助推型老年就業政策：理念、框架與實踐邏輯
——以日本為例

宋月萍 彭可余 吳昕陽

一、引 言

人口老齡化是一個全球性難題，在導致養老金等福利支出上升、社會保障稅基減少的同時，還會帶來勞動力人口萎縮和老化，為公共財政可持續性及經濟長期增長帶來較大沖擊，需要各國政府制定有效的公共政策予以應對。①李朋波、白奔、張超：《國內老年人力資源開發的研究述評與展望》，《中國人力資源開發》，2016（8）。2002 年世界衛生組織正式提出“積極老齡化”理念，其基本含義是“提高老年人的生活質量，并創造健康、參與、保障（安全）的最佳機遇”，從減少老年人疾病、鼓勵老年人社會參與、支持家庭和社區促進老年人照料三個方面，實現老年人和其他年齡群體的權益平衡與社會均衡發展。②鄔滄萍、彭青云：《重新詮釋“積極老齡化”的科學內涵》，《中國社會工作》，2018（17）。其中，為形成“老有所為”的老年人社會參與格局，幫助有勞動能力和勞動意愿的老年人繼續留在勞動力市場，既在微觀意義上有助于老年人身心健康和自我保障能力的提升，又在宏觀意義上關系到經濟社會的可持續發展能力與社會保障制度的可持續性。因而促進勞動力持續就業的年齡管理戰略成為各國政府應對人口老齡化的重要方式，也成為實現積極老齡化的重要一環。①柳清瑞、孫宇：《人口老齡化、老年就業與年齡管理——歐盟國家的經驗與啟示》，《經濟體制改革》，2018（1）；Li, Dan.Study on the Strategy of Young Retirees’ Human Resource Development.Proceedings of the 2013 International Academic Workshop on Social Science,2013, p.182-185.

在老齡化程度加深加快的人口新發展格局下，《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》明確提到實施積極應對人口老齡化的國家戰略，并強調要將老年人作為家庭、社區與國家社會經濟發展的重要資源。如何將這一老齡社會治理的新理念有效融入我國人口老齡化的國家戰略，融入經濟社會發展的全過程，已成為新時代國家治理體系和治理能力現代化的重要面向。近年來，我國老年人口中低齡老年人口占比高且受教育程度明顯提升，相當一部分老年人仍具有工作意愿和能力②據第七次人口普查數據，我國60歲及以上老年人口就業的約有0.57億人，僅占60歲及以上老年人口總數的21.57%，我國60歲及以上人口占全國人口總數的18.9%，60歲到69歲的低齡老年人口占到60歲及以上老年人口的半數以上，在60周歲及以上老年人口中，擁有高中及以上文化程度的人口比重為13.90%，較2010年提高了4.98個百分點；國家統計局：《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》，https://www.gov.cn/xinwen/2022-02/28/content_5676015.htm，2022年2月28日；老齡健康司：《2020年度國家老齡事業發展公報》，http://www.nhc.gov.cn/lljks/pqt/202110/c794a6b1a2084964a7ef45f69bef5423.shtml，2021年10月15 日。，而目前以“延遲退休”為主要內容和思路的老年就業政策體系仍停留在“解綁”思維，還未轉向“賦能”，與積極應對人口老齡化戰略內涵相匹配的老年就業政策，應更側重激發我國老年人就業意愿、增進老年人的就業能力。老年人就業不僅是人力資源開發問題，更是保障老年群體發展權益的“積極老齡化”的有機組成部分。因而，擺脫僅將老年勞動者作為人力資源的工具性研究取向與政策思維，從老年人需求出發、實現老年就業政策的供需適配顯得尤為重要。

各國都基于本國經濟社會發展國情，制定、優化老年人勞動參與的政策框架。自20 世紀70 年代起，日本老齡化水平便位于世界前列，基于自20 世紀50 年代開始逐步出臺與調整的老年勞動就業政策，日本在促進老年人勞動就業與社會參與上成效卓著，積累了大量制度建設與政策實踐的豐富經驗③《2021年版老齡社會白皮書：70至74歲老年人就業率超30%》，日本網，https://www.nippon.com/cn/japan-data/h01055/，2021年8月24日。，有效緩解了老齡化難題。基于此，本文初步建立了一個基于助推理論的老年就業政策分析框架，從助推實現的三個步驟，探究日本老年就業政策內涵及特征，旨在對日本老年就業“助推型”政策及其機制展開梳理，并回應中國的老年就業難題，幫助我們更好理解未來老年人就業格局的實現路徑。

二、“助推”理念與老年人就業問題：從經濟理性到社會人假設

日本老年人就業參與意愿和能力的提升，部分歸功于以助推為理念的老年就業政策。“助推”④諾貝爾經濟學獎獲得者理查德· H ·泰勒和卡斯· R ·桑斯坦首次提出助推（Nudge）這一學術概念，即在自由選擇體系中的任何一方都不采用強制的方式，而是以一種預言的方式去改變人們的選擇或者改變他們的經濟動機及行為，使副作用降到最小。換句話說，助推是一種不用強制手段，卻能保證被推者同時收獲最大利益和自由選擇權的方式。是基于社會人假設的政府干預模式和公共治理路徑的新形態。①理查德· H ·泰勒、卡斯· R ·桑斯坦：《助推——我們如何做出最佳選擇》，劉寧譯，北京：中信出版社，2009；李德國、蔡晶晶：《基于助推理論的公共服務質量改進——一個研究框架》，《江蘇行政學院學報》，2016（5）。在傳統的政策科學與公共行政研究中，既有理論對政府角色存在兩種觀點，家長主義（paternalism）和自由主義（liberalism）。前者認為政府可以在善的動機下，對市場、社會和個人的決策行為展開干預，甚至行使權力代替主體作出決策，個人不具備完全的選擇自由。自由主義者則堅持政府以外其他主體的選擇自由是不可剝奪的，政府的干預權力應受到限制。而助推理論的提出者泰勒和桑斯坦秉持“自由家長主義”的觀點，認為由于信息、環境、認知能力和自我控制等因素的限制，個人在日常決策領域經常表現出“有限理性”特征，而非傳統經濟學秉持的基于信息充分的“完全理性”假設，往往做出與其自身福利不相符的低效決策，又稱“行為的市場失靈”（behavioral market failures）②Alemanno, Alberto, and Alessandro Spina.Nudging Legally: On the Checks and Balances of Behavioural Regulation.International Journal of Constitutional Law, 2014, 12(2): 429-456.，例如個體可能更有動機選擇食用口味更佳但不健康的食物。因此，不同于完全的家長主義或自由主義，對于其他行為主體存在的認知偏差，助推型政府通過“設計”減少人們在生活中的低效決策行為，引導個體做出他們自身認同的理性選擇。③Chater, Nick, et al.Mind, Rationality, and Cognition: An Interdisciplinary Debate.Psychonomic Bulletin & Review, 2018, 25(2): 793-826; Rebonato, Riccardo.Modern Pricing of Interest-Rate Derivatives: The LIBOR Market Model and Beyond.Princeton University Press, 2002.助推的重點在于通過影響政策客體的選擇行為而發揮作用④孫志建：《邁向助推型政府監管：機理、爭論及啟示》，《甘肅行政學院學報》，2018（4）。，基于政策框架的“設計”來幫助公眾做出更加有助于克服其行為缺陷的選擇，將“捍衛自由選擇權”作為基本遵循，從“環境營造”和對個體“決策能力賦權”的角度來實施干預，從而達到克服行為化市場失靈和增進公共利益的目的。

由于這種基于有限理性、有限自我控制力以及有限利己主義假設⑤理查德·泰勒：《“錯誤”的行為：行為經濟學關于世界的思考，從個人到商業和社會》，王晉譯，北京：中信出版集團，2016。的政府干預模式更貼近現實的個體行為特點，并且極大地轉變和拓展了政府干預的思路與方式——將對主體行為的關注轉移至選擇框架的設計，“助推”甚至被視為與強制（coercion）和誘導（inducement）并存的第三種現代國家的政府管理模式⑥孫志建：《邁向助推型政府監管：機理、爭論及啟示》，《甘肅行政學院學報》，2018（4）。，由此產生了基于助推理念的政策工具類型。助推型政策既不主張命令型政策工具的強制色彩，也不是脫離個體選擇動機且具有高昂經濟成本的激勵型政策工具，而是將政策受眾的“個體失靈”考慮在內，基于個體的決策動機與特征，幫助其做出理性決策，提高理性決策能力，對進一步改善公共政策的實施效果提供了啟示。

助推適用于當人們面臨多樣選擇、但難以理性分析其優劣的情況，它強調個人選擇的局限與社會助推的必要。⑦理查德· H ·泰勒、卡斯· R ·桑斯坦：《助推——我們如何做出最佳選擇》，劉寧譯，北京：中信出版社，2009。因此，選擇是否多樣、做決策時是否天然理性、決策后是否需要外界環境幫助落地，是我們評價公共政策能否適用于助推理論的標準。在老年就業問題上，達到退休年齡的老年人具備多樣化的選擇空間——繼續就業、再自主擇業或退出勞動市場，但老年人面臨的客觀激勵不足，主觀認知亦不明確，就業約束與瓶頸較多，導致其難以獨立做出理性決策。在達到退休年齡后，部分老年人會選擇繼續工作, 這是基于家庭儲蓄需要、自我保障、自我實現等多重因素的結果。但是，大量老年人受到傳統退休觀念與“隔代照料”社會規范等影響，在即使具備就業能力和意愿的情況下，也更傾向于退出勞動力市場。并且，與青壯年群體相比，老年人在就業市場中面臨更多阻礙因素，如年齡歧視、勞動權益保障不足、就業政策體系單一、激勵性政策缺乏等，老年友好型社會環境與氛圍的缺失，也導致勞動者難以做出延長就業或返回勞動力市場的選擇。但在事實上，退休將導致老年人失去常規的生活結構，影響原有的社會關系，從他人導向轉向自我導向的生活，身體、精神和工作技能存在下降的風險。①Spencer, Anne.Aging Through Occupation.Asian Journal of Occupational Therapy, 2001,1(1): 15-21.而促進老年人的持續就業，有利于維護其社會網絡關系和社會參與水平，提升自我儲蓄能力，進而對整體生活滿意度產生積極影響。因此相較于青壯年群體，老年人在就業上的理性決策受到了更大約束，自我發展能力較弱。因而，政府如何理解老年人這一政策受眾的真實需求，有效設計就業促進政策的信息框架，幫助老年人克服有限理性的弊端，通過社會參與實現自身價值的提升和創造，是新時期老年就業促進政策的重要維度。

那么，日本社會具有何種利于老年人繼續參與勞動的環境？日本政府如何有效調動國家、社會與家庭多方主體，統籌就業、醫療、教育等多個領域，克服老年人的有限理性弊端，形成積極的老齡化社會格局？本文將對日本老年就業“助推型”政策及其機制展開梳理，以更好理解老年人就業格局的實現路徑。

三、日本老年就業政策的實踐邏輯：國家在場、社會成長的助推

早在第二次世界大戰結束后，日本政府就開始了對退休年齡、養老金支付等社會保障制度的改革。20世紀50 年代中期，日本國民經濟水平提高，但日本國內勞動力人口與勞動年齡人口的比率逐漸減少。同時，在戰后的社會經濟恢復發展時期，日本社保資金支出仍保持快速增長，高于國民經濟的增長速度。隨著國民養老金繳納人數不斷減少，政府財政支出壓力進一步增大、社會保障制度的可持續性降低。由此，日本政府開始提高退休年齡、調整養老金支付制度。20 世紀70 年代的福利國家危機，直接催生了日本及其他西方發達國家對社會保障制度的大幅收縮與調整，在這一階段，日本人口結構發生了“一增二減”的重要轉變。1970 年65 歲以上老年人口比例突破7%，開始進入老齡化社會，2020 年老年贍養比達到1.89②國立社會保障人口問題研究所：《日本の將來推計人口（平成29年）》， https://www.ipss.go.jp/pp-zenkoku/j/zenkoku2017/pp29_ReportALL.pdf，2017年7月31日。；同時日本總和生育率不斷下滑，0~19 歲人口數量在20 世紀80 年代末開始便處于減少態勢，勞動年齡人口數也在逐漸萎縮③丁英順、趙明：《人口老齡化背景下日本延遲退休政策探析》，《日本研究》，2021（4）。，為日本社會養老帶來巨大沖擊。20 世紀70 年代，日本開始采取以促進老年就業為核心的勞動力持續就業戰略，開展一系列積極老齡化政策，應對人口老齡化難題。

歷經半個多世紀不斷發展的政策實踐，日本以提升就業能力和意愿為基本面向的老年人就業政策取得了明顯效果。2021 年日本內閣府調查數據顯示，日本老年人保持高就業意愿和就業能力，60 歲以上現從事有收入工作的人中，約四成表示想繼續工作；65 歲以上的創業者比例上升，從持續就業時間不滿5 年的創業者的年齡構成變化來看，65 歲以上的創業者的比例在2007 年是8.4%，2017 年上升到11.6%。④日本內閣府網站：《令和3年版高齢社會白書（全體版）》，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/html/zenbun/s1_2_1.html，2021年6月。日本老年人就業意愿和能力的提升，很大程度得益于助推型老年就業政策的有效制定與實施。基于助推理論，本文提出“設計—塑造—執行”的理論分析框架（如圖1 所示），并從三個步驟和各階段的國家—社會角色，分析日本促進老年就業政策的實踐邏輯。

圖1 “設計—塑造—執行”的理論分析框架

（一）選擇體系設計：國家制度供給——受眾需求導向的老年就業促進政策

助推型政策設計選擇體系的關鍵，一是提供最佳的默認選項；二是為可預見的錯誤提供人性化設計；三是讓復雜的選擇體系變得簡單。①理查德· H ·泰勒、卡斯· R ·桑斯坦：《助推——我們如何做出最佳選擇》，劉寧譯，北京：中信出版社，2009。日本政府作為國家力量的代表，通過養老金改革和退休年齡改革措施的出臺與調整，為日本老年人是否再就業的選擇提供了最佳的默認選項。

養老金改革方面，因二戰后國民經濟損耗、生產活動停滯和人口結構變化，以及石油危機導致通貨膨脹嚴重等因素，養老金現收現付制存在收支失衡問題，日本政府不得不重新調整既有的社會保障制度。一方面在養老金結構上，推進養老金體系從分立型到各類型統合的多層次、多支柱轉變，先后設立國民基礎養老金，個人型定額供款養老金計劃（Individual-Type Defined Contribution, iDeCo）和日本個人儲蓄賬戶計劃（Nippon Individual Savings Account, NISA），合并厚生養老金和共濟養老金②丁英順、趙明：《人口老齡化背景下日本延遲退休政策探析》，《日本研究》，2021（4）。，形成現行的由國民年金、厚生年金和各種自愿基礎上的企業養老金三個部分組成的養老金制度③Matsuda, Shinya.Employment Policies for the Aged as an Infrastructure of the Active Aged Society in Japan.Asian Pacific Journal of Disease Management, 2008, 2(2): 39-45.；另一方面，通過對保費率、替代率、制度贍養率等養老金參數的漸進式調整，間接激勵人們延遲退休的意愿（如表1 所示）。具體來說，20 世紀50 年代中期，日本相當多的企業開始引入退休制，在此背景下，1954 年日本政府對《厚生年金保險法》進行了修訂④金綱孝：《未來投資會議，70歳までの就業機會確保，高年齢者雇用安定法》，《総合福祉研究》，2020（24）。，這是日本公共年金制度歷史上的重大轉折之一，此次修訂將養老金開始支付年齡由55 歲提高到60 歲，主要目的是為了適應當時日本戰后平均壽命延長，以及與其他國家相比，日本養老金支付開始年齡明顯偏低的現實。⑤宮地克典：《日本における高齢者生活保障の起源——1954年厚生年金保険法改正に寄せて》，《経済學雑誌》，2015（4）。盡管日本商業聯合會及工會在當時提出反對意見，指出這一修訂增加了企業保險費負擔壓力、忽略了保險金和退休制度的關聯等問題，但這為后續養老金開始支付年齡以及退休年齡的持續推后提供了信號。之后，相繼在1994 年和2000 年，《厚生年金保險法》進一步修訂，養老金支付開始年齡的定額部分和報酬比例部分都從60 歲逐步提高到65 歲。⑥宮地克典：《日本における高齢者生活保障の起源——1954年厚生年金保険法改正に寄せて》，《経済學雑誌》，2015（4）。1961 年，日本正式實施《國民年金法》，并于2004 年進行了修訂，《國民年金法修正法案》目的在于配合《高齡者雇傭安定法》對退休年齡的推遲，計劃到2025 年將養老金的領取年限延長至65 歲。①李崙碩：《高齢者雇用政策の日韓比較》，京都：ミネルヴァ書房，2013，第44-45頁。同時，日本還通過一系列對養老金支付參數的調整，激勵老年人就業。例如設置“彈性領取養老金”制度，以65 歲為分界點，若在60~64 歲期間退休，則每年領取的養老金減少6%，若在65 歲以后退休，則養老金會有8.4%的增幅。②郭愛妹、石盈：《延遲退休與中高齡就業：國際經驗與中國路徑》，《江海學刊》，2016（5）。

表1 日本養老金支付和退休年齡改革脈絡

日本政府對退休年齡的改革是與養老金制度緊密掛鉤的，以養老金開始支付年齡的上調為先導，退休年齡隨之調整。1963 年，日本政府修訂了《老年福利法》，明確指出應為有意愿并且有能力的老年人提供就業機會以及參與社會活動的機會，并且退休年齡可以根據老年工作者個人意愿適當推后，從50~55 歲延長至60 歲。20 世紀70 年代，日本正式進入老齡化社會，在此背景下，日本政府開始實施積極的老年人雇傭政策，大致可分為三個階段。第一階段主要政策目標是實現60 歲退休制。1970 年，日本政府制定了《中老年人就業促進法》，首次明確退休年齡為60 歲，以推遲退休年齡作為促進老年人就業的重要制度調整方向。1986 年，《中老年人就業促進法》更名為《高齡者雇傭安定法》，并在修訂后的法律中指出企業有義務盡量雇傭勞動者至60 歲。1994 年，《高齡者雇傭安定法》修訂，60 歲退休制在法律上被義務化，并于1998年開始實施。第二階段主要政策目標是實現到65 歲的繼續雇傭。進入21 世紀后，《高齡者雇傭安定法》歷經多次修訂，退休年齡逐步推遲至65 歲。其中，2004 年和2012 年對《高齡者雇傭安定法》的修訂與《厚生年金保險法》在1994 年和2000 年的修訂是相對應的，目的在于通過推遲退休年齡，彌補退休年齡與養老金開始支付年齡之間的“空窗期”。①宮地克典：《日本における高齢者生活保障の起源——1954年厚生年金保険法改正に寄せて》，《経済學雑誌》，2015（4）。第三階段主要政策目標是實現65 歲以上的繼續雇傭，《高齡者雇傭安定法》在2020 年進行了最近一次修訂，于2021 年4 月開始正式實施。最新修訂的《高齡者雇傭安定法》將勞動者退休年齡從65 歲提高到70 歲，但此條規定并不強制執行，勞動者在65 歲時可以選擇退休或繼續工作至70 歲，企業也并未被強制要求為65 歲以上的勞動者提供崗位，盡管不具備強制性，但仍顯示出日本政府在為真正推行70 歲退休制度做準備。

可以看出，自20 世紀50 年代開始，為緩解日益凸顯的勞動力短缺與老齡化問題，日本政府開始了長達半個多世紀的漸進式老年就業政策改革，通過不斷制定和修改與老年人就業相關的政策與法律法規，逐步提高養老金支付年齡與退休年齡，提供養老金多元的支付方式并將其與退休年齡掛鉤，為用人單位和在職老年人都提供了積極的勞動激勵。同時，日本老年就業政策內容并非強制延遲退休，而是保障老年人能夠較為自由靈活地選擇退休時間的自主性，保證符合年齡的老年群體能夠在工作的同時領取養老金，制度設計更加人性化、貼合老年群體多元的就業需求；并支持全體老年人自主選擇退休后的工作種類與方式，鼓勵不愿留在原工作崗位或自由職業的老年人自主創業、就業。在這一制度框架下，無論是在原有單位延遲退休，還是自主再擇業，繼續留在勞動力市場都成為老年人的最佳選擇，強激勵、非強制與溫和調整的老年就業友好的制度，為日本老年人的利益最大化選擇奠定了基礎。

（二）選擇意愿塑造：國家保障，社會進場——老年友好型就業氛圍的營造

老年人具備充分的就業意愿是老年人就業率提升的基礎，也是老年就業政策得以長期持續的關鍵，就業意愿在一定程度上受到組織文化影響，“保值哲學”觀點（認為勞動者創造的價值和績效隨年齡增長而保持不變）及其相應的人力資源投資、開發、維持和使用戰略更有利于創造一個年齡友好型的組織氛圍，從而對老年勞動者的工作績效和動機產生正面影響。②郭廈：《年齡與工作動機研究進展》，《經濟學動態》，2022（4）。日本重視在整個生命過程中盡可能長時間地保持生產力，男性尤甚，即使在年長的工人中，工作也被賦予了象征性的高價值。除長期以來的民族精神影響，日本政府制定的就業政策和相關措施也助力了老年友好型就業氛圍的營造，企業、社會組織等第三方力量的進場，也為老年人就業提供了寬容的環境。

首先，如前文所述，日本老年人退休年齡調整政策并非強制規定延遲退休，而是為老年人自由選擇提供了制度空間，對退休年齡和養老金開始支付年齡的推后調整均經歷了較長時段，逐步推后年齡也有助于提升民眾的接受度，進而提升老年人就業意愿。

其次，在對退休年齡門檻等規定的基礎上，日本政府也出臺了一系列法律法規，保障老年人就業權益，提升老年勞動力安全感（如表2 所示）。安全感是老年人就業意愿不可或缺的重要因素。③洪鄭潔：《基于probit模型老年人再就業意愿影響因素分析》，《熱帶農業工程》，2021（4）。《高齡者雇傭安定法》《全面促進勞動政策、穩定工人就業和改善職業生活法》修正案、《就業保險法》修正案和《工業事故賠償保險法》修正案、《關于改進非全日制和固定期限工人就業管理等的方法》等相關法律政策中，指出勞資雙方進行充分的討論是必要的，企業必須公示職業中期就業率，同時日本政府也為雇傭老年人的企業提供補貼，進一步保障了在崗老年人勞動權益。

表2 日本老年勞動保障與就業激勵政策

再次，日本政府進一步以老年勞動者為支援對象提供財政激勵，拉動企業這一利益相關主體，鼓勵老年人再次進入勞動力市場。日本政府先后設立多種獎勵金、補助金。日本于20 世紀90 年代建立“高齡繼續雇傭補貼金制度”，對采取延遲退休和繼續雇傭的企業給予一定金額的補貼。①岡眞人：《日本における高齢者雇用の現狀と課題》，《関東學院大學経済學會研究論集》，2009（238）。具體實施方法為，針對參加年金保險的60 歲以上、65 歲以下的勞動者，當勞動者再就業領取的工資未達到原工資水平的75%時，“高齡繼續雇傭補貼金”則補貼原工資的15%。內閣府公布的令和3 年版（2021 年）高齡社會白皮書中列出了“高年齡者雇傭關系補助金制度的概要”，包括試雇用補助金、特定求職者雇傭開發補助金（特定就業困難者路線）、特定求職者雇傭開發補助金（終身現役路線）、65 歲超雇傭推進補助金②《令和3年版高齢社會白書（概要版）》，日本內閣府網站，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/html/gaiyou/s1_2.html，2021年6月。，并開展雇傭老年人優秀企業評選，部分當選的用人單位可得到300 萬日元的資助。上述措施都在一定程度上緩解了企業繼續雇傭的壓力，鼓勵企業延遲員工退休年齡，聘用老年勞動者。③胡澎：《日本老年雇傭制度的經驗與啟示》，《人民論壇》，2020（9）。此外，為鼓勵退休后或自由職業的老年人自主創業，日本出臺《新事業創業法》，降低老年人創業啟動金，建立針對老年人的融資制度，給予老年人貸款優惠政策，為老年人創業提供資金援助和業務咨詢等幫助。

最后，日本政府先后制定鼓勵老年人社會參與、消除社會中年齡歧視的相關規劃綱要，并發展老年就業促進的公共服務機構與社會組織，對形成“老有所為”的社會觀念，構建老年就業友好包容的社會氛圍具有重要作用。1995 年制定《老齡社會對策基本法》，1996 年通過《老齡社會對策大綱》，2001 年第一次修訂《老齡社會對策大綱》，呼吁全社會改變對老年人的看法，支持“團塊世代”繼續參與社會活動。2012 年《老齡社會對策大綱》進行第二次修改，出臺系列鼓勵老年人就業舉措。2018 年第三次修改《老齡社會對策大綱》，構筑“生涯現役社會”，以期構建一個老年人就業友好的社會。①《高齢社會対策大綱》，日本內閣府網站，https://www8.cao.go.jp/kourei/measure/taikou/index.html，2018年2月。銀發人力資源中心、公共職業安定所等社會組織和公共服務機構的發展，也通過組織各種活動提升了老年群體的社會參與度，鼓勵老年人積極融入社會，為老年人就業創造了寬容的社會環境。

在這一過程中，日本政府改變了國家作為說服者，單向制定、出臺與宣傳政策的立場②張書維、王宇、周蕾：《行為公共政策視角下的助推與助力：殊途同歸》，《中國公共政策評論》，2018（2）。，而是從老年人的需求出發，通過勞動權益保障、財政激勵、制度變遷、社會環境創設等措施，調動老齡就業促進的有關社會主體，營造富有安全感、自由空間、包容的就業環境，促使老年人具有持續的就業意愿。當一個事物成為社會的應然之義，人們會選擇跟隨它，群體觀點得到徹底內化，并存在代際傳遞效應，在信息的互相傳遞與溝通中，同儕壓力與社會規范的作用使選擇體系的設計變成默認項，具有持續性的選擇意愿將得以塑造。③理查德· H ·泰勒、卡斯· R · 桑斯坦：《助推——我們如何做出最佳選擇》，劉寧譯，北京：中信出版社，2009。在老年友好型的群體環境影響下，越來越多老年人加入就業陣營，政策受眾群體逐漸擴大，老年就業政策得以持續。

（三）選擇的可執行：國家、市場、社會與家庭通力合作——老年就業能力培育

使老年人具備必要的就業能力是促進就業的實質基礎，此處的就業能力，不僅指與生產效率相關的人力資本，還包括老年人獲取就業信息、尋求就業機遇的外部條件。無論是選擇延遲退休還是自主就業，由于年齡增長，職業技能、知識結構、身體狀況④Seike, A., and A.Yamada.Economics of the Elderly Working (Korei-sya syugyo no keizai-gaku).Tokyo: Nihon Keizai Shinbun-sya,2004.等影響就業能力的自身條件發生變化，老年人對工作制度與安排的要求也發生改變。在通過塑造受眾需求為導向的就業友好型制度基礎和社會氛圍提高了老年人就業意愿的基礎上，如何培育老年人就業能力、提供就業機會與平臺、確保就業選擇落地，是助推得以成功的關鍵，也是老年就業問題的難點。為解決這一難題，日本形成了以國家為框架的從中央到地方的老年就業促進政策網絡，它覆蓋了國家、市場、社會和家庭等公私領域。

首先，日本政府與高等教育機構、社區、社會組織合作，開展老年勞動者職業技能培訓，建立終身教育體系，促進了老年人就業能力的提升。日本的產業結構調整與技術創新，對勞動力的職業技能和知識產生了更高需求，尤其是老年勞動者，存在因職業技能落后而被勞動力市場排斥的風險。日本企業在終身雇傭制度下為勞動力的技能培訓和教育做出了巨大貢獻，但20 世紀90 年代后，日本勞動力市場發生變化，非正規勞動力大量增加，終身雇傭減少。企業不能確定他們對就業者的培訓投資能獲得足夠的回報，就業者也無法確定企業提供的培訓在他們換工作時是否有用，內部培訓難以滿足企業和勞動力雙方的需求。由此，日本政府利用高中和大學等高等教育機構資源，建立基于網絡遠程教育的終身教育計劃，并已在部分大學實施。但終身教育計劃無法滿足全部勞動者，尤其是學歷較低的勞動者的需求，建立以社區為基礎的終身教育體系成為日本提升勞動者技能的重點方向，并為老年勞動者的技能培訓和終身學習提供經濟援助，如日本政府在1998 年推出“教育和培訓福利”，支付部分培訓費用以幫助全職員工參加指定課程。⑤Matsuda, Shinya.Employment Policies for the Aged as an Infrastructure of the Active Aged Society in Japan.Asian Pacific Journal of Disease Management, 2008, 2(2): 39-45.日本政府也和社會組織開展合作，例如日本厚生勞動省通過勞動局，為銀發人力資源中心提供運營補貼和支持，部分銀發人力資源中心也會與當地政府部門合作，接受政府業務采購訂單。

其次，工作地點安排也對老年勞動者就業能力產生重要影響，日本年輕勞動者與低齡老年勞動者通常需乘坐較長時間擁擠的火車和公共汽車到達工作地點，而對于高齡老年勞動者，長時間和長距離的通勤成為就業的一大阻礙。針對這一問題，日本政府先后借助社會組織和企業力量，在社區中為老年勞動者提供崗位，并對企業工作場所進行適老化改造。20 世紀70 年代中期，日本政府首次推出銀發人力資源中心計劃，為老年勞動者提供與當地社區日常生活密切相關的工作，緩解老年勞動者長距離通勤不便的問題。但隨著《高齡者雇傭安定法》的修訂，老年勞動者雇傭方式發生變化，勞動力市場與老年勞動者的需求也相應變化，更多雇傭老年勞動者的企業對工作場所進行適老化改造，或為老年勞動者設置彈性工作時間，以適應老年勞動者需要。

再次，老年人身體健康也是保持就業能力的重要因素，平均壽命的延長為老年人延長工作年限提供了基礎，但與年輕勞動者相比，老年勞動者面臨更多健康風險，日本政府對老年人醫療、照護相關政策進行完善，與醫療機構、照護機構、社區協同合作，促進老年人護理預防、健康保健和醫療資源的就近獲取，為老年人就業提供健康保障。2000 年，日本政府制定《護理保險制度》，并開展“護理預防及生活支援事業”，強調應重視預防，防止老年人陷入護理狀態，2006 年修正后的《護理保險制度》則進一步重視“護理預防系統”。①久山 かおる：《介護予防における介護予防ケアマネジメントの課題》，《鳥取短期大學研究紀要》，2006（53）。2006 年日本實施醫療改革，并于2008 年4 月引入代謝綜合征疾病管理計劃。2020 年3月，日本制定《確保高年齡勞動者安全和健康的指南》，促進針對老年勞動者的安全衛生政策。②丁英順：《日本促進高齡勞動者就業的經驗啟示》，《人民論壇》，2021（17）。同時，日本建立了醫療、長期照護、社區養老服務協同合作的運行體制，按照需要醫療和照護服務的老年人本人意愿，在他們習慣居住的社區提供醫護一體化服務，并促進與居家服務相關的醫療和照護機構的合作，重視老年人尤其是低齡老年人的健康保健意識和護理預防事業，為不同健康狀況的老年人提供康養、教育、再就業和社會參與等有益身心健康的服務項目。③任雅婷、劉樂平、師津：《日本醫療照護合作：運行機制、模式特點及啟示》，《天津行政學院學報》，2021（4）。

最后，在幫助老年人克服因身體機能下降導致的就業劣勢的基礎上，日本社會組織和公共服務機構為老年就業政策的具體執行提供了平臺與扳手，以銀發人力資源中心、東京工作中心和公共職業安定所為代表，向具有就業意愿的老年群體提供了大量工作機會和工作支持。

1975 年，東京成立了以“自主、自立、合作、互助”為理念的“老年人事業團體”，專門針對老年人設立，主要通過其他雇傭方式使老年人工作，促進老年人實現生存價值。1980 年，根據日本第四次就業措施計劃，日本地方政府提供國庫援助，為老年人提供任意就業機會，并將“老年人事業團體”更名為“銀發人力資源中心”（Silver Human Resources Center）。1986 年《高齡者雇傭安定法》規定設立專門的老年人職業中介機構，銀發人力資源中心在法律上得到認可，日本各地設立的銀發人力資源中心出現了跳躍式的增長。1996 年，日本政府要求各都道府縣將銀發人力資源中心認定為“銀發人力資源中心聯盟”的活動基地，由都道府縣知事指定的社團法人獨立運營。銀發人力資源中心是以社會功能為中心，同時兼有經濟功能的地區社會組織，其目的不是作為國家政策的執行裝置，而是作為由市民組成的自治合作組織①塚本成美：《高齢社會問題とシルバー人材センターの役割》，《城西大學経営紀要》，2016（12）。，通過承包或委托合同，從當地的家庭、企業、公共團體等接受工作訂單，在已成為中心注冊會員的老年人中選擇合適的人選完成工作，中心需對工作進度和質量承擔相應責任。2016 年以前，中心主要提供補助性和臨時性的工作，工作大多與社區生活密切相關，包括清掃公寓、照看幼兒等，工作日和時間上有限制。隨著《高齡者雇傭安定法》的修改，中心從2016 年4 月開始向所在的都道府縣申報，在知事指定的情況下，每周可以40小時為上限進行一般勞動者的事業派遣和職業介紹。②岡村薫：《高齢者雇用政策が高齢者の就労行動に與えた影響：シルバー人材センターの利用実態から》，《産業経営研究》，2020（39）。此外，中心還開展老年人創業支持等服務活動。2015年，日本全國已有銀發人力資源中心1 304 處，會員數超過72 萬人。③米澤洋美、石垣和子、大木秀一：《シルバー人材センター會員の自主的健康づくり活動の意義》，《福井大學醫學部研究雑誌》，2019（19）。

東京工作中心和公共職業安定所則面向從青年到老年所有年齡層的求職人員。前者由東京政府設立，主要功能在于向市民提供就業機會和就業支援活動，包括為求職人員提供就業咨詢、發布招聘信息、介紹工作崗位，開展求職活動、能力開發活動及各種研討會，在促進求職人員就業的同時，提升求職人員工作能力。公共職業安定所（Hello Work）由日本厚生勞動省職業安定局主管，主要功能在于鼓勵勞動者獨立自主發展職業能力，包括增加就業調整補貼金額、完善再就業政策等。根據日本厚生勞動省發布的數據，截至2023 年4 月，日本全國已設立544 個公共職業安定所，其中主要的公共職業安定所設置了300 個“終身現役支援窗口”，為65 歲以上老年求職者的再就業提供支援。④《公共職業安定所（ハローワーク）の主な取組と実績》，日本厚生勞動省網站，https://www.mhlw.go.jp/content/000935626.pdf，2023年4月。公共職業安定所也是國家對勞動力市場進行宏觀調控和政策引導的一大手段。

（四）助推成效：供需適配——老年人就業意愿與能力的雙重培育

日本老年就業政策已形成較為完整的助推鏈條。首先，利用最佳默認選項這一助推工具，日本政府進行養老金支付和退休年齡改革，并出臺系列就業激勵政策，形成多元的貼合就業需求的政策框架，鼓勵老年人開展多種就業方式；其次，從老年人需求出發，政府、企業和社會組織協同，營造年齡友好的就業環境，塑造老年人持續就業意愿；再次，利用社會參與而非單一的行政介入方式，充分調動國家、市場、社會和家庭多元主體，推進醫療、養老、教育等相關領域的配套措施，切實提高老年人就業能力，解決老年人就業的后顧之憂，確保就業選擇能真正落到實踐中。最后，在老年人的就業意愿與能力提升上，達到了助推的成效。

事實上，日本老年就業政策的助推成效并非一蹴而就，除前文已提到的終生生產的文化淵源，在現代化進程中，系列市民運動催生、鞏固的共同體結構為政策網絡有效覆蓋提供了重要基礎，不僅形成了高效的組織形式，也培育了日本國內公民的合作意識與集團主義精神。二戰后，日本地方行政機構先后開展“睦鄰活動” “親近自然”“振興商業街”“復興本地文化”等市民運動，加深所在地居民間的聯結，公民個體通過組建、參與民間社團實現共同體的構建。20 世紀60 年代，“社區營造”的日本市民運動以“讓居民擁有更為舒適和美好的生活”為目的，植根于市民參與的土壤，通過社區營造活動，發展形成居民、市民團體、企業、社會組織和政府合作協商的社會主體關系，解決地區發展問題。1997 年以后, 隨著雙職工家庭增加、專職主婦人數的減少，“長壽社區營造”的主要參與者變成身心健康的老年人，以“自立支援”的基本理念，加強社區居民之間的聯系、為老年人提供工作和交流機會，實現老年群體的健康、自立。①胡澎：《日本“長壽社區營造”及其實踐》，《日本問題研究》，2017（4）。一系列制度設計與社會安排，有助于日本公民形成對國家共同體的認同、對血緣集團之外的他人的接納、對家族親人與村莊鄰居的愛，政治生活、家庭生活、社區生活的共同體結構得以塑造，為老年人就業促進政策在社會領域的推進提供了有利土壤。

一個老齡友好的健康長壽社會，不再將老年人口視為社會負擔，而是社會資源群體；老年人不再與社會脫嵌，而是通過代際、社區、勞資關系與社會緊密結合。②裴曉梅：《從“疏離”到“參與”：老年人與社會發展關系探討》，《學海》，2004（1）。因此，一項好的老年就業政策，不僅僅需要幫助老年人開展系列就業活動，還要讓他們憑借自己的愿望、能力、知識和經驗為共同體服務，提升老年人地域社會責任的同時，提高老年人的社會參與程度，實現自我發展的價值③胡澎：《日本“長壽社區營造”及其實踐》，《日本問題研究》，2017（4）。，從根本上幫助老年人成為社會財富的創造者與社會發展的推動者，形成積極老齡化的社會格局。日本政府的助推型老年就業政策，通過老年友好的就業環境的設計與供給，引導老年人克服自身的理性弊端，做出更有利于實現自身價值的社會融入決策，形成了就業需求和供給平衡的局面，也實現了“老有所為”的良好社會格局，為積極應對人口老齡化問題探索了道路，無論是就業政策框架的制定，還是政策執行的思路，都對我國具有十分重要的借鑒意義。

四、總結與討論：透過日本看我國老年就業實踐

我國針對老年人再就業的管理與服務政策可以追溯到20 世紀70 年代，政策關注對象逐漸從少數高級知識分子和高級技術人員擴展至全體老年群體，政策內容也從政策倡導，擴大至制度性障礙破除和社會條件的整體塑造。但我國老年就業政策體系仍在一定程度上忽略了老年人就業意愿與能力的培育，老年人關于就業的真實需求與現實困境尚未得到有力回應，老年群體的就業意愿與能力目前仍受制于多重主客觀因素。首先，在制度供給上，現有老年（或大齡勞動者）就業政策框架仍較為單一。延遲退休政策對于并不就職于企事業單位的老年人影響有限，缺乏鼓勵老年人多元參與、靈活就業的政策設計。其次，在資源支撐、激勵措施與配套政策上，還處于滯后和缺位狀態。由于受教育水平和再就業能力的普遍不足，大量老年產業工人的持續就業和職業發展受到嚴重制約④柳清瑞、孫宇：《人口老齡化、老年就業與年齡管理——歐盟國家的經驗與啟示》，《經濟體制改革》，2018（1）。，這一問題在產業結構向數字經濟的轉型過程中更為凸顯。我國當前較低的養老保障水平與非普惠的醫療制度也提高了老年人對自身的疾病風險評估，降低了其勞動投入的概率。⑤李琴、雷曉燕、趙耀輝：《健康對中國中老年人勞動供給的影響》，《經濟學（季刊）》，2014（3）。并且，在我國傳統家庭觀念影響下，老年人更傾向于選擇回應子代的照料需求，擱置勞動參與的個人發展與社會嵌入需求，而隨著人口城鎮化的加速，傳統的親戚鄰里照料方式缺失，社會托育體系的缺位也難以彌合老年人在回歸家庭與個人發展之間的兩難選擇困境。最后，就業友好的社會氛圍尚未被營造，中國勞動力市場中的年齡限制造成了老年人就業的客觀限制，削弱了老年人的就業意愿和能力。①郭廈：《年齡與工作動機研究進展》，《經濟學動態》，2022（4）。誠然，作為發達國家，日本的老齡化社會發展歷程具有其特殊性，社會經濟發展程度更高、持續工作的文化氛圍較強烈、社會各主體成長階段更為成熟等，但與中國老齡化現狀相似，日本初期所面臨的公共財政緊缺、社會保障負擔沉重、就業供給側乏力、老年人保有家庭照料傳統等問題具有普遍性，集體秩序為上的民族精神和強大的國家動員能力也同樣存在于兩國治理網絡與內涵當中，因此，日本老年就業實踐為我們提供了一種“國家助推提供場景、社會自我成長”老年人就業促進模式的借鑒：

第一，轉變管理者治理理念和角色定位，基于受眾的潛在需求設計政策框架，重視老年人始終擁有的獨立人格。中國老年人就業促進應包含老年人融入社會、參與社會建設的雙重意涵，需要提供適宜條件促進老年人就業意愿和能力的提升，助力其主動參與到經濟發展、社會公益、文化創造及家庭建設等各項事務之中，從被動消極的客體轉變為積極主體。突破延遲退休的政策局限，以積極老齡化的視角推進老年人再就業，實現政策網絡及其配套措施的多領域、多主體覆蓋，解決老年人在就業問題上的后顧之憂。②孫志建：《邁向助推型政府監管：機理、爭論及啟示》，《甘肅行政學院學報》，2018（4）。

第二，創建適合老年人的就業環境與社會氛圍，營造良好的工作制度與設施，便利老年人融入社會的方方面面，從而激發其選擇意愿、培育就業能力。在激勵機制設計方面，已有研究提到，應改革我國將養老金的領取同法定退休年齡緊密聯系的關系，可探索建立“最低領取養老金年齡”和“最高領取養老金年齡”，設計利益誘導機制, 鼓勵人們延遲退休。同時，建立老年人就業權利保護機制、合理的薪資機制，逐步取締就業市場中的年齡限制，并推廣彈性加自愿的退休制度③王一棱：《延遲退休與老年就業人口保障問題研究》，《四川勞動保障》，2018（S1）。，建立和完善針對老年人的彈性、靈活的工作制度，為我國老年群體提供最佳的選擇環境與制度基礎。

第三，聯動多個社會主體，從國家包攬的行政介入向社會共同行動轉軌，利用自由市場、社會組織、社區、家庭等多方角色，出臺配套政策措施，保障老年人做出的最優選擇得以落地，實現老年就業政策的可執行。首先，可以通過搭建共融平臺，引入社會組織參與老年就業問題建設。各地地方政府通過相關政策的支持，幫助老年群體營造自我服務、共同生產的平臺，引入專業化的社會組織（如愛心助老組織、志愿就業中心等）參與老年就業建設。其次，引導多元主體和社會力量的直接介入。政府發揮主導作用，企業開展適老化改造，城鄉社區將就業資源與服務整合，并下沉至社區公共空間，建立適合老年人工作的各種崗位，發展有酬勞動和志愿勞動等靈活多樣的就業形式，引導更多老年人積極參與社會勞動。社會組織則作為一種重要補充力量，助力形成“社會共建”的老年就業模式。

總結來說，在我國經濟社會快速轉型的背景下，老年就業群體的自我發展的機會與力量均不足。在這樣一種國家力量逐漸發展、社會力量發育不足的轉型期，亟需建構一種國家和社會相容共生的就業促進機制。在未來，新的老年就業格局不僅要實現國家對社會整合的目的，而且要給予老年群體、社會組織、基層社區自我成長和自我賦能的發展空間。④陳偉東、吳嵐波：《從嵌入到融入：社區三社聯動發展趨勢研究》，《中州學刊》，2019（1）。