全國人大專委會議事規則之淺見
——從全國人大社會委議事規則的制定和修改說起

高思遠

（全國人大社會委，北京，100032）

議事規則是人大專委會履職的基本依據。2018 年，十三屆全國人大一次會議決定設立社會建設委員會。全國人大社會委組建后，為依法履行職責、有序開展工作，起草制定了《十三屆全國人大社會委議事規則》。2023 年，新一屆社會委成立后，修改形成了《十四屆全國人大社會委議事規則》。這兩個議事規則，根據憲法和法律，借鑒吸收全國人大各專委會的會議制度，結合社會委工作實際，對人大專委會議事規則進行了有益的理論和實踐探索。

一、全國人大社會委議事規則的主要內容

全國人大社會委議事規則以委員會全體會議、主任委員辦公會議、部分組成人員參加的專題會議等3 個會議類別為主體結構，規范了委員會議事的原則、內容和程序。

《十三屆全國人大社會委議事規則》共5 章、23條。第一章為總則，明確制定議事規則的依據；明確社會委行使職權和討論決定職責范圍內的事項，應充分發揚民主，堅持民主集中制。第二章為委員會全體會議。第三章為主任委員辦公會議。這兩章分別規范了兩類會議的召集、主持、出席、請假、列席、議程、日程、會議材料、議題范圍、報告和紀要等。第四章為表決，明確表決方式、表決通過比例、表決通過議案的辦理和報告。第五章為附則，明確經主任委員辦公會議或者主任委員同意，可召開由部分組成人員出席或者參加的委員會會議，學習、交流或者研究、討論專項議題和專項工作。

《十四屆全國人大社會委議事規則》在原有議事規則的基礎上，增加了3 條、修改了11 條，主要涉及四個方面。一是關于總則。明確制定議事規則的目的；明確堅持中國共產黨的領導、堅持和發展全過程人民民主等基本原則。二是關于會議議題。根據全國人大組織法，對照社會委職責，進一步規范委員會全體會議和主任委員辦公會議研究、審議或決定的事項。三是關于發言和表決。第四章由“表決”修改為“發言和表決”。明確會議發言的主題和形式；完善表決方式，為民主、高效開展工作提供依據。四是關于文字表述。參照有關法律，調整個別文字、刪除部分表述，以求更加精確、更貼近實際。

經過5 年實施和最新修改，全國人大社會委議事規則更加成熟、更加適用，在總結歷史經驗的基礎上形成了新的經驗，為在更高層面上規范人大專委會議事前進了一步。

二、制定全國人大專委會統一的議事規范

人民代表大會制度是中國式代議制。“議”的規則集中體現政權性質和政權組織形式。全國人大各專委會是憲法和全國人大組織法明確設立的、最高國家權力機關的重要組成部分。這使得其議事規則不同于其他工作制度，也不同于“一府一委兩院”有關部門的會議制度，而是與全國人大及其常委會的議事規則相貫通的、保障人民民主和依法治國的重要制度。在人民代表大會制度框架下，制定統一的全國人大專委會議事規范十分必要、切實可行。

關于必要性：當前，全國人大各專委會的會議制度，在效力上，屬于內部規范性文件，與專委會制定的其他工作制度相同，難以確立議事規則履職基本依據的地位。在內容上，專委會議事的會期制度、議題范圍、發言、表決和請假等，有待進一步研究完善。例如，各類會議召開的頻次和時間如何量化，哪些事項必須由委員會全體會議審議和表決，提交全體會議的議案是否必須先由主任委員辦公會通過，等等。在執行上，各專委會自行制定的議事規則，缺乏監督和約束機制，部分條款難以得到落實，民主議事的效果有待提升，委員會作用和制度優勢的發揮還不夠充分。這些問題，亟待統籌研究，以法治方式從根本上集中解決。

關于可行性：雖然各專委會職責領域不同，工作方法有所差異，但是議事的基本原則、主要內容、程序規范存在一致性和共通性，具備制定統一規范的基礎條件。首先是法律基礎。2021年全國人大議事規則修正，2022 年全國人大常委會議事規則第2 次修正，完善了人大議事的整體規范，進一步明確了涉及各專委會的事項。其次是理論基礎。長期以來，各方面對人大專委會工作和制度開展了深入持續研究，提出了一系列健全完善議事規則的真知灼見。還有實踐基礎。全國人大10個專委會全部制定了議事規則或者包含會議制度的工作規則，在數十年的施行和修改中，形成了比較適用的條文和慣例。

建議：參照全國人大組織法把“各專門委員會”作為一章的做法，適時修改全國人大議事規則，對專委會議事進行專章規范，為各專委會制定內在統一、各具特色的具體議事規則提供法律依據。

三、全國人大各專委會議事規范的主要原則

全國人大各專委會的議事規范無論是統一的，還是分散的，都應當與其性質、地位、職能和特點相匹配，遵循四個原則。

一是堅持黨的領導。憲法規定，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。中央人大工作會議指出，人民代表大會制度是黨領導國家政權機關的重要制度載體。十二屆全國人大首次設立專委會分黨組，負責領導專委會工作。專門委員會議事規則應明確將堅持黨的領導作為基本原則之一，保證黨的理論、路線、方針政策和決策部署在專委會具體工作中得到全面貫徹和有效執行。

二是堅持民主集中制。民主集中制是我國國家機構的組織和活動原則。議事規則在組織層面，要體現自覺接受全國人大及其常委會的領導，通過請示報告、初步審議、提出建議等，服務全國人大及其常委會科學民主決策。在活動層面，要保證專委會組成人員對會議信息和工作情況的充分掌握，保證專委會組成人員意見的充分表達，保證辦事機構對會議表決通過事項的落實和反饋。通過制度設計，規范專委會集體行使職權，集體研究、集體決策、集體推動各項工作。

三是緊扣法定職責和法定程序。全國人大組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、立法法、監督法等法律，明確了“各專門委員會的工作”。例如，組織起草法律草案和其他議案草案，承擔全國人大常委會監督工作的組織實施，辦理或者督促辦理代表建議、批評和意見，進行調查研究，開展對外交往等。這些工作的部署、推進、成果都需要舉行多種形式的會議進行研究、審議、表決，部分內容還要提請全國人大及其常委會審議。委員會各類會議應以法定的工作職責和工作程序為主體，保障專委會依法依程序行使職權。

四是緊扣經常性和專業性特點。作為全國人大的常設工作機構，專門委員會成立的主要目的就是在全國人大閉會期間，開展經常性、專業性工作。議事規則應明確各類會議的召開頻次，明確對組成人員出席會議的要求，明確專題會議召開的范圍和報告制度，明確人大代表、專家學者、有關部門、辦事機構列席會議制度，發揮專委會人才聚集、聯系廣泛的優勢，確保高效率、高質量履職。

2024 年，是全國人大成立70 周年。立足現實，全國人大專委會的制度建設還存在一些短板和弱項。瞻望前途，在人民代表大會制度這一堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排下，在人民群眾日益增長的民主和法治需要下，在國家治理體系和治理能力現代化的目標要求下，完善全國人大專委會議事規則勢在必行，也必將推動專委會在民主法治建設中發揮更加顯著的功效。