供了重要的渠道。”[32]立法實踐中，涉及重大事項、重要決策、重要制度設計以及影響經濟社會發展的重大問題，必須通過高層協商推動和解決。隨著全面深化改革的深入和推進，改革攻堅任務逐步進入深水區和瓶頸期，按照重大改革于法有據的要求，立法也必然會在制度設計層面由一般性矛盾逐漸步入深層次矛盾，立法協商難度必然隨之增大，啟動高層協商是大勢所趨。高層協商一般是由黨委、立法機關、政府部門有關負責人進行的立法會晤，是對立法工作產生結論性結果的工作。通常情況下，只有一般性協商無法解決的分歧和矛盾，才能啟動高層協商。應注重高層協商后的結論與立法程序的有機結合，確保協商結論依法有序進入立法通道，并通過一定的立法程序將這一結果轉化為立法內容，這是高層協商產生的針對性立法結果。三是做好立法協商與立法精細化的融通。立法協商的目的是化解立法分歧，提高立法質量和效率，立法精細化是對立法制度以及立法技術提出的更高要求。立法協商是實現立法精細化的過程和手段，立法精細化是立法協商的當然結果，二者在立法功效和立法目的上是趨同的。事實上，加強立法協商，可以促使制度設計更加精準、法規結構更加精煉、法言法語更加精當，可以大大提高法規解決問題的針對性和精準性，有效提升法規貫徹實施效果。二者融通既是高質量立法的要求，也是立法成熟化的必然結果。

（八）加強法規評估和清理

法規評估和清理是無法替代的立法環節。伴隨新時代立法工作要求越來越高、立法任務越來越重、立法責任越來越大的新形勢，評估和清理環節也變得越來越重要。一是強化法規評估。立法評估存在于立法前、立法中、立法后三個階段。立法前評估是指立項評估，前文已有闡述。立法中評估是指法規通過前的評估，這種評估雖然應用不是很普遍，但是實際立法效果還是值得肯定的。在法規通過前，邀請從未參與前期立法工作的公民代表，針對法規草案章節結構、制度設計、規范確立、技術標準、語言表述等方面，進行第一印象直面評價，無論是專業性評價還是直觀性評價，不管是否帶有主觀因素，都可以通過這種方式進行立法評價，這是超脫于專業立法之外的一種評估，是從第三方視角對法規草案進行的短期干預性評判，可以為立法者提供中立方的立法參考意見，具有一定的理論和實踐意義。應規范立法后評估活動，及時跟蹤法規通過后的施行情況，把立法后評估納入立法工作重要步驟，將立法后評估結果作為衡量立法質量高低的重要標準，及時提出修改完善意見建議，為下步立法工作提供參考。二是加強法規清理。從中央到地方，法規清理已成為立法工作常態，這是與我國全面深化改革和經濟發展進程相適應的，是立法主動適應改革的跟進措施。地方立法應緊跟國家立法清理工作節奏和步伐，在地方立法權限內，綜合運用立改廢釋等手段，及時清理與全面深化改革不符合、與經濟社會發展不適應的地方性法規，始終與國家法律在立法精神、立法原則、立法價值、立法目的等方面保持一致。

（九）加強立法外腦建設，引導各方智慧參與立法

地方性法規是集體智慧結晶，是凝聚了各方面優質立法元素后形成的制度性綜合體。充分利用立法外腦，發揮立法集聚效應，堅持和踐行全過程人民民主，是新時代立法工作的基本要求。一是把立法外腦融入日常立法工作。在法規立項、起草、調研、座談、論證、審議以及立法后評估等各個立法環節，引入立法外腦和助力，把立法外腦作為立法工作的常態延伸和常規工作，認真聽取來自第三方的意見建議，為立法提供更多視角、更多站位的參考和借鑒。邀請更多公民、立法咨詢專家、社會組織、立法聯系點等主體感受和參與立法工作，在現有旁聽常委會全體會議基礎上，逐步開放分組審議會場，邀請公民旁聽分組審議并直面聽取公民意見建議，暢通公民表達立法訴求和意愿的渠道，讓廣大人民群眾切實感受立法機關立法工作，切實感受立法審議現場氛圍，切實感受法規出臺的過程，寓普法于立法之中，激發公民立法智慧，凝聚廣泛立法共識，不斷提高公民參與立法的積極性主動性創造性。需要特別注意的是，立法外腦是立法工作的輔助力量，立法機關主體責任不能讓位立法外腦。引入立法外腦一方面能夠發揮高等院校、科研單位的智庫作用，彌補立法機關立法力量的不足，另一方面能夠確保立法活動有廣泛的民意基礎，能夠更多聽取來自基層和群眾的聲音，凸顯人民代表大會作為代議機關的屬性。二是注重立法外腦意見建議的反饋。應及時回應立法外腦提出的意見建議，尊重和保護立法外腦的立法意愿。對采納情況的反饋，可以為立法外腦提供立法所需的參考意見的模式和角度，無論是立法制度設計還是立法技術，都有一個明確的參考標準，幫助立法外腦在今后能提出有針對性且符合實操的意見建議。通過反饋還可以吸引和引導更多的社會主體積極參加立法活動，為立法工作建言獻策、貢獻智慧，為立法機關提供更多的立法素材和新鮮事例，從而搭建良性互動橋梁，引導廣大人民群眾知法、懂法、用法，為將來法規出臺進行預熱，從而提高法規執行力，形成立法過程與立法結果和諧共振、共助實施的法律氛圍。三是動態調整立法外腦。立法咨詢專家庫應打破固定模式，采用靈活機動的動態方式進行管理。在現有基礎上，多吸納庫外專家參與立法工作。對庫內專家和庫外專家應一視同仁，既要充分尊重庫內專家意見，又要合理吸納庫外專家意見。凡是能夠為立法工作所用的人員和組織，都應視為立法外腦的重要來源和組成，以此來壯大立法外腦規模、優化結構。在人員選擇上，不應只局限于省內，還要引入省外高層次專家學者，采用網絡溝通和互動等方式，積極吸納各方面立法意見。

（十）拓寬公眾參與立法的形式和手段

正如行政權力不能“任性”一樣，立法權力也不能“任性”。“如果一個立法者用自己的臆想來代替事物的本質，那么我們就應該責備他極端任性。”[33]公眾參與立法是防止立法“任性”的有效手段，是民主立法、開門立法的直接保證。“民主就不能怕麻煩。”[34]一是擴大立法通道。持續擴大立法信息覆蓋面，在公眾熟知、訪問量大的網站公布立法信息，并廣泛應用公眾號、微信、短視頻等媒介，及時快速傳遞立法信息和資訊，讓更多人了解立法、參與立法。邀請公眾參與立法各個環節，采取直接面對面的方式聽取各方面立法意見建議，讓更多的人在立法參與中感受立法的魅力和溫度。“將基層聲音傳遞到頂層立法，試圖通過廣開言路、開門立法，擺脫精英立法可能帶來的立法謀私、立法作秀的弊端，破解群眾因沉默的螺旋導致的基層失語現象。”建立更多的基層立法聯系點，搭建基層人民群眾參與地方立法的“直通車”，“基層立法聯系點制度為展現全過程人民民主所蘊含的理論意蘊提供了實踐前提”[35]。“發揮立法聯系點聯系群眾、貼近基層的優勢以及在發展全過程人民民主方面的獨特作用，使其成為民主民意表達的重要平臺和載體，讓立法更多吸納來自基層的意見建議，呼應基層群眾立法訴求。”[36]二是加強立法激勵。可以采用物質獎勵和精神獎勵相結合的方式，激勵公眾參與立法。如，在立法論證過程中，應充分尊重專家意見，合理吸收并轉化為法規條款，建立健全意見采納情況通報制度，體現立法咨詢專家參與立法的價值和作用，激勵更多的立法專家積極投身立法活動，貢獻立法智慧。對做出突出貢獻的立法聯系點，及時表彰和獎勵，吸引更多的人主動投身立法活動。三是加強立法機關與人民群眾的互動。以人民為中心在立法上的表現即是立法為民，滿足公眾法治獲得感，這是構建立法價值體系的基礎，也是產生立法活動的根本動因。“使立法程序的每一階段、每一步驟及其階段性都應當以社會外界看得見的方式進行，向社會公開。”[37]立法機關與人民群眾的互動，是構建兩者之間的立法聯系和立法溝通，讓人民群眾可以便捷及時的參與立法活動、認同立法工作、共享立法成果，把立法機關立法與人民群眾守法統一于這一互動體系當中，達成立法初衷，完成立法使命。