新時代我國社會救助制度變遷路徑研究

張浩淼 高 晨

一、引 言

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，完成了脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史任務。在此期間，社會救助制度開始從“生存型”轉向“發展型”（仲超，2021a）。一方面，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，城鄉低保受助人數總體呈減少趨勢；另一方面，我國社會力量蓬勃發展，豐富了支持社會救助事業的慈善力量①根據民政部歷年《民政事業發展統計公報》匯總得出。民政部，《民政事業發展統計公報》，http://www.mca.gov.cn/n156/n189/index.html，最后訪問日期：2023年8月3日。。為滿足困難群體的生存和發展需求，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于改革完善社會救助制度的意見》，提出要建立健全分層分類的社會救助體系，提升服務能力，拓展救助功能（國務院，2020）。黨的二十大立足從“全面小康”到“共同富裕”的目標銜接，再次強調健全分層分類社會救助體系，意味著提供“物質+服務”的發展型社會救助制度建設已成為當下社會救助制度變遷的前進方向（李春根、王悅，2023）。

進入新時代以來，我國社會救助制度的功能和定位得到了怎樣的拓展？我國社會救助的制度模式發生了怎樣的轉變？是什么力量觸發了制度變遷的嘗試？基于實現共同富裕目標的要求，未來我國社會救助制度的發展方向是什么？本文將通過制度變遷有關理論構建分析框架，嘗試對上述問題作出解答，為新時代我國社會救助制度創新發展提供有益借鑒。

二、文獻述評

社會救助制度是國家和社會滿足困難群體基本生活需要的制度安排，是我國社會保障體系的重要組成部分。新中國成立以來，社會救助制度經歷了一個漸進且系統的變遷過程。學界對我國社會救助制度變遷的研究主要集中在變遷歷程、制度理念、目標功能、救助方式四個層面。

在變遷歷程層面，學者從宏觀整體和焦點事件兩個維度整合我國社會救助制度“救濟—救助—發展”的變遷主線（劉喜堂，2010）。一方面，宏觀整體維度的研究體現了制度變遷的漸進性，從70 年制度發展中概述出“應急化、邊緣化、基礎化和民生化”的政策范式（張浩淼，2019），描述了一條“水平—垂直”的立體式變遷軌跡（趙晰，2023）。另一方面，側重焦點事件的研究體現了社會救助制度變遷的間斷性和突發性，探究了制度快速調整的動因（林閩鋼、霍萱，2019）。在制度理念層面，學者基于“以人為本”的發展理念，認為傳統“生存型”社會救助單純強調救濟性和補缺性（余少祥，2022），只有形成“促發展”的積極救助理念才能從根本上提升困難群體抵御風險的能力（公衍勇、聶淑亮，2021）。在目標功能層面，研究指出社會救助制度的目標與功能應隨著時代環境的變化而調整，既重視在“需求側”強化服務救助（陳水生，2013），又強調在“供給側”構建更有張力的社會保護網絡（梁土坤，2022）。在救助方式層面，學者在指出現階段兜底型社會救助制度不足的同時（朱楠、王若瑩，2023），提出了以服務促進困難群體可行能力提升的新視角（王君健，2019）。

總體來看，既有研究從宏觀總體視角出發，通過制度理念、目標功能、救助方式等方面對我國社會救助制度變遷的階段性特征進行梳理，特定的經濟社會背景、標志性的制度創新焦點、階段性的制度供需關系共同影響我國社會救助制度變遷的路徑。盡管學者描繪了我國社會救助制度從“生存型”到“發展型”的制度變遷路徑，但相對缺少對內生動力和行動主體互動關系的解釋。本文將在制度變遷有關理論的指導下結合我國國家治理實際情況，抓住“新時代”制度變遷的關鍵時間節點，探究多元行動主體和制度環境之間的互動關系，嘗試對新時代我國社會救助制度變遷的動力機制和變遷路徑作出新的解釋。

三、制度化視角下我國社會救助的制度變遷

學者對我國社會救助制度變遷的研究既體現出圍繞“事件—過程”的歷史制度主義傾向，又體現出從多元主體需求出發、多元行動者互動建構的理性選擇要素。為講好中國故事，研究新時代我國社會救助的變遷路徑還應結合我國特有的實踐經驗。因此，本文在我國國家治理的現實情境下構建了分析框架。

（一）關注宏觀環境：歷史制度主義下的制度變遷分析框架

歷史制度主義將制度變遷納入社會歷史發展洪流，充分探討了環境、制度、行動者之間的互動關系和動力機制。該理論認為制度變遷以“路徑依賴”和“關鍵節點”為核心（湯利華，2022），強調制度變遷將受到初始制度“鎖定效應”的影響，直到重大歷史轉折點出現突破路徑依賴（卡波奇等，2017）。歷史制度主義認為，如果潛在收益大于成本，制度發展就會突破路徑依賴產生變遷需求（胡海峰、李雯，2003），迸發出內在動力，進而形成“自下而上”的誘致性制度變遷力量和外在壓力“自上而下”的強制性制度變遷力量（馬廣奇，2005）。受特定制度環境和制度特點影響，行動者會根據行使自由裁量權的空間采取合適的策略推動制度變遷（Mahoney &Thelen，2009）。因此，新時代我國社會救助制度變遷的研究既要考慮制度慣性和路徑依賴，探究“生存型”和“發展型”社會救助制度的內容銜接，又需要分析各級行動者的制度偏好，明確多元主體在制度環境中的行為選擇如何對新時代社會救助制度的變遷過程產生影響。

（二）聚焦行動者：理性選擇制度主義分析框架的借鑒

理性選擇制度主義依托理性選擇理論，認為制度是被設計出來的，從演繹的方向解決個體所遭遇的集體行動問題，為宏觀制度變遷研究提供了微觀基礎。該理論通過動態視角重點研究制度變遷過程中行動者的利益博弈，從互動角度聚焦制度的結構性規制作用對行動者的影響，從而形成制度層面的“結構誘致均衡”（高春芽，2012）。為系統解釋制度變遷的路徑選擇過程，理性選擇制度主義不僅強調行動者的制度偏好，還重視制度環境和制度遺產對偏好和行為的塑造作用（吳健青、馬雪松，2022）。因此，理性選擇制度主義一方面注重分析行動者的制度需求、變遷成本和行為選擇，另一方面分析宏觀制度環境、制度變遷情境和新制度特點對行動者的影響，更加強調在特定情境中對焦點事件的分析（陳世香、鄒勝男，2022）。借鑒理性選擇制度主義的分析框架，行動者在制度變遷的過程中不僅受到理性主義工具性的目標信念影響，還受到社會文化公平正義內生性的規范信念影響。因此，研究我國社會救助制度的變遷路徑需要充分考慮社會環境對行動者信念的影響。

（三）實現本土化：基于我國國家治理模式的社會救助制度變遷分析框架

我國國家治理模式的建構包括“中央權威—地方權力”和“國家—社會”兩對關系性線索，分別從國家組織制度安排和社會建設兩個維度呈現國家治理的整體性視角（周雪光，2014）。在中央、地方關系層面，中央自上而下推動地方政府實現制度變遷（周黎安，2007）。地方政府通過自下而上的創新探索釋放積極信號，推進制度試點和政策試驗（孫柏瑛、周保民，2022）。在國家和社會關系層面，國家和社會的互動在制度變遷進程中發揮重要作用。國家通過社會動員整合各類社會資源，形成政治動能撬動制度變遷杠桿，進而引導社會力量形成常態化治理機制，持續鞏固制度變遷成果。因此，本文將“中央—地方”“國家—社會”的治理主線納入對“制度環境—關鍵節點”“制度需要—主體行為”的分析，從整體性視角研究制度變遷的動力與路徑塑造過程（如圖1 所示）。

從制度變遷的軌跡來看，新時代我國社會救助制度變遷需要經歷準備階段、突破階段和均衡階段。在制度變遷準備階段，歷史傳承的生存型社會救助制度與環境相互影響，共同反饋到多元主體的制度需求層面。當生存型社會救助制度無法滿足制度需求時，多元主體將推動制度變遷進入突破階段。在此階段，不同層級的行動者依據自身制度需求在政策制定和執行層面做出行為選擇，通過強制性和誘致性變遷動力推動社會救助制度突破路徑依賴。此后，制度變遷將進入均衡階段。新的制度環境將與多元行動者的制度需求相互作用，明確發展型社會救助制度的理念、目標、功能和方式，逐步完善新興的社會救助制度，進而達成新一輪制度均衡。

四、從“兜底保障”到“發展支持”：新時代我國社會救助制度的變遷路徑

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。在新的歷史起點上，我國社會救助制度經歷了從“兜底保障”向“發展支持”的轉變（見圖2）。

圖2 新時代我國社會救助制度變遷歷程

（一）制度變遷準備階段：制度環境變化催生新的制度需求

當特定的制度環境發生改變，歷史傳承的生存型社會救助制度無法滿足多元行動者的制度需求，制度變遷的動力得以積累，為突破路徑依賴奠定基礎。

1.制度環境：全面建成小康社會的現實任務要求

2013 年11 月，習近平總書記首次提出精準扶貧理念，在理念與目標層面影響了社會救助制度變遷的制度環境（莫光輝，2016）。在精準扶貧理念的引導下，以社會救助促貧困治理成為地方政府的優先事項，為社會救助制度變遷積累龐大政治勢能（賀東航、孔繁斌，2019）。同時，中央鼓勵地方政府展開各類扶貧實踐，使反貧困目標成為社會共識。

2.制度遺產：生存型社會救助制度的影響與突破路徑依賴的準備

進入新時代，“重維穩，保生存”的生存型社會救助制度問題逐漸明顯（關信平，2017）。一方面，生存型社會救助制度存在“捆綁式救助”的問題，在降低救助效率的同時容易滋生貧困依賴。另一方面，生存型社會救助制度以現金和實物為主的救助方式無法從根本上提升困難群體抵抗風險的能力，其“事后補救”的特點也難以預防潛在的致貧問題。為完善社會救助制度，在中央層面，國務院于2014 年頒布《社會救助暫行辦法》，建立了我國“8+1”社會救助體系，規范了制度執行的有關標準，探索了發展型社會救助制度的建設路徑。在地方層面，浙江省于同年7 月頒布《浙江省社會救助條例》，為推動全國范圍制度變遷積累地方經驗。

3.制度需求：新時代多元主體對生存型社會救助制度的改進方向

多元行動主體的制度需求影響制度變遷的實踐路徑和新制度的塑造，決定對發展型社會救助制度“救助誰”“誰來救”“怎么救”問題的回答。從制度設計來看，困難群體基本生活的“兜底保障”職能仍是社會救助制度的根本。在此基礎上，對“事后補救”的返貧風險、“捆綁式救助”的定位不清和效率低下等問題是新時代社會救助制度變遷的改進方向。對救助主體而言，要促進政社合作，減輕政府財政壓力的同時促進社會參與。對救助客體而言，要增強困難群體主動脫困的能力，預防更多脆弱群體落入貧困陷阱。

（二）制度變遷突破階段：脫貧攻堅戰與制度變遷路徑塑造

隨著脫貧攻堅戰的打響，我國社會救助制度變遷進入突破階段。在此階段，中央加強對地方政府的領導和社會資源的整合，以大規模社會動員的形式突破路徑依賴。

1.動力來源：國家政治目標和社會發展目標要求

多元行動主體的制度需求是推動社會救助制度變遷的主要動力來源，影響多元主體的行為選擇。在脫貧攻堅目標的要求下，中央激勵地方政府開展社會救助制度的創新實踐，開展針對貧困的社會治理。在社會發展目標的要求下，社會組織和社會工作者承擔社會責任，以開展服務的方式豐富救助內容。此外，希望脫貧致富的困難群體、社會企業、慈善人士等行動主體同樣為新時代我國社會救助制度變遷積累了強大的變遷動力。當制度需求達成一致，多元主體便會采取推動社會救助制度功能轉變的集體行動，產生自上而下的強制性制度變遷和自下而上的誘致性制度變遷兩種力量推動制度創新。

2.自上而下強制性制度變遷的壓力傳導

強制性制度變遷是通過行政權力和立法手段等外部力量強力推動制度變遷的一種方式。在新時代我國社會救助制度變遷過程中，自上而下的強制性制度變遷力量起到主導作用。2015 年11 月，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》的發布將全面脫貧轉化為政治任務，通過物質下沉、人才下沉和組織下沉等方式強化社會動員能力。相關政策文本中“不脫貧不調整、不摘帽不調離”等表述將強制性變遷動力傳導至基層。隨著脫貧攻堅順利開展，鄉村振興戰略要求將扶貧同扶志、扶智相結合，明確社會救助不僅要強調物質救助的“兜底保障”功能，還要完善自助和互助的“發展支持”功能。在中央的強力推動下，發展型社會救助的理念與方法自上而下向基層擴散，實現了對路徑依賴的突破。

3.自下而上誘致性制度變遷的動力傳遞

誘致性制度變遷指行動主體為滿足制度需求而推動制度變遷的一種內生性方式。在鼓勵創新的制度環境中，引發了多元主體的制度探索。2015 年起，浙江等地通過創新吸納社會力量、動態調整救助標準和支持慈善事業發展等多種形式構建了“社會大救助”網絡。為進一步激發地方制度創新動力，民政部于2016 年在全國開展社會救助領域創新實踐活動，加強地方政府對建設發展型社會救助制度的關注。自上而下的誘致性變遷動力進一步促進了社會救助的創新與整合，探索了社會救助“保生存”和“促發展”優勢互補的實現路徑，尤其強化了“服務救助”的新理念，為重塑制度均衡奠定基礎（王磊、王青蕓，2020）。

（三）制度變遷均衡階段：發展型社會救助制度建設與完善

2020 年底，我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，國家需要進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果。為此，我國“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要提出健全分層分類的社會救助體系。黨的二十大報告進一步強調了這一要求，我國社會救助制度變遷正式邁入以“發展支持”為理念的制度均衡階段。

1.制度理念轉變：從“兜底保障”到“發展支持”的制度邏輯生成

后脫貧攻堅時代，我國社會救助制度不再局限于僅對困難群體提供“兜底保障”的生存式救助，而是在兼顧生存保障的同時為更多困難群體提供“發展支持”。

第一，我國社會救助制度理念從為經濟發展服務的工具性“效率導向”向全面實現共同富裕的規范性“公平導向”轉變。一方面，社會救助制度修正了被異化的制度功能，重塑了救助服務理念和受助權利觀念，強化了社會公平正義對全面實現共同富裕的重要作用；另一方面，社會救助制度在實現“弱有所扶”的民生目標要求下，更加注重個體的個性化發展。第二，我國社會救助制度理念從較為被動的“政府救助”向更加積極的“能者自助”與“社會互助”轉變。在新時代社會救助制度變遷過程中，舊的權利義務關系得到調整。一方面，政府積極推進政社合作，構建“社會互助”格局；另一方面，社會環境鼓勵困難群體“能者自助”，重塑了社會救助中的權利義務關系，形成積極的社會救助文化。第三，我國社會救助制度理念從消極“事后補救”向積極“主動發現”轉變。相對于生存型社會救助制度，發展型社會救助制度一方面能夠實現對困難群體的動態監測和提前幫扶，有效避免返貧問題，降低社會救助的制度成本；另一方面，“主動發現”的救助理念能夠不斷完善分層分類社會救助體系，為我國發展型社會救助制度的持續變遷提供重要的理念基礎。

2.目標功能轉變：從“全面小康”到“共同富裕”的制度功能演進

在全面實現共同富裕的背景下，社會救助不僅發揮保障困難群體基本生活的作用，還具備提升困難群體可行能力、實現社會高質量發展的功能。

第一，提升能力，發展社會資本與人力資本。提升困難群體抵御風險的能力是避免困難群體返貧的根本途徑。為此，發展型社會救助制度強化了“授人以漁”的功能，通過增強對困難群體社會資本投資的方式增加困難群體的人力資本，促進困難群體就業發展。在高質量發展的要求下，發展型社會救助制度突破了“事后救助”的限制，形成了“事前預防”的救助理念，提升了全社會抵御貧困風險的能力。第二，整合資源，實現社會救助整體化目標。發展型社會救助制度致力于破除救助“碎片化”問題，為困難群體提供“兜底保障”和“發展支持”的全過程幫扶。一方面，發展型社會救助制度具有整合政府資源的功能，促進政策資源和行政服務的統一；另一方面，發展型社會救助制度具有整合社會資源的功能，實現“物質+服務”資源的充分鏈接。第三，精準施策，完善分層分類社會救助體系。分層分類社會救助體系通過“對象分層”和“救助分類”實現救助對象與具體需求精準匹配，是發展型社會救助制度的重要基礎。通過大數據動態監測平臺，社會救助工作實現互聯化、動態化、可視化，能夠做好“兜底”“擴面”“救急”工作，全面提升社會救助制度的精準程度和救助效果。

3.救助方式轉變：從“單一”向“多元”的常態化幫扶體系建立

救助方式的轉變直接影響對“誰來救”“救助誰”“怎么救”問題的回答，決定具體社會救助政策的執行和救助服務的供給。

第一，救助主體多元。相對過于依賴“政府兜底”的生存型社會救助制度，發展型社會救助吸納更多行動者，形成政府、社會組織、企業、公眾共同參與的多元主體協同治理模式。多元行動主體凝聚了“中央—地方”“國家—社會”的治理合力，協調了社會救助事業中的政社關系，對社會救助政策制定和執行提出更高的要求，有助于提升社會救助的服務質量。第二，救助客體多元。發展型社會救助制度的救助對象范疇得到拓展，不僅包括低保和特困群體，還包括低保邊緣群體、支出型貧困群體等更多社會脆弱群體，進一步擴大了救助客體的覆蓋面。同時，發展型社會救助制度在救助方式層面更加關注困難群體生存發展的個性化需求，通過社會工作者“一案一策”為困難群體制定幫扶措施和發展規劃。第三，救助措施多元。相較于強調提供物質救助維持基本生活標準的“生存型”最低生活保障制度，發展型社會救助制度強調“物質+服務”的混合型救助措施，使兜底保障與發展支持相結合。一方面，多元化的救助措施能夠直接提升困難群體主動脫困的能力，形成積極的社會環境；另一方面，救助措施的多元體現在我國“以工代賑”的傳統思想上，能夠推動困難群體積極投身勞動力市場，實現社會救助與經濟發展的統一。

五、制度展望：持續推進社會救助制度的創新發展

我國社會救助制度變遷經歷準備、突破和均衡三個階段，呈現從“兜底保障”到“發展支持”的制度變遷路徑，在制度理念、功能目標和救助方式層面做出了調整。在新時代的起點上，發展型社會救助制度應持續優化“物質+服務”的發展支持功能，持續推進制度創新發展。

（一）增強上下聯動：優化發展型社會救助制度的創新環境

新時代以來，中央通過社會動員開展了大規模減貧實踐，增強了社會兜底能力（仲超，2021b）。在此過程中，自上而下的行政力量發揮了關鍵作用。當大規模減貧運動獲得成功后，發展型社會救助制度的持續創新需要依托行政科層建立常態化治理模式。因此，持續推進社會救助制度創新發展需要發揮“上下聯動”的制度優勢，進一步釋放誘致性變遷動力（袁明寶，2018）。

在自上而下的方向上，中央應鼓勵地方政府開展社會救助創新實踐活動，進一步創造寬松的制度環境。針對發展型社會救助制度的特點，中央應給予地方政府理解社會救助政策精神的空間，釋放鼓勵地方政府主動創新的積極信號。通過中央建設發展型社會救助制度目標的引導，地方政府持續推動探索分層分類社會救助體系建設，實現在救助理念、制度功能和救助方式等層面的創新。在自下而上的方向上，地方政府一方面應貫徹中央制度精神，通過制度試點等方式推動區域發展型社會救助制度建設；另一方面，地方政府應回應多元主體的制度需求，加大財政投入保障社會救助基礎設施建設，關注基層制度執行過程。此外，中央和地方應持續推動政府間分層分類社會救助體系建設的互動，共同打通條塊間信息溝通渠道，完善政府間制度學習機制。目前，社會救助工作的責任分散在醫療、住建、人社、民政等多個職能部門，不同部門組織邊界和合作機制的模糊容易引發社會救助制度實際執行過程中的“落實難”問題。因此，各級政府需要以實際救助工作需求出發，使現階段分層分類社會救助體系的設計得到自下而上“需求側”和自上而下“供給側”兩方面整合，從宏觀整體的角度完善發展型社會救助制度框架。

（二）推進政社協同：整合發展型社會救助制度的創新動力

多元主體的需求是社會救助制度創新動力的重要來源，為我國社會救助制度指明從“生存保障”到“發展支持”的變遷方向。為此，政府亟須釋放制度創新動力，推動“國家動員社會”向“社會自我動員”轉化。

第一，政府“搭臺”，協調多元主體救助協作關系。多元主體的參與為發展型社會救助制度增添了持續創新的不竭動力。為促進政社協同，一方面應打通信息壁壘，面向社會構建多元主體信息交流機制，厘清多元行動主體在發展型社會救助制度建設中的定位與職責，明確權利行使與監督的邊界；另一方面，要協調社會救助的政社合作機制，尊重多元行動主體的自主性，明確政府行政和社會參與的有關權利和責任。第二，社會“唱戲”，強化多元主體自我動員能力。“強國家、強社會”是中國特色社會主義現代化建設的重要實踐路徑，是實現國家與社會良性互動的關鍵（胡文木，2020）。為強化社會自我動員能力，發展型社會救助制度應充分尊重社會多元主體的自主性，推動社會組織、企業和公眾主動參與社會救助服務，自主創新發展型社會救助的服務方式，推動發展型社會救助制度本土化、人性化和多樣化的創新。第三，城鄉聯動，突破城鄉界限促進救助公平。在“兜底保障”層面，發展型社會救助制度強調各地城鄉最低生活保障標準統一。早在2015 年，上海市在全國率先實現省市級層面的社會救助標準城鄉一體化，促進了政策層面的城鄉統籌（國務院，2015），并帶動其他地方開展實踐。在“發展支持”層面，應完善社會救助公共服務體系建設，為廣大農村地區提供高質量社會救助服務，在減貧實踐的基礎上進一步推動組織、人才、物質與服務下沉至基層，提升基層社會開展社會救助工作的能力。城市應加強與農村的聯系，通過社會救助向農村的滲透協助其完善社會救助體系，增強農村開展社會救助工作的能力。

（三）優化服務救助：培育社會力量做好社會工作

《關于改革完善社會救助制度的意見》明確指出促進社會力量參與。2023 年3 月，我國在新一輪大部制改革中成立社會工作部，體現出黨的社會工作機構職能體系由地方探索上升為國家頂層設計，進一步肯定了社會工作在我國社會建設和基層治理領域的重要作用（張克，2023）。在政社協同的基礎上，政府應促進社會力量發育，通過培育社會組織和社會工作者提升救助服務的專業性，切實提升困難群體抵御風險的能力。

第一，推動社會工作與社會救助的銜接與融合，打通服務入戶的“最后一公里”。在發展型社會救助制度的制度均衡階段，如何通過穩定的資源、服務和人員配置滿足困難群體的實際需求，成為制度穩定運行的關鍵。因此，完善發展型社會救助制度需要依托社會力量對政府行政的“神經末梢”進行補充，需要推動社會工作與社會救助的銜接與融合。第二，培育樞紐型社會組織和專業社會工作者，提升服務救助的供給能力。社會組織和社會工作者是服務救助的主要提供者，是提升社會救助供給能力的關鍵環節。因此，政府一方面應提升社會組織的培育力度，以樞紐型社會組織建設為抓手，強化社會工作質量與救助服務能力，通過政府購買社會服務等方式鼓勵社會組織介入社會救助工作；另一方面，應注重對社會工作者的專業培訓，加強社會工作者的人才隊伍建設，以專業化的社會工作者隊伍實現社會救助服務的高質量化。第三，規范并發揚社會工作的專業方法，形成標準化的服務救助供給模式。社會工作通過開展個案工作提供救助服務，能夠實現專業識別的精準化和專業服務的精細化（張和清、廖其能，2021）。在社會工作專業方法的指導下，社會工作者能針對困難群體的實際需求提供差異化救助服務。隨著體系化、制度化的服務救助流程形成，社會工作個案化、小組化的專業方法將在需求評估、資源鏈接、服務供給等方面優化服務救助能力，提升社會救助工作的質量。

（四）落實數字賦能：深化社會救助精準高效的智慧化理念

互聯網、大數據、云計算等信息化平臺使社會救助工作具備了動態監測功能，使困難群體的具體需求可視化。推進數字賦能，不僅能完善高效的信息監測管理，使困難群體的需求與救助方式相匹配，還能健全主動發現的救助工作機制，一站式跟蹤解決困難群體的生存和發展問題。

第一，發揮“精準高效”的技術功能優勢，實現供給側與需求側相匹配。大數據動態信息監測平臺具備數據挖掘、信息比對、用戶畫像等多項功能，能夠對困難群體的特征等有關信息實現精準高效的統一管理。一方面，信息監測系統能夠對已采集的有關信息進行分析，判斷困難群體致困的深層次原因，挖掘困難群體的實際需求；另一方面，信息平臺能夠實現困難群體的具體需求和救助項目的匹配，促進救助服務的精準遞送。在數字賦能下，社會救助效率得以提升，可以降低制度成本與困難群體的返貧風險。第二，深化“事前預防”的主動發現理念，完善動態監測和返貧預警機制。大數據動態信息監測平臺在社會救助中的應用有利于主動發現困難群體、挖掘致困成因、提供救助服務，在困難群體陷入貧困前及時進行幫扶。在積極的社會救助理念指導下，社會救助工作應強化智慧救助的工作機制，在信息獲取、信息識別以及信息傳播等維度提升信息素養，配套數字平臺實現可視化分析與監測。數字賦能社會救助可以實現由“被動等待”向“主動幫扶”的轉變。第三，完善“通力合作”的跨部門工作機制，形成“民政牽頭、部門聯動”的工作模式。目前我國“8+1”社會救助體系不僅包含民政部門主導的最低生活保障、特困人員供養和臨時救助，還包含由住建、教育、醫療等部門負責的住房救助、教育救助和醫療救助等內容，一定程度上容易引起政策銜接性較差和困難群體“辦事難”的問題。數字賦能通過打造功能多樣的綜合信息管理平臺，使不同部門“通力合作”的工作機制得以完善。

（五）整合制度體系：完善“物質+服務”救助模式的優化機制

分層分類社會救助體系建設使我國社會救助制度進入重視“發展支持”的新階段。在此階段，國家對碎片化的社會救助項目和職能進行整合，優化了開展社會救助工作的制度基礎，為進一步制度創新提供了文化環境，完善了發展型社會救助制度的優化機制。

一是以分層分類理念為指導，實現“物質+服務”救助方式的轉變。一方面，發展型社會救助制度需要從“對象分層”入手，精準定位制度需求。這不僅要求社會救助從個體角度出發，通過醫療救助、就業支持、心理疏導等項目提升發展能力，還要從家庭角度出發，對困難兒童、困難老人等群體有針對性地提供家庭支持和照料服務，在精神層面防止社會排斥。另一方面，發展型社會救助制度要重視“救助分類”，通過“物質+服務”的救助方式提升困難群體的可行能力。二是以制度整合為發展目標，構建社會大救助體系格局。基于實現共同富裕的目標，應構建社會大救助體系，整合社會救助“兜底保障”與“發展支持”的雙重功能。一方面，完善社會救助制度功能，在制度層面加強不同社會救助政策的整合，避免“懸崖效應”和“福利捆綁”問題，關注城鄉社會救助質量的差距，織密社會救助網；另一方面，加強制度設計和制度執行的連貫性，推動保障型救助項目和發展型救助項目相銜接，使社會救助項目完成助力困難群體“擺脫困境—提升能力—獲得美好生活”的目標，從根本上優化社會救助的制度邏輯。三是以文化環境為制度優化重點，積累誘致性制度變遷的持續動力。發展型社會救助制度不僅強調“救助”觀念從“被動”向“主動”的調整，也提出了由“救助”向“自助”和“互助”的變遷方向。作為社會互助文化的重要體現，慈善文化包含了廣大社會公眾的慈心善行，鼓勵多元社會主體對困難群體施以援手。因此，弘揚慈善文化能夠提升全社會對社會救助事業的關注，豐富“物質+服務”的救助基礎，積累誘致性制度變遷的內生動力。在慈善文化的引領下，發展型社會救助制度的話語體系在實踐中逐步形成，在全社會范圍內塑造支持制度持續創新的文化環境，持續推進發展型社會救助制度創新發展。