檔案行政訴訟“程序空轉”現象研究*

張 健 冒曉慧

（江蘇大學法學院，江蘇鎮江， 212000）

中央全面依法治國委員會第一次會議強調，“要研究建立健全行政糾紛解決體系，推動構建行政調解、行政裁決、行政復議、行政訴訟有機銜接的糾紛解決機制”［1］。強調行政爭議實質性解決，不僅是落實“司法為民、公正司法”工作的要求，而且也說明當前行政司法供給和社會民眾需求之間存在矛盾。長期以來，檔案行政訴訟因存在“程序空轉”現象，導致難以實質性化解矛盾，有礙檔案法治化發展。

1 檔案行政訴訟“程序空轉”界定

首先要厘清“程序空轉”的概念。近年來，司法實踐中多使用“程序空轉”來形容訴訟程序上的低效和繁冗［2］，學界亦對“程序空轉”一詞有諸多討論。江必新從實現案件爭議實質性解決的角度出發，認為“程序空轉”包括案件未能裁決終結、當事人矛盾遺留“后遺癥”［3］。王萬華認為其包括兩層含義，一是行政訴訟程序終結后再次啟動了新的法律程序；二是行政實體法律關系未能經由行政訴訟程序獲得實質處理。［4］

綜合學界對行政訴訟“實質性解決行政爭議”的界定，筆者認為，檔案行政訴訟中的“程序空轉”現象是指雖然訴訟程序完結，但當事人的檔案訴求沒有得到有針對性、正確而公正的法院判決；或已有的法院判決并未解決當事人訴求問題，導致爭議依然存在；或在訴訟過程中濫用不必要的行政程序導致案件延遲了結。概括而言，檔案行政訴訟“程序空轉”指的是，檔案行政訴訟程序在回應起訴人的實體訴求、實現公平正義方面的“無效果”和“低效率”的情況。

2 檔案行政訴訟“程序空轉”現象的類型化分析

筆者以中國裁判文書網的檔案行政訴訟案件為樣本，通過檢索、整理將其分為四大類：駁回實體訴訟類、勝訴判決未解決糾紛類、濫用審理程序類、關聯訴訟包裹一個實體訴求類。

2.1 駁回實體訴訟類

當前檔案行政訴訟存在原告勝訴率整體偏低的問題［5］，一定程度上反映了起訴人的實體訴求沒有得到實現。這是檔案行政訴訟“程序空轉”的表現之一。法院駁回起訴裁定或者判決駁回訴訟請求雖然不是嚴格意義上的原告敗訴，但卻是影響原告勝訴率的重要因素。在檔案行政訴訟的任意階段，當事人合法、正當的實體訴求被法院裁定駁回起訴或判決駁回訴訟請求都屬于“程序空轉”。

筆者以“檔案”為案件名稱，分別檢索“行政案由”中判決結果含“駁回”的司法案例，以一審程序為限，篩選經過得出檔案行政訴訟一審駁回起訴情況（見表1）。截至2023年5月27日，檔案行政案件的一審駁回起訴率為36.7%，不立案問題不利于實現當事人的實體訴求。常見的不立案理由包括需要領導審批、需要向上匯報等，倘若加上法院以不屬于檔案行政訴訟受案范圍、起訴人不具備原告資格、訴訟超過起訴期限為由不予立案的案件數量，則一審駁回案件數量在法院一審結案數中占比將更重。在151 起檔案行政訴訟一審被駁回案件中，存在部分起訴人濫用訴權或依法應當駁回起訴的情形，如朱某麗訴保山市檔案局、騰沖市檔案局其他行政行為政府信息公開案。根據《中華人民共和國檔案法》第八條的規定，被告騰沖市檔案局并無制作、獲取信息的職責；且被告騰沖市檔案局所作《騰沖市檔案局（館）關于朱某麗申請公開政府信息的答復》并無不當，法院依據《行政訴訟法》第六十九條［6］駁回原告朱某麗的訴訟請求合法正當。

表1 全國法院檔案行政案件一審駁回起訴情況統計

但有一部分案件，法院擁有自由裁量權，能夠對案件進行實質審理并解決當事人訴求，卻在一審中以證據失權為由駁回訴訟請求，一定程度上損害了起訴人的合法權益，如原告閻某芳、劉某毓訴寶清縣人民政府（以下簡稱寶清縣政府）檔案管理行政賠償案。兩名原告基于親屬生前屬于在職軍人且檔案交由寶清縣政府保管但丟失的主張賠償，法院經審理認為原告未能提供充分合法有效的證據予以證明檔案由部隊調往當地政府保管，認定原告要求賠償的訴訟請求缺乏事實依據，因此駁回訴訟請求。類似的行為可能會導致潛在的司法不公，尤其是當證據失權的事由并非當事人的過錯時，以駁回方式處理有損法院的公信力。

在一審程序中，駁回原告合法正當的訴訟請求，或在一審判決有誤的情況下依然維持原審判決，從實現當事人實體訴訟權益角度而言，都屬于檔案行政訴訟“程序空轉”（部分列舉如表2 所示）。

表2 全國法院檔案行政案件駁回訴訟請求案例統計

從檢索的案例來看，雖然并無檔案行政案例經過三級審理仍錯判的情況，但存在三級審理仍然駁回原告訴訟請求的現象或情況［7］，這與法院沒有實質解決當事人實體訴訟爭議密切相關。以余顯有訴覃某英、余某鎮、余某慶訴陽春市人民政府（以下簡稱陽春市政府）土地行政登記案為例，陽春市國土資源局未依照相關規定妥善保管并及時歸檔所涉土地的登記資料，致使陽春市政府在一、二審程序中無法提交相關證據材料。陽春市政府對此問題未予糾正并消極應對訴訟。最高人民法院判決要求陽春市政府及陽春市國土資源局應對此次逾期舉證問題進行調查核實，對存在故意或者重大過失的責任人員依法依規作出相應處理，并對相關土地登記資料的保管及歸檔問題開展專項核查，杜絕此類情況再度出現。至此，該案才算實質性了結。最高法院的判決指明，行政機關丟失或者未保存登記檔案資料需承擔法律責任，為同類檔案行政案件提供了參考依據。但此案歷經三次審判程序，當事人付出了高額的成本，也浪費了司法資源。

2.2 勝訴判決未解決糾紛類

在檔案行政訴訟案件中，有些案件雖然當事人勝訴，但實際訴求并未得到解決。此類情形可能會使行政機關拖延執行或作出不利于起訴人利益的決定，導致起訴人實現救濟的道路曲折難行。具體來說包括三種類型：第一，被訴行政行為明顯不當或存在其他違法行為，法院能通過變更判決解決但不適用。如康某通訴重慶市人民政府重慶市檔案局案，法院確認涉案信息屬于不公開信息，但并未就被告重慶市檔案局延遲履行政府信息公開申請答復職責作出違法判決。第二，法院雖然確認被訴行為違法，但原告訴請已喪失意義或者難以彌補原告損失的情形。以康某通訴重慶市人民政府重慶市檔案局案為例，法院根據《行政訴訟法》第七十四條第二款［8］規定，認為涉案信息應當不予公開，鑒于此再判決責令被告市檔案局重新針對原告申請作出答復已無實際意義。該案件經歷了行政復議程序，最終雖以原告勝訴結案，但事實上原告申請信息公開的目的并未實現。第三，法院判決行政機關履行職責時指令不明。如孫某庭訴南通市港閘區檔案館案，原審法院判決責令港閘檔案館于判決生效之日起15個工作日內對孫某庭的政府信息公開申請作出書面答復，并未對檔案館重新作出書面答復的內容有明確指向，導致案件再次進入二審階段以解決雙方的爭議。

筆者通過檢索數據得知，檔案行政訴訟一審案件結案數共411 起，二審結案數共136 起，其中完全變更一審判決案件共2 起。司法實踐中，進入二審后即使法院判處變更部分判決，大部分案件依然不能結案，會進入審判監督程序。

2.3 濫用審理程序類

檔案行政訴訟“程序空轉”的另一個表現在于大量的檔案行政爭議無法在一審環節得到解決，上訴率和再審審查率較高。筆者通過對照檔案民事案件上訴率、再審審查率發現，檔案行政訴訟中更多地需要開啟后續訴訟程序以解決訴訟爭議（見表3）。從上訴率來看，檔案行政案件的上訴率總體高于民事案件上訴率，在檔案行政爭議解決過程中更容易觸發二審程序，以解決檔案行政訴訟一審程序中的遺留問題。從再審審查率來看，自2017年以來，檔案行政案件的再審審查率是民事案件的2到5倍左右，表明檔案行政訴訟的上訴程序在有效化解上訴爭議中存在不足。以李某國與湖南省檔案局、湖南省人民政府信息公開及行政復議案為例，該案經過一審、二審和再審，一直圍繞被申請信息未到公開期反復爭論，原告的訴求最終也未從訴訟中得到解決。

表3 2014-2023年全國檔案行政、民事案件上訴率、再審審查率對照表

2.4 關聯訴訟包裹一個實體訴求類

檔案行政訴訟中存在當事人為達成訴請以不同案由提起多個關聯訴訟的情形，這也體現了檔案行政訴訟體制尚不完善，司法實踐中法官欠缺司法能動性，未能很好地解決案件爭議。［9］此類情形多發生在檔案信息公開和檔案行政復議類案件中。雖然檔案行政復議并非檔案行政訴訟的前置程序，但在司法實踐中大多數起訴人選擇先向檔案館或者檔案局的上一級行政機關提出行政復議，對于復議決定不服的，再提起檔案行政訴訟。而一審法院往往缺乏對復議行為的實質性審查，不能在一審中給予當事人合法合理的回應，因此導致起訴人多方提請上級再審以解決訴訟爭議。

3 檔案行政訴訟“程序空轉”現象的原因探究

3.1 法院機械適用行政訴訟規范

由于行政訴訟規范是在長期司法實踐中形成，因此具有相對穩定性。法院適用這些規范有利于維護法律的權威性和統一性。但是，檔案行政訴訟有其特殊性，機械適用可能會導致個案的不公。

（1）機械適用合法性審查規定

在檔案行政訴訟中，法院重視行政行為的合法性審查而忽視權利人的主要訴求，會導致法院駁回或當事人雖被判決勝訴但糾紛不能真正解決等“程序空轉”現象。以權利人訴人事檔案丟失類案件為例，人事檔案因檔案保管單位工作不規范、管理不善等原因導致丟失，使得當事人難以處理社會事務。在司法實踐中，因此類問題導致訴訟的案件不在少數，但多數法院對原告訴請不予支持，在案件審查過程中多考慮檔案主管部門的行為是否合法、權利人檔案丟失是否造成客觀損失，而忽視原告當事人的精神利益損害。如龔某華與常德市武陵區人民政府、被告常德市武陵區商務局、常德市武陵區人民政府城南街道辦事處財產損害賠償糾紛案中，法院因原告無法提供證據證明確實由于檔案的丟失造成精神痛苦的結果，以無事實及法律依據的裁判理由判決原告敗訴。

（2）法院機械適用“一行為一訴”規則

如前文所述，由于法院對“一行為一訴”規則的機械適用，法官們通常不會將關聯行政行為納入受案審查范圍，而要求起訴人另案訴訟。但是這會造成案件的大量增加，同時為厘清涉案相關權利義務關系增加難度。［10］如朱某麗訴騰沖市檔案局、保山市檔案局政府信息公開及行政復議案，法院認為原告朱某麗提出的“確認騰沖市檔案局丟失建檔單位的重要資料的瀆職行為違法，并追究相關工作人員的法律責任”這一請求不屬于行政審判權限范圍，駁回其再審請求，導致該案爭議經過多個訴訟程序依然未得到解決。

3.2 行政復議解紛功能發揮有限

行政復議相對行政訴訟而言程序更簡便、救濟成本更低，但當前檔案行政訴訟中復議解紛作用存在局限性，未能在訴訟的前置階段化解糾紛。以袁某某訴上海市虹口區檔案館、上海市檔案局案為例。當事人因不滿檔案館對申請信息公開作出的電話答復，兩次向上海市檔案局申請行政復議。鑒于行政復議期待落空，轉而提起行政訴訟。就行政復議過程來看，上海市檔案局第一次以“作出行政行為證據不足”要求虹口區檔案館重新作出行政行為，告知當事人作出行政行為的依據；第二次行政復議則以虹口區檔案館的回復依據充分，適用法律適當作出維持原行政行為決定。不難看出，檔案復議機關在審查具體行政行為時，往往更加關注其合法性，而忽略對其合理性的審查；缺乏衡量下級行政機關具體行政行為是否合理的明確標準，缺乏對合理性審查的深入理解，更傾向于將矛盾解決在基層。此外，復議程序中未能很好地結合調解、聽證制度，可能會使當事人對檔案部門產生信任缺失，這在某種程度上導致了復議程序的虛化。

3.3 當事人理性行權意識尚未建立

在檔案行政訴訟過程中，關聯訴訟包裹的實體訴求類“程序空轉”現象揭示了濫訴的現象，尤其在檔案信息公開行政案件中，當事人屢次以相同或相似的理由申請檔案信息公開。如陸某霞、陸某國等人以生活需要為由，向南通市人民政府、南通市國土資源局、南通市發展和改革委員會、南通市公安局等相關行政機關提出了高達94 次的信息公開申請。［11］后又以“標題不完整”“文本格式有瑕疵”等理由十余次提起行政訴訟。類似假借申請信息公開的名義進行惡意訴訟的行為不僅浪費了行政資源和司法資源，也對正常的行政秩序和司法秩序造成了不良影響。濫訴現象不僅反映了當事人缺乏理性行權的意識，還折射出社會法律意識的淡薄。

4 檔案行政訴訟“程序空轉”現象的治理路徑

提高實質性解決檔案爭議質量需要進一步完善行政訴訟法規范的適用規則，充分發揮行政復議化解糾紛作用，同時在保障當事人訴權的前提下，規制濫訴行為，提高當事人理性行權的法治意識，以實現檔案行政爭議案結事了，推動檔案法治化發展。

4.1 完善行政法規范在檔案領域的適用規則

一方面，法院可以在審查檔案行政行為合法性的前提下，更多關注起訴人的實體訴求，使檔案行政審判工作朝著更為精細化的方向提升，為實質性地解決檔案行政爭議奠定明確的是非曲直基礎。例如，依據《行政訴訟法》第七十六條［12］，法官可以在作出判決時，審查原告請求賠償損失或采取其他賠償方式主張是否成立，并一并判決。

另一方面，在盡可能遵循“一行為一訴”規范的前提下，法院應當提高司法審判的靈活性和多樣性，滿足當事人多元化的訴求和需求，達到更為公正、公正和有效的司法結果。如，可依據《行政訴訟法》第二十七條［13］，將相關行政機關作為涉案“同一行政行為”的共同被告納入訴訟范圍，避免原告分別訴訟，浪費司法資源。

4.2 充分發揮行政復議解紛作用

要充分發揮檔案行政復議的高效、低成本優勢，在訴訟前置階段化解檔案行政爭議。第一，完善行政復議調解和解制度。當前已經明確將調解與和解的相關要求納入立法，并對行政復議調解書的制作和效力等進行規定，司法實踐中需要進一步落實以便及時化解矛盾，避免行政糾紛的進一步升級。第二，完善高效便民的復議程序。“高效”是行政復議機關履行復議職責須遵循的原則之一，可以通過增加最長受理時限、加強信息化建設等舉措，提升程序運行效率，避免案件久拖不決。第三，貫徹落實聽證制度，邀請專家學者等第三方主體參與聽證、座談，確保當事人有充分表達意見的機會，提高行政復議的程序公正性。

4.3 提高當事人理性行權的法治意識

從行政訴訟的本質來看，規制濫訴現象的同時不能忽視對當事人訴權的保護。為提高當事人的法治意識，可以在三個方面努力：第一，開展豐富多樣的普法宣傳活動。第二，落實“誰執法誰普法”的普法責任制，在檔案行政執法過程中做好普法工作。第三，引導公眾合理表達利益訴求，合法行使檔案開放申請權，避免重復申請，減少檔案糾紛，從而節省檔案行政管理資源和司法資源。

5 結 語

法定糾紛解決機制既不能片面追求平息爭議“和稀泥”，忽視合法性和權利保護問題，也必須要有足夠的制度包容性和彈性。檔案行政訴訟要適應當前檔案領域矛盾糾紛化解的社會治理剛需，其關鍵在于堅持法治框架的同時，最大限度地提升法院依法履責的能動性。在新發展階段，必須將化解檔案行政爭議作為推動檔案法治化發展更重要的價值目標。同時，檔案行政爭議的解決要堅持形式法治與實質法治的統一，要克服行政行為合法性審查的局限性，深入行政實體法律關系內部，識別并解決當事人的真實利益訴求，既關注檔案行政行為的合法性和合理性，又注重對當事人維權動因的關切和回應，以促進檔案法治現代化發展。