科層為體，項目為用：融合式社工站運行模式研究

韓江風 韓 恒 張明鎖

一、問題提出

2020 年10 月，民政部在湖南長沙召開了加強鄉鎮（街道）社會工作人才隊伍建設推進會，提出了“力爭‘十四五’末，實現鄉鎮（街道）都有社工站，村（社區）都有社會工作者提供服務”的建設目標，全國鄉鎮(街道)社工站建設全面啟動。在實際推進過程中，由于各地經濟社會發展水平的不同，出現了多種多樣的社工站運行模式。如果從用人方式的角度來看，可以將社工站運行模式大致分為直聘模式、外包模式、混合模式三種（徐道穩，2021）。直聘模式以廣東“雙百工程”為代表，采用鄉鎮（街道）直接與社工簽訂勞動合同，以及統一招聘、統一薪酬、統一培訓、統一管理、統一督導和統一監測的運行模式（顏小釵，2020），也可以稱為實體模式（王思斌，2022）或體系內模式（徐選國，2021）。外包模式則以湖南“禾計劃”（雷杰等，2022）、黑龍江“蒲公英計劃”（張燕，2021）等為代表，通常采用政府購買項目或崗位的方式借助社會服務機構運作社工站，也可以稱為功能模式（王思斌，2022）或體系外模式（徐選國，2021）。混合模式則是直聘模式和外包模式的混合體，例如浙江海寧的“3+3”模式（倪繼紅，2020），以及云南昆明的“政府自辦+機構運營”模式（殷萍，2022），總體上采用直接招聘與社工機構運營相結合，以及專業社工與本土社工培養相配合的運行模式，也有學者稱其為“政社聯結”模式（徐選國，2021）。

如果從行政工作與專業服務的關系來看，各地似乎出現了行政性社工站、專業性社工站，以及行政與專業融合發展等三種社工站運行模式。也有學者將上述三種模式稱為“內嵌式”“下沉式”“橋接式”運行模式（龍歡者，2022）。所謂行政性社工站，主要是指社工站成立的初衷以及主要的工作重心集中在行政事務領域，對于社工專業服務的重視度不高。例如，湖南“禾計劃”1.0 版本的主要任務在于厘清情況數據，打造基層民政經辦平臺，偏向于外向性的行政推動，主要工作重心在于彌補和緩解基層民政工作中人手和精力不足的問題（徐蘊等，2021）。專業性社工站則面向低保、特困、臨時救助、流浪乞討、困境兒童等民政服務對象，提供社會救助、養老服務、兒童福利、社區治理、社會事務等專業社工服務。早在2001 年，浦東新區社會工作者協會就成立過多種形式的專業性社工站，在社工人才培育、弱勢群體服務、醫務社工、學校社工等服務領域開展了專業服務實踐（馬伊里，2001），一直到云南連心發展型社會工作模式（向榮、陸德泉，2018）、社區為本的整合社會工作（張和清、楊錫聰，2016），以及廣東“雙百工程”（張和清、廖其能，2021），基本上明確了專業性社工站在社工站發展方向上的主流地位。但是，如果從社工站的實際運作情況來看，大多數社工站實際上仍處于一種行政性與專業性融合發展的運行模式之中。例如，湖南“禾計劃”的2.0 版本要求整合民政資源、發展專業服務，打造基層民政服務平臺，其定位在于行政向專業的過渡演化（徐蘊等，2021）；廣東“雙百工程”按照“經辦在鄉鎮（街道）、服務在村（居）”的原則統籌設置事務性和服務性崗位；還有福建三明市的“1+1”模式（曾永生，2021）等，實際上都采用的是這種行政與專業相融合的運行模式。

已有研究從多個角度對社工站運行模式進行了較為系統的研究，提出了直聘模式、政社聯結模式、“橋接式”模式等一系列新概念、新模式。但是，已有研究過于關注各地社工站運行模式的差異性，忽略了社工站建設的共同性特征和發展趨勢。隨著全國社工站建設的推進，各地對社工站的推進政策、建設方式、運行機制等正在走向趨同（任文啟，2021）。遵循行政與專業融合發展的研究脈絡，研究發現，社工站建設大多偏向于采用“市—縣（區）—鄉（鎮）—村（居）”的科層制縱向層級管理體系，以及政府購買社工服務項目或崗位的運行方式。基于對L 市社工站建設進程的參與式觀察，本研究將這種共同性的特征和發展趨勢歸納為一種“科層為體，項目為用”的融合式運行模式。這種運行模式與傳統項目制以及類科層制運行模式存在一些明顯的區別。本研究將借助組織分析的新制度主義理論以及王思斌關于社會工作融合性發展的相關論述，來歸納這一運行模式的核心特征、突出優勢及其潛在風險。

二、新制度主義理論視域下的社工站建設

20 世紀70 年代，偏重于制度環境、組織場域、合法性、組織同形、制度變遷等研究主題的組織分析新制度主義理論逐漸成形，并在公共部門、企業、非營利組織等領域開展了較為廣泛的實證研究。隨著我國社工站建設的推進，各地社工站的運行模式逐漸趨同，新制度主義的研究視角越來越契合社會實踐，已經能夠解釋我國社工站建設中的一些關鍵性問題。

（一）組織分析的新制度主義

不同于舊制度主義將組織視為一個有機整體與基本分析單位的看法，組織分析的新制度主義認為組織是一種由標準元件構成的松散結合序列，因此，組織場域而非組織本身應該成為基本的分析單位（Powell &DiMaggio ，1991）。所謂組織場域，即那些由組織建構的，在總體上獲得認可的一種制度生活領域（DiMaggio & Powell，1983）。就我國社工站建設而言，社工站已經形成了高度制度化的組織場域，可以借用組織分析的新制度主義來解釋和預測其發展態勢。組織分析的新制度主義指出，整合了制度化規則、信念和慣例的組織會更具有合法性，更有可能生存下來；相應地，在高度制度化的情境中，組織必須一邊支持那些儀式性的規則、信念和慣例來獲得合法性，一邊也要開展實質性的生活或技術活動來取得直接的績效（Meyer & Rowan，1977）。就社工站而言，嵌入基層社區治理體系的社工站借由科層制的層級管理體系獲得了較強的合法性，但也會通過項目制的目標導向機制來彰顯自身的服務績效。

（二）組織場域的切入視角

組織分析的新制度主義認為，組織存在于高度復雜的制度環境之中，逐漸成功地與制度環境同形同構，并因此獲得生存所需要的合法性與資源（斯科特，2020）。就社工站而言，一方面，層級化的等級權威、明確的專業分工、標準化的規章制度、非人格化的理性特征、普遍化的用人標準等，組成了科層制的核心元素，其最終目標在于提高組織效率（王春娟，2003）。另一方面，項目制對創新性與靈活性、專業技術優勢、服務成效的強調，有利于彌補科層制缺乏適應性和靈活性的僵化弊端，從而成為社工站推動專業服務的重要動力（郭琳琳、段鋼，2014）。

（三）社工項目運行的三種模式

如果從科層制與項目制的融合組織場域視角來區分當下的政府購買社工站項目運行模式，可以大致分為傳統項目制、類科層制、“科層為體，項目為用”三種運行模式（見表1）。區分的具體標準包括政府介入項目實施過程的強度、社會服務機構的作用發揮強度、政府與社會服務機構的互動強度等。一般來說，政府部門介入社會服務項目實施過程的強度越高，科層權力的影響就越凸顯（黑堯，2004）；社會服務機構在項目中的自主性越強，作用發揮越大，項目化運作的程度就越高（羅艷，2019）；政府部門與社會服務機構的互動頻率越高，科層與項目元素的融合強度就有可能越高（Williamson & Oliver，1985）。因此，這三種強度能夠在一定程度上反映科層制與項目制對社工項目運作的深層影響。

表1 政府購買社工站服務項目的三種運行模式

在傳統項目制運行模式中，政府部門作為購買方的主要職責是提供項目經費、組織招投標、制定總體目標、驗收結項成果等，很少直接介入項目的具體實施過程。例如，在政府購買的社工助餐助浴、禁毒宣傳、咨詢熱線、脫貧攻堅、災后援助等非站點類、非常態化的特殊服務項目中，政府對項目實施過程的干預強度一般較弱。在此類項目中，社會服務機構一般能夠自主制定項目的具體目標、服務的具體方法和實施步驟，能夠承擔關鍵性的項目主體角色。項目購買方與社會服務機構之間實際上處于一種松散疏離型的互動結構之內，雙方的聯系強度既不會過分緊密，也不會過分疏離（韓江風，2022）。

與傳統項目制不同，類科層制運行模式更側重于以“崗位打包”形式購買的社工“行政窗口類”服務項目，也有學者稱為“崗位制”模式（曹海軍，2017）。“崗位制”又可細分為有機構與無機構（如廣東“雙百工程”直聘社工）兩種運行模式，但其本質都是以政府購買社工崗位的形式來提升某些政府部門的公共服務能力，且都蘊含著較強的行政化風險（黃春蕾、劉君，2013）。向羽、張和清（2023）認為，廣東“雙百工程”的下一步是國家直聘社會工作者且將社工站建設成為國家事業單位。這實際上反映了類科層制社工運行模式向行政科層體系深度嵌入的一種態勢。在類科層制運行模式中，政府通過崗位設置、招聘用工、工作安排、薪酬比例、薪級設置、財務審計等多種措施深度介入項目實施過程，將社工服務納入各部門的工作計劃，形成了“體制內管理、體制外待遇”的格局（徐道穩，2023）。同時，社會服務機構難以為社工提供有效的組織保障、情感支持和知識教育，其更像為政府部門輸出人力的“中介”勞務派遣機構，呈現出較為孱弱的協同作用（成洪波等，2018）。這種社工機構的勞務公司化現象使得政府與社會服務機構之間呈現出“貌合而神離”的狀態，二者的互動更多止于勞務關系而非專業合作。

“科層為體，項目為用”運行模式誕生于科層制與項目制的融合場域，但其并非一個全新概念。史普原曾以中央農口項目為例，從中央、地方關系和政府間轉移支付角度探討科層制與項目制之間的融合與張力問題，進而提出了“科層為體，項目為用”的概念。按照史普原的說法，項目制可分為政府間專項轉移支付體系中的項目運作，以及地方政府治理尤其是城市建設和產業布局領域中的項目運作兩種類型。上述兩類研究雖然均圍繞項目制展開，但其背后的組織邏輯差別很大（史普原，2015）。而其探討的中央農口項目整合案例僅僅反映了第一種類型，卻忽略了第二種項目制類型下科層制與項目之間的融合和張力問題。此外，也有學者從國家治理體制的整體視角出發，開展過“單位為體，項目為用”（苗大雷、王修曉，2021）的理論研究，其研究視角更為宏大。

“科層為體，項目為用”運行模式在早期的社區服務中心項目、家庭綜合服務中心項目、黨群服務中心項目，以及如今的社工站項目等常態化、站點類社工服務項目中實際上已經有所體現。在“科層為體，項目為用”運行模式中，政府部門會直接介入項目實施過程，也會特別強調社會服務機構發揮主體性作用，進而試圖打造一種良性的政社團結與分工格局，以實現雙贏局面。因此，政府部門與社會服務機構之間的聯系和互動十分頻繁，甚至會要求機構和社工定時提交周報、月報、季報以隨時了解項目動態。這種“科層為體，項目為用”的運行模式，既兼具科層制和項目制的某些關鍵性元素，同時又在融合過程中產生了一些新的特征。本研究將以L 市社工站建設為例進行詳細分析。

三、科層制與項目制：L市社工站建設中的雙重元素

L 市是H 省中南部的地級市，常住人口約240 萬人，地區生產總值1 700 億元左右，總體經濟發展水平一般。2021 年8 月份，L 市通過市級統籌的方式開始建立“市—縣（區）—鄉（街）”三級社工站服務體系，并初步形成了“科層為體，項目為用”的社工站運行模式。2021 年以來，筆者以外部咨詢專家和項目評估專家的身份參與了L 市社工站建設，主要從L市社工站體系架構、項目管理、項目評估等方面幫助L 市盡快提升社工站建設水平。本研究主要采用參與觀察法和訪談法等資料收集方法，基于L市政府購買社工站項目的案例資料，以及對民政系統工作人員、社工機構或項目負責人、一線社工、評估機構人員、評估專家等人的訪談資料，探究L 市社工站運作的具體模式及其核心特征。

（一）L 市社工站建設概況

2021 年8 月，L 市民政局以公開招標的形式購買了1 個社工總站項目、8 個縣區分站項目、60 個鄉鎮（街道）社工站項目，以及一個第三方評估項目，分別由本地2 家社工機構（YA、ZH），北京1 家社工機構（BH）和Z 市1家行業協會（ZZ）承接。L 市社工站建設吸取了廣東“雙百工程”、湖南“禾計劃”以及省會城市社工站建設的經驗，又結合本地實際情況作了一些創新，突出表現為市級統一招聘、一縣區一機構以及三級體系架構等特征。

1.市級統一招聘

L 市社工站派駐社工的方式與廣東“雙百社工”的直聘模式、湖南“禾計劃”等地的外聘模式均不相同。BH、YA、ZH 三家承接機構確定招聘人數后，統一委托L 市人事考試中心招聘。社工招聘工作按照發布公告、報名與資格審核、筆試、面試、實操、公示與辦理備案登記手續等程序進行。每個縣區或鄉鎮（街道）社工站派駐2 名社工，社工基本參照6 萬元/年的購買金額執行，一年一簽。社工站項目不設置活動經費，但對社工附帶有學歷、年齡和職業資質等要求。2021 年度，L 市共招聘社工166 人，全年人員流動不到兩成，總體比較穩定。扣除項目管理費、稅費、社保以及其他開支之后，項目社工人均到手工資約3 000 元，加績效后部分社工可達3 500 元。由于大部分崗位派駐在縣區政府機關或鄉鎮（街道）辦事處，且工資水平高于當地平均工資水平，社工工作對當地人才的吸引力并不弱。

2.一縣區一機構

L 市社工站的布局基本上遵循一個縣區的社工分站及其所轄的所有鄉鎮（街道）社工站均由一個社工機構承接的原則。例如，BH 機構除了承擔一個派駐在L 市民政局的社工總站項目以外，還負責YH 區的社工分站，以及該區下轄的7 個鄉鎮（街道）社工站，共計派駐28 名社工。YA 社工機構負責了5 個縣區分站及29 個鄉鎮（街道）社工站，共派駐77 名社工。ZH 社工機構負責兩個縣區分站及24 個鄉鎮（街道）社工站，共派駐61 名社工。這種一縣區一機構的分布格局，實際上有利于社工機構在縣區層面統一服務標準，也有利于凝聚專業力量，形成縣區層面的社工站服務特色。L 市這種一縣區一機構的組織架構與L 市民政局統一購買，以及L 市本地只有三家社會工作服務機構等因素有較強的相關性，具有較為明顯的本地特征。

3.三級體系架構

L 市2021—2022 年度政府購買社工站項目采用的是“市—縣（區）—鄉（街）”三級架構。歷經一年的實踐，L 市社工總站、縣區分站、鄉鎮（街道）社工站的三級分工與合作機制已經基本形成。L 市社工總站主要負責統籌全市社工站項目的推進實施，包括搭建項目框架、制定年度計劃和長期規劃、完善規章制度、督導總結考核工作推進情況，以及提煉總結基層經驗、形成服務品牌、對外宣傳推廣，展示項目成效等；縣區社工分站主要負責上傳下達，監督指導鄉鎮（街道）社工站的具體工作、匯總整理整個縣區的服務檔案、開展一線社工服務以及配合區縣民政工作等；鄉鎮（街道）社工站則主要是聚焦低保、特困、困境兒童等民政領域服務對象，開展社會救助、兒童福利、養老服務、基層治理、社會事務五大領域的相關工作。

（二）L 市社工站建設中的科層制元素

在韋伯看來，科層制以巨大的技術優勢取代了以往的社會管理形式，但也日益滲入和控制了社會生活領域；生活領域的一切變得越來越取決于嚴格的等級權威制度、合理化的專業化分工，以及非人格化的理性制度（張建平，2016）。本研究中的“科層制元素”主要強調等級權威、專業分工以及非人格化的理性制度對L 市社工站建設的形塑。科層制元素并非只在崗位制或“類科層制”中存在，“科層為體，項目為用”模式中，同樣也存在科層制元素。具體來說，等級權威塑造了L 市社工站的“市—縣（區）—鄉（鎮）”三級縱向層級管理體系；對專業分工的強調，進一步明確了社工站聚焦民政工作主責，服務社會弱勢群體的總體定位；科層制對非人格化的理性制度、普遍化的用人標準，以及規章制度的強調，更多體現在對社工站的績效考核之中。

1.層級化的縱向管理體系

有學者指出，中國社會工作的制度化遵循了合法化、項目化和科層化的演進邏輯，科層化是中國社會工作制度化的必然階段（龔小碟、崔月琴，2023）。在科層制影響下，L 市社工站實際上已經形成了比較明顯的縱向層級管理體系，層級間的上下級領導關系也逐漸得以明晰。例如，L 市市級總站每月月初都要組織各縣區項目承接方召開會議，總結和安排部署月度工作；每月要對各縣區開展行政督導；每季度對各縣區工作開展一次季度考核等。縣區社工分站則主要承擔上傳下達以及各項目的文書檔案整理工作。

2021年L市社工站項目總體上是以“一縣區一機構一合同”的方式購買的，合同中規定了社工總站和鄉鎮（街道）社工站的具體工作指標，但并未對縣區分站作明確的指標要求。因此，縣區分站主要是做一些上傳下達的工作，周報、月報、季報的整理工作，服務計劃與總結等文書工作，督導、培訓、資源鏈接等任務，以及民政部門安排的其他事務。（YA社工機構負責人A2）

L 市的鄉鎮（街道）社工站并不負責處理服務計劃、服務總結等文書檔案管理類的工作，主要負責民政服務對象探訪、志愿者隊伍建設、困難群眾救助等專業服務任務，以及鄉鎮民政所交辦的其他行政任務。但是，隨著層級的增加，社工總站似乎和一線的鄉鎮（街道）社工站出現了相互疏離的情況。

社工總站督導在項目開始的時候來過一次，拍了一些照片，指出一些服務留痕方面的問題，之后再沒見過。縣區社工站督導基本上每個季度至少來一次，很多材料需要他們匯總交接。（鄉鎮社工S1）

2.聚焦民政工作主責主業

社工站的建立一定程度上避免了以往家庭綜合服務中心項目、黨群服務中心項目等常規服務項目偏向于服務“有錢有閑”群體的問題，使得社工能夠把服務重心轉移到民政服務對象和社會弱勢群體當中。例如，L 市LY 區在社會救助、兒童福利、養老服務、基層治理、社會事務五大領域的基礎上，又單獨為ZH 機構列出了八項具體工作要求：新申請社會救助對象的摸底排查，原有社會救助對象在復核認定工作中的摸底排查服務，市民政部門確定的其他對象的摸底排查，協助兒童之家活動管理，組織開展對申請救助對象的入戶調查、民主評議、信息核對等工作，組織開展對現有救助對象的復核認定、動態管理工作，最低生活保障信息系統管理使用，以及民政局安排的其他工作。這八項工作基本上都屬于傳統民政工作領域。但L 市社工站依然存在行政工作較多的問題，對社工的專業服務時間和精力有一定影響。

3.側重項目服務績效考核

L 市2021 年度共投入1 026 萬元用于購買社工站服務項目，其主要資金來源為福利彩票公益金和社會救助基金。但是，相對于一般政采項目而言，福利彩票公益金和社會救助基金的使用和監管更加嚴格，對于績效考核的要求也更加嚴苛。因此，L 市建立了綜合評審機制，對項目實施情況進行監督檢查和績效評估，尤其強調要加強對承接機構的過程監管、資金監管和服務監管。項目承接機構除了要向有關部門和社會公眾公開基本情況、專業資質、年度財務報告、社會服務項目經驗等相關信息以外，還要進行財務管理和會計核算，定期向民政部門報告項目實施情況，并接受第三方評估機構、民政、財政、審計等部門的監督檢查。

（三）L 市社工站建設中的項目制元素

不同于政治學語境下對項目制的臨時性、目標導向、資源分配等核心特質的強調（苗大雷、王修曉，2021），社會工作視角下的項目制實際上更加強調項目的靈活性和創新性、社工專業技術優勢的發揮，以及最終的服務效果呈現等。一般來說，一個扁平化的橫向服務團隊往往更具生機和活力，往往具有更好的適應性和靈活性。社會工作作為一門專業技術，其專業優勢關乎社工站的專業合法性和社會合法性，進而影響社工站的長遠發展。項目制非常注重服務效果，承接方需要在盡可能短的時間內打造項目服務品牌，以進一步增強項目的知名度和社會影響力。

1.扁平化的橫向服務團隊

一般來說，項目是按照事本主義的動員或組織方式，在有限的時間、資源和環境約束下，為了達到特定目標而進行的活動（渠敬東，2012）。相對于追求穩定科層體系而言，項目更加強調靈活性和適應性。基于對社工站建設的實踐摸索，L 市社工站建設采用了“一縣區一機構一合同”的購買方式。在這種購買模式之下，一個縣區的社工分站，鄉鎮（街道）社工站和承接機構之間是“一榮既榮，一損既損”的緊密團結關系，彼此之間不存在競爭。承接機構主要負責制度建設、薪酬發放、聘請內外部督導等支持類的工作；縣區分站負責制定整個縣區的年度計劃和服務規劃，能夠凝聚、協調和優化縣區所有社工的力量和優勢；鄉鎮社工只負責民政服務對象探訪、志愿者服務、資源鏈接等專業服務，還可以使用縣區和其他鄉鎮社工的服務資源。因此，從專業服務層面來講，社工機構、縣區社工、鄉鎮（街道）社工之間實際上是一種橫向的分工合作關系。雖然鄉鎮（街道）社工可能會有流動，但社工機構負責人和縣區分站社工的穩定性比較強，基本可以保證項目團隊的凝聚力、延續性和靈活性。

這種一縣區一機構一合同的購買方式是L市社工站建設的一大特色，能夠保證社工機構和社工人才有足夠的空間來施展才華，同時也便于項目團隊在整個縣區層面做到及時溝通、互相配合，群策群力，共同進步。（ZH社工機構負責人A3）

2.強調社會工作的專業技術優勢

項目制是總體性和技術性的結合，是一種高效化、技術化、專業化的治理模式（陳家建，2013）。換言之，項目制非常強調專業技術優勢的發揮，社會工作作為一門專業能否體現出獨特的優勢，影響社工站能否具備專業合法性和社會合法性。L 市的社工站建設同樣非常重視對社工專業性的培育和把握，一方面，L 市民政局引進北京BH 機構承接社工總站項目，從無到有地制定了L 市社工站的人員管理、志愿者管理、督導管理、財務管理、檔案管理、績效考核、職責分工等制度體系，以及社工站工作準則、服務指引、宣傳指引等專業服務標準體系；另一方面，L 市民政局引進省會城市的ZZ行業協會來承接第三方評估項目，借助一年兩次的專業評估以及外部評估專家的指導意見，全面監測、評估和把握L 市社工站的服務質量。此外，L市民政局還制定了項目實施三年內，一線社工全部持證上崗的目標。作為一個經濟實力較弱的地級市，L 市民政局抱著積極開放、開拓進取的精神，從全省乃至全國引進專業機構和專業人才，對社會工作專業技術的重視可見一斑。

L市2021年底就實現了鄉鎮（街道）社工站全覆蓋，不僅提前4年完成了民政部要求的全覆蓋任務，而且先于省會城市成為H省第一個鄉鎮（街道）全覆蓋的地級市。（ZZ行業協會會長E1）

3.注重項目品牌化建設

L 市社工站建設從一開始就設立了“創新本土社工服務模式，打響L市社工站特色品牌”的長遠目標，并為此付出了大量的人力、物力和財力。L 市的各個縣區分站作為承上啟下的關鍵節點，肩負著打造“一縣區一特色”服務品牌的艱巨任務。為此，L 市要求各個縣區分站及所轄鄉鎮（街道）社工站的社工每周至少要花2 到3 天的時間深入村居一線，發掘服務對象的真實需求，并結合社區優勢資源，探索本地社工站建設的特色品牌。L 市一些社工撰寫的本土社會工作案例被評選為省級社工優秀案例，得到了社會各界的好評。在H 省的社工站交流微信群中，L 市社工發送本地資訊最為活躍，開展服務也較為多樣。

L市非常強調社工站的品牌化建設，社工結合本土實際特色，打造L市社工服務品牌的愿望也非常強烈。L市一方面積極引進外部專業人才助力本地社工站建設，另一方面也鼓勵本地社工外出學習和評優評先，倡導把L市社工站的名氣向外擴展。（評估專家T1）

在L 市社工站建設中，科層制元素具體體現為層級化的縱向管理體系、聚焦民政主責主業、側重績效考核，項目制元素具體體現為扁平化的橫向服務團隊、強調社會工作的專業優勢、注重品牌化建設。在本研究的分析框架中，科層制與項目制元素的六種表現之間有較為明確的對應關系和分析邏輯（見圖1），進而形成了“科層為體，項目為用”融合式社工站運行模式的三大核心特征。

圖1 L 市社工站“科層為體，項目為用”的融合式運行模式

四、“科層為體，項目為用”：一種低水平的融合式社工站運行模式

王思斌認為，我國社會工作的發展經歷了“嵌入性發展”和“協同性發展”階段，正在走向“融合性發展”道路。平衡的融合性發展是以二者平等、互相承認、優勢互補為基礎的發展，不平衡的融合性發展是專業社會工作融入（進入）行政性社會工作逐漸和滯后地得到發展的現象。從不平衡的融合式發展走向平衡的融合式發展，是我國社會工作發展的方向和基本邏輯（王思斌，2020）。“嵌入—協同—融合”道路對于闡述中國社會工作的發展具有重要意義，同時又對社會工作領域內的“融合”內涵做了全面且深入的分析。但其所強調的“融合”主要是指行政性社會工作與專業性社會工作之間的融合，而對科層制與項目制兩種運行機制之間的“融合”并沒有作詳細的論述。本研究更加關注的是，政府購買社工站服務項目中，科層制與項目制兩種運行機制如何實現“融合”？這種融合發展到了何種階段？就L 市社工站建設而言，其既體現了科層制與項目制的雙重元素，又在二者的碰撞和融合過程上產生了橫向服務團隊從屬于縱向管理體系、專業服務技術嵌入民政服務領域、項目品牌化建設被納入績效考核重點等低水平融合階段的核心特征。此外，“融入”是“融合”的低水平階段，也是融合的一種方式（王思斌，2020）。就L 市社工站運作而言，“項目為體”只是“融入”了“科層為體”，本質上還是一種低水平的融合式運行模式（如圖1 所示）。

（一）橫向服務團隊從屬于縱向管理體系

雖然在專業服務層面，L 市各個縣區的社工具有一定的靈活性和發揮空間，但是在信息傳達、文書規范、目標導向等關鍵問題上，橫向服務團隊還是要服從縱向管理的要求，專業服務目標常被置于行政任務目標之下。首先，L 市總體上采用“自上而下的市級統籌”路徑，先由L 市民政局下達指導意見給社工總站，再由社工總站逐級下達至鄉鎮（街道）社工站。一線社工的意見和想法自下而上反饋的渠道并不暢通，很多意見和想法要經由縣區社工、社工機構，或社工總站才能上報至L 市民政局。從這個層面來看，項目制并未突破科層制的信息流動體系。其次，L 市社工總站為各個社工站制定了統一的需求調研報告模板和服務計劃模板，甚至對調研背景、調研目標、調研方法、服務計劃版塊等都做了統一規定。這種統一的模板或許能夠指導一些新進的社工，但是也會使一線社工直接照搬需求調研報告和服務計劃，一定程度上加劇了部分社工的惰性思維。此外，L 市在社工站建設的第一個年度仍然具有濃厚的“指標綁架”色彩。各社工站不自覺地按照L 市民政局和社工總站的要求，把完成民政服務探訪次數、個案和小組數量、社區活動數量等行政任務目標作為主要的工作重心，對挖掘社區優勢資源、回應居民的迫切需求、培育志愿者等專業服務目標著力不足。

L市第一年開展社工站建設的經驗不足，民政局和社工機構都不清楚實際的工作重心應該放在哪里，我們更不清楚到底應該做什么、怎么做。所以完成合同里規定的探訪次數、個案和小組數量以及社區活動數量就成了我們唯一看得見的抓手。合同里規定了多少指標，我們就完成多少指標，完成了指標應該就不會出大問題。（一線社工S3）

（二）專業服務技術嵌入民政服務領域

行政性社會工作會依賴政府的行政框架和穩定的經費支持而將長期處于主導地位，專業社會工作在這一框架中處于一種“嵌入”式的輔助地位（王思斌、阮曾媛琪，2009）。這種“嵌入”也體現為專業社會工作是嵌入到傳統行政社會工作的服務領域與服務空間之中（王思斌，2011）。中國社會工作將從“嵌入性發展”“協同性發展”，逐步走向“融合性發展”（王思斌，2020）。但在L 市社工站建設工作中，科層制與項目制并沒有實現有序平衡和高質量的融合，本質上仍是一種“科層為體，項目為用”的低水平融合，其突出表現是專業社會工作更多是作為一種方法和技術嵌入了民政服務領域，社工站服務更多只是具備了專業社會工作的“形”，尚未具備其“神”。所謂“形”，更多是指社會工作所使用的個案、小組、社區、需求調研、探訪、資源鏈接等專業方法和技術；所謂“神”，是指社會工作背后所遵循的服務對象需求導向、助人自助、社區為本等專業社會工作價值理念。僅以社工站探訪為例，可以發現L 市社工站建設中的“形神分離”現象與嵌入性特征。

為了更好地關懷民政服務對象，L市學習其他先進地市和社工機構的經驗制作了統一的《民政服務對象探訪表》，并初步實現了全市民政對象的探訪服務。但是這種“探訪”只是假借了社會工作探訪的形式和說法，實際上并沒有踐行“以人為本”“需求導向”“助人自助”的社會工作專業理念。其突出表現就是，采用“季度探訪檔案”“一人一表”的行政化方式來刻板地完成探訪任務。社工對絕大多數服務對象僅進行了一次探訪，且多為電話探訪，二次探訪幾乎沒有。而且，探訪表上的信息以性別、年齡、住址等基本信息為主，對服務對象的需求、人際關系、生活環境等內容重視不夠。長此以往，社工的民政服務對象探訪建檔工作，將和傳統的民政部門信息排查沒有本質上的區別。只是披了一張社工“專業技術”的皮，實際上干的還是信息排查的行政工作。（評估專家T2）

除了民政服務對象探訪建檔，L 市社工站在需求調研、志愿者建設、資源鏈接等方面實際上也保留了較重的形式化色彩。例如，明面上執行需求調研，實際上數據參照的是原有的業務報表；表面上建立了志愿者隊伍，實際上是村委會或居民“冒名頂替”；看似進行了資源鏈接，實際上只是參與了派發任務，資源還是政府部門安排的。這些“專業技術”的做法，實際上只是運用了社會工作的專業名詞，卻并沒有改變以往行政化做法的本質。

（三）項目品牌化建設被納入績效考核重點

科層制對績效考核的強調以及項目制對服務品牌的重視，共同造成了“麥當勞式”量產化項目服務品牌的出現，這同時也是項目品牌化建設被納入績效考核重點的必然結果。所謂社會工作的“麥當勞化”，主要指社會工作越來越追求效率和秩序標準，與注重效率、可計算、可預測、可控制的“麥當勞化”特征高度契合，尤其是官辦社工機構，它們在組織和服務管理上日益貼近政府式的科層化、行政化與程式化（何雪松、劉莉，2021）。不同于其他領域的項目制考核，社工站項目似乎不重視嚴格的成本收益或成本效益分析，而更多關注服務指標、文書規范、社會影響、財務審計，尤其是項目服務亮點、服務特色以及服務品牌的打造。在社工服務不斷“內卷”的客觀現實情況下，僅僅完成項目指標已經很難被評為優秀項目，是否具備有獨特性和較強社會價值的“特色服務品牌”已經成為決定項目是否優秀的核心標準之一。但是，有豐厚底蘊的特色服務品牌往往需要長期的積累和沉淀，難以有效應對短期績效考核的要求。因此，社工機構偏向于選擇一些成本低、見效快、投入精力少且復制難度較低的“麥當勞式”特色服務品牌。

購買方和評估機構一直強調社工站要重視項目服務特色、服務亮點，打造特色服務品牌，但服務品牌的打造很難在半年一年內達成。為了滿足各方的要求，我們只能借鑒外地的經驗，這抄一點、那抄一點，盡可能選成本低、見效快、社會影響大的特色項目，以取得優秀的評估成績。（評估項目負責人E2）

五、結 語

從組織分析的新制度主義視角來解讀L 市社工站的建設進程與運行模式可以發現，L 市社工站處于一種科層制和項目制并存的融合性組織場域之中。科層制在L 市社工站建設中更多體現為層級化的縱向管理體系、聚焦民政工作主責、側重績效考核等，其有利于幫助社工站完成專業服務任務之外的行政工作。項目制則更多體現為扁平化的橫向服務團隊、社會工作專業技術優勢的運用，以及項目服務品牌的打造等。然而，從L 市社工站的實踐運作情況來看，科層制的影響要強于項目制。扁平化的橫向服務團隊從屬于層級化的縱向管理體系，行政任務目標的優先級要高于專業服務目標；專業社會工作現階段仍只是作為一種理論、方法和技術嵌入到民政服務領域之中；社工服務更加強調短期服務特色和“麥當勞式”的項目品牌化建設，以回應科層制對服務績效考核的要求。由此，L 市社工站建設在兼具科層制與項目制雙重元素的同時，還表現出橫向服務團隊從屬于縱向管理體系、專業服務技術嵌入民政服務領域、項目品牌化建設被納入績效考核重點等“科層為體，項目為用”的運行模式的核心特征。

另一方面，這種“科層為體，項目為用”的社工站運行模式之所以會被各地廣泛采納，還在于其具有一些獨特的亮點或優勢。第一，這種運作模式很大程度上保留了科層制和項目制的核心優勢，進而增強了社工站的行政合法性、專業合法性和社會合法性。例如，社工可以通過協助辦理行政事務的方式減少社區居委會和社區居民的懷疑，從而在行政合法性的加持下更快融入服務場域。而項目制對社工專業資質、專業技術和服務成效的強調，也有利于增強社工站的專業合法性和社會合法性。第二，這種模式下的社工站作為一個常設站點成為基層社區治理體系的一部分。受益于此，社工站獲得了較為穩固的資源支持，進而獲得了長期發展的基礎。第三，由于在政府場所辦公且受到專業考核評估的監督，這種模式下的社工能夠感受到更多的榮譽感、滿足感、安全感、效用感，這對社工團隊穩定也能發揮一定作用。

然而，“科層為體，項目為用”社工站運行模式仍是一種以不對等承認和不平等地位為基礎的不平衡的融合，本質上還處于一種低水平的融合階段，仍存在服務同質化、社工行政化、評估儀式化等諸多潛在風險。首先，這種運行模式下的社工站項目普遍缺乏創新能力，社工服務更易被同質化。一方面，信息傳達、文書模板、指標考核等方面的嚴格限制，阻礙了一線社工創新能力的發揮，致使社工服務極易僵化；另一方面，一旦某個社工站點有了一些創新性的想法和做法，很容易被同體系下的其他社工站照抄照搬。其次，嵌入科層體系的項目社工，很容易受到基層部門的行政干預，導致社工被安排大量行政工作，以彌補基層人手不足的問題。換言之，這種運行模式并不必然帶來社工站服務深度和質量的提升，部分地區社工行政化的問題可能會加劇。此外，這種模式下的社工站評估依然易受到行政系統的干擾，即使評估指出了項目中存在的一些顯著問題，也可能由于內部或者外部的壓力而導致意見不被采納。甚至第三方評估機構的意見也不能成為影響項目評估結果的決定性因素，評估有可能淪為一種儀式。因此，如何實現科層制與項目制的有序平衡和高質量融合，仍是一項亟待解決的難題。