數字化改革賦能強化人大監督能力研究
——以聽取和審議專項工作報告為例

呂艷濱 葛世杰

（中國社會科學院法學研究所，北京，102488；中國社會科學院大學法學院，北京，102488）

2023 年2 月，中共中央、國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》指出，建設數字中國是數字時代推進中國式現代化的重要引擎。數字化技術正在深度融入當今經濟活動、社會活動、管理活動的方方面面，既對人們參與社會活動的理念、方式產生了深遠的影響，也為人大監督的方式方法、流程優化、成效提升等提供強大的科技支撐，帶來了新機遇，提出了新要求。人大監督的數字化發展不僅是數字人大建設工作的重要一環，更是實現數字治理與法治建設協同發展的重要方面，是推進數字中國建設的有機組成部分。

一、人大監督是落實全過程人民民主的關鍵環節

人大監督是落實全過程人民民主的必然要求。全過程人民民主是人民當家作主的具體體現，其重要的制度載體必然是人民代表大會制度，這是在國家政權中保證人民當家作主、貫徹黨的群眾路線、落實以人民為中心的發展思想的必然要求。各類國家機關由人大產生，這是人民民主的基本內涵，也是各類國家機關及工作人員的權力來自于人民的具體體現。各級人大及其常委會依據憲法、監督法履行監督職能，這是人民代表大會制度的有機組成部分，更是使全過程人民民主得以充分落實的題中之義。黨的二十大報告指出，要支持和保證人大及其常委會依法行使監督權，健全人大對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關的監督制度[1]，這也為加強人民當家作主制度保障、切實做好全過程人民民主指明了方向。

各級人大用好監督權是落實全過程人民民主的關鍵環節。踐行全過程人民民主不僅要通過選舉制度保證權力來自人民，更要不斷強化人大監督能力，通過監督制度保證國家政權的運行全過程掌握在人民手中。人大對于其他國家機關的監督確保了國家權力始終掌握在由人民選舉產生的國家權力機關手中，為“人民監督政府”提供了制度保障，進一步激活了公民民主權利[2]。

人大監督是全過程人民民主的內在屬性的重要體現之一。人大監督在落實全過程人民民主方面的作用體現為：一是使行政權、司法權等的運用可以得到有效監督與制約；二是依法對行政權、司法權等開展日常監督，可以確保廣大人民的民主權利不因人民代表大會選舉結束和人民代表大會閉會而中斷。在人民代表大會制度的框架下，各級各類機關自覺接受人大監督，在本質上就是接受廣大人民群眾的監督。維護人大監督的科學性、權威性、有效性，自然就是維護和踐行全過程人民民主的重要一環，是切實保障人民當家作主地位的集中體現。

人大監督是一個系統工程，需要把規則之治、人民之力、科技之智結合起來，推動人大監督的監督理念、監督手段、監督模式守正創新，找到一條最優、最高效、最集約的監督路徑，實現縱向貫通橫向聯動、整體智治高效協同，集成運用現代化手段解決監督問題，不斷提升正確監督、有效監督、依法監督的水平，有效回應人民群眾訴求，在人大監督的豐富實踐中使全過程人民民主最大程度實現。

二、數字化賦能是提升人大監督能力的有效手段

首先，依托數字化改革賦能強化人大監督，是回應數字社會需要的應有之義。在數字技術引發的社會深刻變革中，全國各地大力推進數字化政府建設、數字化法治建設，數字化正在逐步應用到政府管理服務活動各方面，運用到司法領域各環節。在“一府兩院”數字化程度不斷提升的背景下，它們的各項治理工作都正在逐步實現通過數字化的形式展開，人大作為“一府兩院”的監督者，也必須加快數字化改革的腳步，依托數字化改革完善人大監督職能，強化人大監督的技術手段，特別是在聽取和審議專項工作報告上進行數智賦能，實現數字政府、數字法治和數字人大監督的同步推進、協同發展，以滿足在數字社會發展、數字治理體系建設過程中保障人民監督權的需要。

其次，依托數字化改革賦能強化人大監督，是推進正確監督、依法監督、有效監督的必然要求。相較于傳統的人大監督手段，數字化改革對人大監督能力的提升是全方面的。具體而言，大數據、人工智能等數字化技術能夠精準發現問題，找準監督切入點，突出監督重難點，增強監督“精度”，推動各項監督任務精確化，逐步實現“瞄準靶心”，實施精準高效監督。數字化改革能夠實現監督數據共享融合，在各項監督中建設數字駕駛艙，實現多種監督形式的協同運用，并通過綜合數字監督將監督結果落到實處，實現“五指成拳”、統籌系統監督。數字化技術能夠破除各個部門、各個環節的數據壁壘，在監督過程中凝聚各方監督力量，并整合外部資源，系統地開展監督工作，實現“多重合奏”、聯動協同監督。大數據技術等數字科技擺脫了傳統的區域數據的限制，能夠更廣泛的收集民意，做到“明察秋毫”。數字化技術能夠優化固化各項監督的工作流程，完善監督工作程序，做到“閉環管理”、全程監督。大數據技術的應用，能夠完善人大監督的數據追蹤體系，對于一些全局性、長遠性、根本性的重大問題實施長期跟蹤監督，增強人大監督的韌性，做到“久久為功”。

三、打造數字賦能聽取和審議專項工作報告的應用場景

地方各級人大常委會可以運用的監督方式和手段較多，其中使用頻率較高的一種監督形式就是聽取和審議專項工作報告。為了做好此項工作，專項工作報告的選題確定、審議前調研、與報告機關溝通協調、抓好審議意見落實問效，則是確保審議專項工作報告工作質量的關鍵點。尤其是地方各級人大監督工作直接關系基層民生和社會治理，只有不斷提升監督能力和水平，才能切實推動各類機關依法履職履責、有效回應群眾訴求。

為此，應依據監督法所規定的監督任務、監督流程、監督落實等系統設計數字化人大監督體系架構，構建場景應用，推動以數據流促進人大常委會聽取和審議專項工作報告業務流、監督流、審議流、落實流實現全方位、全要素、全流程的系統性重塑，把規則之治和數智之能有機結合，貫穿人大監督多跨協同的全過程、全閉環，不斷提升新時代人大正確監督、有效監督、依法監督的工作水平。

（一）梳理數字化場景應用建設“三張清單”

清單制是各行各業普遍使用的管理方式和工作開展方式，有助于提升工作精細化程度、明晰各方權責、明確推進方式路徑。在構建人大監督數字化場景應用過程中同樣有必要采用清單方式。一是問題需求清單。要以問題導向明需求，通過場景應用建設著力破解議題征集缺乏集成民意“大數據”支撐難，監督過程缺乏動態監測“實時化”手段難，監督落實缺乏多跨協同“智能化”工具難等問題。二是場景應用清單。要以需求導向謀場景，依據監督法所規定的監督任務、監督流程、監督落實等系統設計數字化人大監督體系架構，構建“1+3+2+N”場景應用。“1”是一個“全景駕駛艙”，“3”是“議題確定、報告形成、意見處理”三個子場景，“2”是“能力智庫支撐中心、協同落實支撐中心”，“N”是數據底座中N 個算法、規則、模型。三是改革清單。要以目標導向促改革，更好踐行全過程人民民主，建立智能管理機制，構建法定流程優化固化制度；建立智能篩選機制，構建審議議題生成確定制度；建立智能感知機制，構建監督對象動態監測制度；建立智能比對機制，構建審議意見落實管控制度；建立智能分析機制，構建監督工作復盤提升制度。

（二）數智優化固化聽取和審議專項工作報告監督工作流程

以數字技術的理性架構優化固化聽取和審議專項工作報告監督工作流程，是做好專項監督工作的前提。因此，應根據現行法律對人大監督的流程要求，運用數字化技術，將人大聽取和審議專項工作報告流程優化固化成梳理歸集議題來源、篩選議題范圍、確定議題、根據議題專題調研、辦事機構歸集整理意見建議、相關常委會工作機構審核專項工作報告稿、人大常委會審議工作報告形成審議意見、相關常委會工作機構跟蹤審議意見落實、專項工作報告監督工作復盤提升等九大環節，以數字化的理性體系架構確保人大聽取和審議專項工作報告流程依法規范，確保監督環節不遺漏、監督內容不偏差、監督落實有成效，同時在系統流程中明確固化重要時間節點，確保人大依法監督的嚴肅性。

（三）數智賦能聽取和審議專項工作報告議題的確定

精準選定監督議題是在開展人大專項工作監督中做到有效、正確監督的前提。按照監督法的規定，各級人大常委會每年均應有計劃地安排聽取和審議同級政府、人民法院、人民檢察院的專項工作報告。各級人大每年所選定的專項工作報告，一般應集中于與改革發展穩定大局以及人民群眾的切身利益密切相關的領域，要突出對當前上級及地方相關領域較為關鍵的中心工作的回應，還有集中圍繞社會各界普遍關注的具有代表性的重大問題。數智賦能選定議題，就是要通過數字技術開放收集民意數字端口，廣泛、持續地收集民意，并通過大數據分析對議題初始信息進行篩選、分類、排序、畫像，有效提升議題信息數據處理的效能，為精準選定議題提供科技之智。

首先，依托數字化賦能梳理歸集議題來源信息數據。“一府兩院”的工作內容復雜多樣、點多面廣線長，因此，有必要通過數字化手段梳理歸集各類問題信息數據。如何確定議題來源是關鍵。一是通過各級人大開展執法檢查，發現議題線索。二是注重收集分析人大代表及人大常委會組成人員圍繞“一府兩院”工作所提出的意見建議或者反映的較為集中的問題。日常歸集各級人大專門委員會和常委會工作機構在日常工作或者調查研究中發現的突出問題，并形成機制。三是立足基層切實解決群眾急難愁盼，重視人民群眾來信來訪和12345 平臺、網絡問政、社會治理中心、矛調中心等基層治理數字系統中累積沉淀的群眾訴求信息數據等。人大監督的數字化應用場景必須要打通上述渠道和系統，歸集各渠道和系統的問題線索并進行智能化梳理分析。

其次，智能篩選議題范圍。運用數字化技術，對上述梳理歸集的議題來源信息數據進行賦分篩選，重點突出“問題導向”意識，按照問題的集中性、突出性、普遍性打上“問題規則”數據標簽。結合“一府兩院”主動提請本級人大常委會審議的專項工作涉及的信息數據，根據“議題篩選標簽”進行數字智能賦分排序確定議題范圍。

再次，數智賦能會議審定專項工作報告議題。根據監督法，專項工作報告議題由人大常委會主任會議討論通過或者人大常委會會議審議確定。為此，要運用數字化手段，圍繞黨委重大決策部署，對智能賦分確定的議題范圍內的議題提供具象化、可視化、結構化的議題數字畫像，為人大常委會主任會議、人大常委會會議科學確定、精準確定、有效確定議題提供數智支撐，以確保有針對性和富有時效性地開展監督工作。

（四）數智賦能明晰人大專項工作監督的主要任務

人大專項工作監督是一個動態優化、多跨協同的閉環過程，每個環節都是落實監督權限并有效解決存在問題所必不可少的，需要人大各專門委員會、常委會工作機構、常委會辦事機構各司其職、協同配合。實踐中，要用好數字化技術，不斷明確專門委員會、常委會工作機構、常委會辦事機構協助同級人大常委會開展專項工作監督的職責任務，列出職責清單。要用數據流牽引各常委會工作機構業務流，調動各方工作積極性，從而化不同專門委員會、常委會工作機構、常委會辦事機構的個體性責任為人大及其常委會的整體性責任，不斷適應人大專項工作監督跨部門、跨地域、跨領域的需求，確保人大監督工作具備較好的診斷能力、治理效力、指導水平。

首先，借助數字化應用場景助力各常委會工作機構就監督議題的選定開展專題調研。做好調查研究有助于掌握監督的主動性，方便人大及其常委會組成人員對各類專項工作的開展情況和存在的問題有更直觀的認識判斷，有助于其有針對性地提出意見和建議。在此方面，可借助數字化形成調研方案，運用市域物聯感知網，動態掌握實地情況，同時圍繞選定的議題，監測各類數據信息，及時、全面、真實、精準掌握相關議題內容的各類數據信息，運用數字化手段，生成結構化、可視化的調研報告。

其次，借助數字化助力常委會辦事機構歸集整理意見建議。在正式聽取報告前，應當匯集、分析前述各相關調研中了解掌握到的意見建議、各類年度計劃公布后社會各方面提出的意見建議、新聞媒體及人民群眾來信來訪投訴舉報等所反映的意見建議。人大常委會辦事機構要利用數字化手段開放征求意見建議的數字端口，匯集收集對某項工作的意見建議，將其匯總形成意見建議數據池，按照涉及的領域、主體、反映的問題類別等進行歸類統計，生成結構性的意見建議清單，供辦事機構研判分析，并應提交報告機關，便于其做好研究，在此后的專項工作報告中作出相應的回應。

再次，數智賦能常委會各工作機構審核專項工作報告稿。為構建好常委會各工作機構與報告機關多跨協同的數字溝通機制，數字化應用系統應提示常委會相關工作機構提醒報告機關關注本級人大常委會的監督工作計劃，做好專項工作報告準備起草工作。數字化應用系統還應提示專項報告的報告機關應充分關注各方面的意見建議，對其報告的政策、措施落實情況，解決相關問題的對策建議，均應充分吸納參考各方意見建議。人大專門委員會或常委會有關工作機構可以借助數字化應用場景進行建模分析，就專項工作報告是否充分有效地回應了各方面所關心、關注的問題，是否有針對性地報告了有關情況、解釋了存在的問題與面臨的困難，是否提出了有效且可行的改進措施進行分析，并將其與事先形成的意見建議數據池的數據進行碰撞比對、智能分析。在此基礎上，數字化系統應用應根據分析結果，輔助常委會各工作機構對工作報告稿提出審核意見，生成結構性的審核報告。

（五）數智賦能專項工作報告審議與審議意見處理

避免審議活動流于形式，關系人大監督的權威性，也是切實踐行全過程人民民主的關鍵。唯有此，才能切實提升聽取審議專項工作報告等人大監督的實際效果。對此，不但要求各級人大力求重視聽取審議專項工作報告，還應當通過大數據分析把握聽取報告的重點方向。應研究通過數字化應用場景，基于對相關領域工作進展成效、各方感受等數據的歸集分析，研判各方面對有關專項工作是否作出了客觀準確的評價。通過對提交報告部門所開展的實際工作、所報告的主要內容等進行比對分析，研判專項報告是否有效回應了人民群眾普遍關心關注的或者反映強烈的問題。同時，借助數字化手段來推演和預判所提出的加強和改進專項工作的建議措施的科學性可行性。那么，數智賦能專項工作報告審議與審議意見處理，就應在形成常委會意見數據池和專項監督數字檔案池的基礎上，持續、實時、動態跟蹤整改措施落實情況，形成并完善成為綜合性落實報告。首先，數智賦能人大常委會審議工作報告形成審議意見。有必要構建線上預審議意見收集機制，在常委會會議審議專項工作報告前，歸集常委會組成人員預審議意見，確保常委會組成人員醞釀充分、思考深入。構建數字化應用場景時，應利用數字化手段，在常委會會議中歸集梳理審議意見，形成常委會意見數據池，生成結構化常委會審議意見報告，經人大常委會主任會議審定后通過辦事機構按照職責分工，按程序轉交專項報告的報告機關研究處理。

其次，數智賦能相關常委會工作機構跟蹤審議意見落實。落實好人大常委會組成人員的審議意見才能確保監督權落到實處。因此，督促報告機關采納吸收合理化的建議、重視并及時采取措施切實解決存在的問題，這是人大監督得以發揮實效的關鍵。要結合數字化改革，用好監督法所規定的反饋機制，監督報告機關及時、認真地回復常委會組成人員的審議意見。應探索運用數字化手段，對報告機關研究處理審議意見實施分級分類預警管理機制，對審議意見的研究處理和后續落實情況進行實時跟蹤、動態監測，生成結構性的審議意見落實情況評估報告，必要時開展“二次審議”并進行滿意度測評，形成數智監督閉環。同時，將專項工作報告、審議意見及其研究處理方法和落實成效、滿意度測評情況等形成專項監督數字檔案池，對法定公開內容生成一鍵推送，通過適當渠道向人大代表及社會公眾公布。

再次，數智賦能專項工作報告監督工作復盤提升。依據系統生成的專項監督數字檔案池，對人大聽取和審議專項工作報告按照時間維度、事件維度、管理維度進行全流程智能數據分析，找出短板，優化提升，實現“打一仗，進一步”。同時，通過數據關聯分析、共性分析、特征分析，提出人大所監督的專項工作的發展趨勢，形成綜合性報告，為黨委下步重大決策部署和人大相關立法工作提供戰略支撐。

四、結語

人大監督是人大工作的一項重要內容，在踐行全過程人民民主過程中需要不斷提質增效，不斷創新方式方法。數字化改革恰恰是新時代提升人大監督能力的有效路徑。將數字化改革與人大監督結合在一起，要防止數字化手段與人大業務融合性不足導致“兩張皮”的現象，為此，必須將梳理數字化場景應用建設的“三張清單”作為基礎，將優化固化監督流程作為人大數字化改革的前提，將數字化改革推動監督議題確定、明晰監督任務、跟蹤審議意見落實、確保監督工作復盤提升作為人大數字化改革的重點，并形成有效的數字閉環。需要注意的是，在探索數字化賦能人大監督的技術路徑的同時，也必須強化黨對此項改革工作的全面領導，確保“方向不變，道路不偏，力度不減”，還要注重網絡、數據安全等問題。