加強基層人大工作發(fā)展全過程人民民主

任懷玉

（中共甘肅省委黨校，蘭州，730000）

一、有關(guān)基層人大工作的相關(guān)論述與研究

我國人民代表大會制度經(jīng)過多年的實踐，已經(jīng)在各個方面得到發(fā)展與完善。目前，我國人大工作的薄弱環(huán)節(jié)主要在基層縣鄉(xiāng)兩級，加強基層人大工作是補短板和強弱項的重點。關(guān)于基層人大工作的研究，學者主要從加強黨的領導、代表主體意識、強化基層立法、運用現(xiàn)代技術(shù)賦能等角度總結(jié)了基層人大工作面臨的挑戰(zhàn)與問題，并提出加強基層人大工作的對策建議。如戴激濤從黨和人大的關(guān)系角度提出，憲法法律為我國全過程人民民主提供了基本的法律依據(jù)，中國共產(chǎn)黨通過人民代表大會制度，領導全國各族人民實現(xiàn)全過程人民民主，加強人大工作應該堅持和加強黨的全面領導[1]。李文亮等從人大代表的角度闡述了其主動履職意識與能力不足，因此要進一步提高人大代表的思想認識與使命感，加快提升人大代表的履職動力與能力[2]。黃毅等提出，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠調(diào)動民主參與，有助于賦能人大履職，提高其履職能力與水平，應充分利用人工智能技術(shù)，提高人大履職水平與效果[3]。也有學者提出綜合性觀點，即人大工作要突出政治性、針對性、時效性、規(guī)范性與人民性五大特征，堅持黨的領導，服務大局，問計于民，提高能力[4]。結(jié)合黨的二十大報告及學者研究我們可以看出，人大是我國全過程人民民主最重要的組成部分，我國人大工作的薄弱環(huán)節(jié)在基層，研究基層人大工作具有重要的意義。國內(nèi)學者從不同角度研究了我國基層人大工作面臨的困難與問題，這些研究成果為本研究提供了重要啟示。然而，縱觀相關(guān)研究，從管理學基本要素角度系統(tǒng)研究基層人大工作問題的文獻相對較少，從制度角度對基層人大工作進行研究方面相對薄弱。本文試圖從管理學角度出發(fā)，從機構(gòu)、人員、能力與制度四個方面研究我國基層人大工作面臨的問題，并提出相應對策建議。

二、我國基層人大工作中面臨的實際問題

經(jīng)過幾十年的實踐探索，我國已制定了一系列比較完善的法律法規(guī)來推進基層人大工作，充分保障了人民代表大會在國家生活中的地位與作用。但是，在基層人大的工作實踐中，我們發(fā)現(xiàn)一些急于解決的問題。

（一）基層人大機構(gòu)建設長期滯后

人大作為國家權(quán)力機關(guān)，具有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)和任免權(quán)，使用好人民賦予人大的權(quán)力，保護民眾利益和國家公器不被損害，首先必須加強組織機構(gòu)建設，脫離了組織機構(gòu)建設，人大履職就無法壓實責任，基層民主也就無法真正落實。在我國縣鄉(xiāng)人大機構(gòu)建設過程中，目前面臨的主要問題就是縣級人大機構(gòu)建設滯后，鄉(xiāng)級人大機構(gòu)建設更加滯后。我國最新公布的地方組織法對縣級及其以上人大常委會的構(gòu)成人員作了明確要求，在職權(quán)方面，該法規(guī)定了縣級以上地方各級人民代表大會的十五項職權(quán)，涵蓋內(nèi)容廣泛，其中包括國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、財政預算、重大項目等專業(yè)性非常強的工作事項。從職權(quán)清單內(nèi)容來看，需要縣級人大設置專業(yè)的機構(gòu)來落實相關(guān)要求。關(guān)于縣級人大機構(gòu)設置，地方組織法第三十三條規(guī)定，“縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會”。該法第五十九條又規(guī)定，“常務委員會根據(jù)工作需要，設立辦事機構(gòu)和法制工作委員會、預算工作委員會、代表工作委員會等工作機構(gòu)”。該法第三十三條與第五十九條中的規(guī)定對于縣級人大機構(gòu)設置沒有強制性，現(xiàn)實中很多縣區(qū)人大機構(gòu)設置隨意，在全國范圍內(nèi)差別巨大，有的縣人大機構(gòu)只有“一室四委”，有的縣人大機構(gòu)則“多室多委”，機構(gòu)建設的規(guī)范性與制度性不足。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級層面，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)只有主席和秘書兩人，人大主席由黨委書記兼任情況突出，專職副主席配置不足，秘書臨聘現(xiàn)象突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大機構(gòu)建設薄弱問題，嚴重影響了基層人大履職能力提升，急需加強機構(gòu)建設。

（二）基層人大人員構(gòu)成“少老兼”現(xiàn)象突出

配置結(jié)構(gòu)合理的工作人員是落實人大主體責任的重要依托，也是實現(xiàn)基層全過程人民民主的重要載體，為縣鄉(xiāng)兩級人大配足派強工作人員是充分發(fā)揮人大職能與發(fā)展全過程人民民主的應有之義。從目前我國人大工作的實際情況看，基層人大人員構(gòu)成方面存在“少老兼”三方面的問題。地方組織法規(guī)定，在縣級人大常委會組成人員的配置方面，“縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)十五人至三十五人，人口超過一百萬的縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)不超過四十五人”。相對于縣級人大要聽取審議政府工作報告、審查批準預算、討論決定重大項目、組織選舉與協(xié)助立法等的工作要求，目前地方組織法對于縣級人大常委會組成人員名額的規(guī)定無法滿足實際需求，其人員數(shù)量下限太小，上限還有提升的空間。按照三人一個委員會進行設置，能設置五到十二個辦事機構(gòu)，無法滿足履職要求。地方組織法對于委員兼職和年齡結(jié)構(gòu)方面，并無明確規(guī)定。在人大的實際工作中，一些離退休干部占到委員中的很大部分，其年齡結(jié)構(gòu)偏大，立法與評估等方面的專業(yè)知識與技能不足，不利于縣級人大開展工作。另外，委員中存在大量兼職人員，其主責主業(yè)并非人大工作，影響了縣級人大工作的有效開展。就鄉(xiāng)級人大而言，無論是地方組織法還是選舉法，都沒有對鄉(xiāng)級人大機構(gòu)人數(shù)與專職情況作出明確規(guī)定，現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大機構(gòu)及其人員設置隨意，有的地方黨委書記兼任人大主席，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席為兼職人員，主要領導長期不能專職，影響了人大工作有效開展。縣鄉(xiāng)兩級人大直接面對群眾，而人大工作人員的“少老兼”問題，使得民主最為基層的部分出現(xiàn)了薄弱環(huán)節(jié)，影響了人大履職能力與發(fā)展全過程人民民主。

（三）基層人大履職能力與履職意識相對不足

就目前基層人大工作履職內(nèi)容與實際需要來看，基層人大工作涉及發(fā)展規(guī)劃、財政預算、重大項目、執(zhí)法檢查等專業(yè)性非常強的事項，人大工作對其干部能力要求很高。目前，在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人大代表選舉過程中，所選出的代表，其政治素質(zhì)與專業(yè)水平相對較低，其履職時間和履職能力相對不足，很多代表不會開展調(diào)查研究等，任期內(nèi)提不出任何建議、意見。在縣鄉(xiāng)兩級人大代表的選舉過程中，為了增強代表的廣泛性，地方組織法與選舉法中對代表人數(shù)作了規(guī)定，但對代表的專業(yè)能力并無要求。在實際工作中，有的縣鄉(xiāng)在代表選出后，打破選區(qū)概念，按照專業(yè)分組，但依然無法滿足專業(yè)性工作的需要。目前，我國基層人大代表基本上以兼職代表為主，據(jù)最新研究表明，全國兼職人大代表占總?cè)藬?shù)的比例在95%左右，專職代表主要分布在省級及其以上人大代表之中[5]，加上代表選舉過程中對專業(yè)性關(guān)注和要求不足，有的基層兼職代表無法勝任工作。一些代表既不懂調(diào)查研究方法，不會數(shù)據(jù)統(tǒng)計，又無時間開展調(diào)研，導致其無法完成提出議案、建議意見等工作，履職能力現(xiàn)狀堪憂，影響了人大履職和全過程人民民主的質(zhì)量。人大是國家權(quán)力機關(guān)，人大代表履職肩負人民重托，但一些代表對人大代表的責任義務及享有權(quán)利沒有全面清醒的認識。縣鄉(xiāng)兩級黨委在代表推薦過程中，對候選人的責任意識與能力把關(guān)相對不足。代表選出后的教育學習和培訓工作沒有較好落實，再加上基層兼職人大代表的考核機制、獎懲機制與代表述職制度有待完善，無法對代表形成有效的激勵與約束。這致使基層人大代表的履職意識不強、履職能力不高，人大代表作用發(fā)揮不充分。

（四）基層人大履職機制有待完善

基層人大履職面臨的機制問題，主要體現(xiàn)在基層人大對“一府兩院”的工作監(jiān)督方面。基層人大的職能有著自身的特殊性，其雖然不直接在本區(qū)域內(nèi)立法立規(guī)，但是其承擔著檢查國家法律法規(guī)執(zhí)行情況、審議決定本區(qū)域內(nèi)重大民生項目、審查批準縣鄉(xiāng)兩級財政預算等重要事務。然而在基層人大工作實踐中，往往由于代表自身與體制機制原因，使得監(jiān)督工作比較薄弱，甚至在某些領域監(jiān)督困難，基本無法實施。如在縣鄉(xiāng)兩級重大項目的實施過程中，人大對于項目的預先審查決定很少，事中監(jiān)控很難實現(xiàn)，事后效果評估也無法做到。造成這一問題的原因是多方面的，一方面是地方組織法規(guī)定基層人大要決定本區(qū)域內(nèi)重大經(jīng)濟、社會、文化與公共項目，但沒有對具體事項的審批決定程序作出明確要求，沒有提出強制約束性條款，如沒提出“非人大審查不得審批開建”等強制性條款。另一方面，相關(guān)重大項目建設及預算的審查方面，需要一定的專業(yè)人員，一般縣鄉(xiāng)兩級人大不具有這方面的專業(yè)人才或?qū)I(yè)人才緊缺，基層人大的實際審查能力不足。再如對于司法機構(gòu)工作的審議，其面臨著指標全面及分析客觀等很專業(yè)的問題。另外，相關(guān)法律法規(guī)也沒有明確規(guī)定拒絕調(diào)查監(jiān)督的責任后果，沒有規(guī)定對“一府兩院”報告審議不合格的責任后果，這些問題需要完善相關(guān)制度予以解決。

三、推進基層人大工作的對策建議

按照黨的二十大報告要求，要進一步提高全過程人民民主的制度化、規(guī)范化、程序化水平，在2035年實現(xiàn)國家治理體系與治理能力基本現(xiàn)代化，就必須解決基層人大工作中的實際問題，完善相關(guān)制度。針對基層人大工作面臨的問題，本文提出以下對策建議。

（一）壓實黨委責任，加強基層人大機構(gòu)建設研究與檢查

黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，黨領導人大工作是中國特色社會主義的重要制度。因此，加強基層縣鄉(xiāng)兩級人大工作，必須加強黨委領導，壓實基層縣鄉(xiāng)兩級黨委領導人大的責任，切實發(fā)揮人大職能。從目前實際情況來看，應從三個方面加強基層人大機構(gòu)建設。一是要強化對基層人大工作的考核，倒逼基層人大機構(gòu)建設。各級黨委要按照地方組織法和選舉法的規(guī)定，對縣鄉(xiāng)兩級人大工作及其機構(gòu)建設進行考核，相關(guān)考核指標與考核結(jié)果可作為工作能力與工作業(yè)績判定依據(jù)。壓實縣鄉(xiāng)兩級黨委對基層人大工作的領導責任，倒逼基層黨委重視和加強人大機構(gòu)建設。二是在各級黨委的領導下，加強基層人大機構(gòu)建設研究。按照黨的二十大精神，到2035 年我國要建立基本現(xiàn)代化的民主制度，人民代表大會制度也不例外。目前，從我國基層人大工作的實際看，亟須加強基層人大工作研究，尤其是對全國各地基層人大工作中機構(gòu)設置情況進行研究，適時完善相關(guān)法律制度，推動基層人大機構(gòu)建設。三是推動地方組織法相關(guān)條款落地，加強縣鄉(xiāng)人大機構(gòu)建設。地方組織法第三十三條指出，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設法制委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、環(huán)境與資源保護委員會、社會建設委員會和其他需要設立的專門委員會；縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會”。該法對縣一級人大機構(gòu)設置作出了明確要求，實踐中，可以在縣級人大常委會現(xiàn)有辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)基礎上，增設法制委員會、財政經(jīng)濟委員會。

（二）多措并舉，加強基層人大干部隊伍建設

針對基層人大干部隊伍建設方面存在的“少老兼”問題，可從以下三個方面加強工作。一是增強政治意識，配足基層人大工作人員。縣鄉(xiāng)兩級人大是基層國家權(quán)力機關(guān)，如果基層人大人員配置不足，全過程人民民主必然會打折扣。因此，要盡快為縣鄉(xiāng)兩級人大配置足量的工作人員，切實加強人大的各項工作。二是盡快實現(xiàn)縣級人大常委會組成人員的年輕化。縣級黨委要充分考慮人大常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)，對于無法履職或履職有障礙的“老齡人員”進行嚴格控制，以防人大成為干部退休的過渡機關(guān)，切實建立起老中青相結(jié)合的人大工作隊伍。對于常規(guī)性工作需要而招聘的人員，一律按照年輕化標準來招聘使用，為縣級人大的每個工作委員會配備一名相關(guān)專業(yè)的年輕專職干部。三是建立一支專兼結(jié)合的人才隊伍。針對基層人大專職人員太少、兼職人員太多的實際情況，可探索建立一支專兼結(jié)合的人才隊伍。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級，建立人大主席專職制度，減少黨委書記兼任人大主席的情況，切實增強人大監(jiān)督職能。

（三）加強管理培訓，利用各種資源提升基層人大履職能力

針對基層人大履職能力相對不足的實際問題，要著力加強以下幾方面的工作。一是加強人大代表的考核管理。人大代表是通過復雜嚴肅程序選出的國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，對其履職進行監(jiān)督考核與獎勵，是推進人大履職工作的重要手段。基層人大要根據(jù)實際情況，根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平，建立相應的人大代表履職管理制度，避免代表工作流于形式，消除“橡皮圖章”現(xiàn)象。二是要加強人大代表的學習培訓工作，增強基層人大代表的政治素質(zhì)與專業(yè)能力。每年要制訂人大代表履職培訓計劃，并把培訓資金列入財政預算且嚴格執(zhí)行，通過培訓提高其政治理論水平與專業(yè)能力，補齊短板。對于縣鄉(xiāng)人大工作人員及人大代表，要根據(jù)工作的需要進行專業(yè)性培訓，在內(nèi)容上突出問卷設計技巧與方法、調(diào)查研究技能、統(tǒng)計知識與技能、法律法規(guī)與政策等方面的培訓，通過專業(yè)培訓提高工作人員和人大代表的工作能力和履職能力。三是建立和使用好外聯(lián)資源。縣鄉(xiāng)兩級人大機構(gòu)的專業(yè)人員缺乏，因此要借助省市人大指導工作的機制，與上級人大建立常規(guī)性工作聯(lián)系機制，借助省市人大機構(gòu)專業(yè)化資源的優(yōu)勢，服務縣鄉(xiāng)兩級人大工作。縣鄉(xiāng)兩級人大要建立基層人大工作專家?guī)欤峡h鄉(xiāng)內(nèi)法律、財經(jīng)、審計、規(guī)劃、環(huán)保等方面的專業(yè)人才，形成縣鄉(xiāng)人大可以使用的專家?guī)臁Ｊ〖壢舜笠部梢越⑷∪舜笙到y(tǒng)共享的專業(yè)人才庫，指導基層人大開展工作，協(xié)助基層人大提高履職能力。

（四）完善人大履職相關(guān)機制與制度

制度建設是加強基層人大工作的重要途徑，也是推進全過程人民民主的重要方面。針對目前基層人大工作中存在的相關(guān)機制與體制問題，可從以下幾個方面完善制度，解決相關(guān)問題。一是盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，完善人大與“一府兩院”之間工作機制的制度設計。做好地方組織法等相關(guān)法律法規(guī)實施調(diào)查，總結(jié)基層人大工作中的突出問題，為下一步完善和修改相關(guān)法律法規(guī)提供堅實的現(xiàn)實依據(jù)和法理基礎。未來修改相關(guān)法律時，要對人大監(jiān)督“一府兩院”的機制、程序與后果作出明確說明。具體來說，要明確出臺區(qū)域內(nèi)重大項目決議的程序，建議加入“非人大審議不得報批與審核”的條款，明確說明人大審議“一府兩院”工作報告時不通過的后果，明確說明縣鄉(xiāng)兩級政府及相關(guān)部門不配合人大代表監(jiān)督的后果。總之，對于各類不作為、懶作為的后果，在相關(guān)法律制度中給予明確說明，以便相關(guān)制度得到真正貫徹執(zhí)行。各級人大要加強政府重大項目審批立法立規(guī)審查，在相關(guān)制度和程序中明確加入“非同級人大審查不得報批”這一條。同時，結(jié)合實際問題與基層人大機構(gòu)人員設置需要，適時修改地方組織法，從法律層面對基層人大機構(gòu)設置與人員配置作出明確規(guī)定，從而解決基層人大人才隊伍不足問題，解決人大常委會組成人員“少老兼”問題，切實提升基層人大的履職能力。可在法律中對人大代表聯(lián)系群眾的機制、群眾反映問題的辦理、相關(guān)考核獎勵等進行明確規(guī)定，以促使提高基層人大的履職能力與水平。