土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的契約風(fēng)險(xiǎn)配置機(jī)制研究
——基于多案例的比較分析

□ 李寒凝 殷 裕 彭偉斌

（杭州師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 杭州 311121）

一、引 言

穩(wěn)定有序的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高效穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展提供了根本支撐。規(guī)范的市場(chǎng)秩序和穩(wěn)定的契約關(guān)系有利于保障農(nóng)民實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的土地收益，促進(jìn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。盡管土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了快速發(fā)展，但長(zhǎng)期以來流轉(zhuǎn)過程各類風(fēng)險(xiǎn)因素導(dǎo)致的糾紛違約頻發(fā)并未得到顯著改善[1,2]。截至2020 年底，我國(guó)流轉(zhuǎn)耕地總面積53218.92萬畝，約占總耕地的34.07%，而僅2020 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就受理流轉(zhuǎn)糾紛違約案件62475 件，因流轉(zhuǎn)租金、流轉(zhuǎn)期限、土地用途等各類因素引發(fā)的糾紛違約不一而足1數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司http://zdscxx.moa.gov.cn:8080/nyb/pc/index.jsp。土地流轉(zhuǎn)違約問題導(dǎo)致流轉(zhuǎn)市場(chǎng)失序，可能進(jìn)一步引起農(nóng)戶失地失業(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化受阻和糧食安全等問題[3]。尤其是在流轉(zhuǎn)關(guān)系中處于弱勢(shì)地位的轉(zhuǎn)出農(nóng)戶，可能因轉(zhuǎn)入方“毀約棄耕”等違約行為而直面租金損失和失地風(fēng)險(xiǎn)，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵蝕。在保護(hù)農(nóng)戶土地權(quán)益的根本前提下，伴隨交易復(fù)雜性和潛在違約風(fēng)險(xiǎn)的增加，穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)迫切需要完備的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和轉(zhuǎn)移機(jī)制[4]。

為充分化解流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，2016 年12 月31 日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》，首次提出要鼓勵(lì)地方探索風(fēng)險(xiǎn)基金或者設(shè)立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“履約保險(xiǎn)”）的方式保障農(nóng)戶利益。2021 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，要求縣級(jí)以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防范制度，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)等多種形式保險(xiǎn)服務(wù)。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，明確了新時(shí)代以強(qiáng)化農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益為核心的土地制度改革方向，旨在賦予農(nóng)民權(quán)利、提升農(nóng)民收益、增強(qiáng)農(nóng)民獲得感，為鄉(xiāng)村振興與共同富裕提供更有力支撐，也對(duì)土地流轉(zhuǎn)中充分化解違約風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)戶穩(wěn)定收益提出了更高要求。

目前針對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)問題的研究多集中于風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)防范的理論分析[5]，在降低風(fēng)險(xiǎn)的措施方面提出強(qiáng)化農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)[6]、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)過程監(jiān)管以及完善事后調(diào)處機(jī)制等[7,8]。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究多內(nèi)嵌于農(nóng)業(yè)組織化分析中，探討縱向一體化組織或“企業(yè)+農(nóng)戶”、“合作社+農(nóng)戶”等情形中的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分配情形[9]。而契約作為交易的規(guī)制結(jié)構(gòu)，通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，可以為化解履約風(fēng)險(xiǎn)提供基本制度保障，進(jìn)而促進(jìn)流轉(zhuǎn)契約的順利實(shí)施。

已有研究表明，履約保險(xiǎn)作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，通過引入第三方保險(xiǎn)主體和相應(yīng)契約關(guān)系，為契約風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制的設(shè)計(jì)提供了新的思路。例如，范丹等[10]分析了履約保險(xiǎn)的運(yùn)行效果以及待完善部分；林樂芬等[11]、徐小陽等[12]分析驗(yàn)證了影響投保人投保履約保險(xiǎn)的因素，就提高參保意愿提出建議；劉華等[13]通過探究履約保險(xiǎn)實(shí)施中問題，提出要以切實(shí)需求為導(dǎo)向，制定保險(xiǎn)政策。盡管已有研究關(guān)注履約保險(xiǎn)這一措施，但對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)配置情形及內(nèi)在機(jī)理分析不足，對(duì)此模式下的契約設(shè)計(jì)及其對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)配置情形還缺乏深入分析，未能說明履約保險(xiǎn)如何通過合理化風(fēng)險(xiǎn)配置降低農(nóng)戶面臨的違約風(fēng)險(xiǎn)和潛在損失。為提高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策的針對(duì)性和有效性，亟需厘清履約保險(xiǎn)中風(fēng)險(xiǎn)的作用路徑，以及契約主體間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和轉(zhuǎn)移機(jī)制，為土地流轉(zhuǎn)中合理的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制設(shè)計(jì)提供新的思路，為土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供理論保障[14]。

二、土地流轉(zhuǎn)契約風(fēng)險(xiǎn)配置：理論機(jī)制與文獻(xiàn)綜述

（一）土地流轉(zhuǎn)違約：風(fēng)險(xiǎn)來源與風(fēng)險(xiǎn)配置

風(fēng)險(xiǎn)被定義為“來自未來的不確定性”，在多樣復(fù)雜的社會(huì)中，需要不斷進(jìn)行事物選擇，而每一次選擇都將帶來無法預(yù)見的好或壞的結(jié)果，即為風(fēng)險(xiǎn)[15]。土地流轉(zhuǎn)涉及多個(gè)主體和多種潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，違約不僅增加了土地的交易成本，還阻礙了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)集聚，違約收益大于違約成本的時(shí)候，土地流轉(zhuǎn)雙方采取機(jī)會(huì)主義行為的可能性不斷增大，最終導(dǎo)致拖欠租金、棄耕“跑路”等一系列違約事件的發(fā)生。

已有研究將造成土地流轉(zhuǎn)違約的因素歸為三類。一是土地流轉(zhuǎn)的自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，是不因人們意志而改變的客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)，主要是因?yàn)檗r(nóng)作物受自然因素影響比較大，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較低。自然災(zāi)害和土地肥力下降會(huì)影響農(nóng)作物的正常生產(chǎn)，進(jìn)而農(nóng)作物價(jià)格大幅震蕩，造成土地經(jīng)者收益下降，損失巨大以至于無法支付土地租金，最終選擇違約“跑路”[16]。

二是土地經(jīng)營(yíng)者盲目的趨利性投資。一些土地經(jīng)營(yíng)者對(duì)市場(chǎng)前景沒有很好地估計(jì)，對(duì)自身經(jīng)營(yíng)能力和投資風(fēng)險(xiǎn)過于樂觀，大量租入土地卻無法盈利，釀成入不敷出甚至破產(chǎn)的后果[17]。土地經(jīng)營(yíng)者為了利潤(rùn)的最大化而租入土地，但當(dāng)發(fā)現(xiàn)難以實(shí)現(xiàn)其投機(jī)目的時(shí)，采取機(jī)會(huì)主義行為的概率便大大提升。更有甚者改變土地利用方式，將農(nóng)用地用作其他非農(nóng)業(yè)用途，違背契約條款，對(duì)土地資源造成損害[3]。此外，當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收益低，土地經(jīng)營(yíng)者對(duì)于國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性大，一旦缺乏政策的支持，其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力將極大減弱[18]。有的經(jīng)營(yíng)者為了獲取國(guó)家各種財(cái)政補(bǔ)貼獲利，大規(guī)模承包土地卻沒有經(jīng)營(yíng)能力，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期性風(fēng)險(xiǎn)防范，土地經(jīng)營(yíng)者違約的可能性極大。

三是基層政府行為缺位和越位。在土地流轉(zhuǎn)過程中，基層政府作為參與主體，從自身利益出發(fā)片面追求土地流轉(zhuǎn)的速度、數(shù)量和規(guī)模，有可能未盡到其代理人角色本分，在土地流轉(zhuǎn)前沒有考察轉(zhuǎn)入方的資質(zhì)和履約能力，或引入土地轉(zhuǎn)入資質(zhì)不全的土地經(jīng)營(yíng)者，或缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，為后續(xù)流轉(zhuǎn)契約的履約埋下隱患[19]。基層政府的代理人缺位和越位使土地利用功利化，導(dǎo)致契約雙方行為的短期化，嚴(yán)重?fù)p害轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的合法權(quán)益[20]。

然而，在上述違約風(fēng)險(xiǎn)隱患下，因缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)配置機(jī)制，當(dāng)前流轉(zhuǎn)契約安排未能實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)配置。一方面，流轉(zhuǎn)契約是典型的不完全性契約，表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)契約條款對(duì)于違約的追責(zé)無法做到詳盡，對(duì)于“未履行和未完全履行契約”的界定不清等，往往會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)者和轉(zhuǎn)出農(nóng)戶單方面承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失的情況[5]。另一方面，違約行為難以制裁，通過法律途徑追責(zé)成本高昂，即使訴訟成功，違約的土地經(jīng)營(yíng)者也很難兌現(xiàn)租金。所以在土地經(jīng)營(yíng)者無力支付租金選擇違約時(shí)，損失就傳遞給村集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織又將租金損失平均分?jǐn)偟矫恳粋€(gè)參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶身上，轉(zhuǎn)出農(nóng)戶就成為被動(dòng)的受害者[21]。因此，流轉(zhuǎn)契約內(nèi)部的違約風(fēng)險(xiǎn)配置情況如圖1 所示，違約風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失在流轉(zhuǎn)主體內(nèi)部單向傳遞，并不能完全滿足流轉(zhuǎn)雙方的風(fēng)險(xiǎn)配置需求。參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶成為最終的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，應(yīng)有的權(quán)益得不到保護(hù)，會(huì)降低農(nóng)戶們進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，破壞土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的信任體系，造成土地資源的浪費(fèi)。

圖1 土地流轉(zhuǎn)契約的違約風(fēng)險(xiǎn)配置形式

（二）契約風(fēng)險(xiǎn)配置：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

1.契約內(nèi)部主體間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

現(xiàn)代契約理論認(rèn)為契約違約風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因是交易雙方的機(jī)會(huì)主義行為、交易雙方的信息不對(duì)等，以及交易的不確定性[22]。契約雙方無法對(duì)所有未來可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件做出預(yù)測(cè)寫入契約條款中，讓雙方都滿意且第三方權(quán)威能在契約糾紛時(shí)給予明確判定，決定了契約總是不完全的[23]。流轉(zhuǎn)契約的不完全，導(dǎo)致契約主體內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均衡，為流轉(zhuǎn)糾紛和違約風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患。如何降低違約風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在契約主體間的合理配置，是契約研究一直以來關(guān)注的熱點(diǎn)。傳統(tǒng)契約理論關(guān)注契約內(nèi)部主體間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，本質(zhì)是通過契約來協(xié)調(diào)和分配契約主體間的權(quán)利與義務(wù)[24]。在遵循“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享”的原則下，契約將風(fēng)險(xiǎn)分配給對(duì)風(fēng)險(xiǎn)更有抵御能力的一方來承擔(dān)，在風(fēng)險(xiǎn)降低的同時(shí)，也能降低控制和處理風(fēng)險(xiǎn)的成本[25]。張五常[26]對(duì)分成租佃制的研究分析了締約方圍繞委托代理契約之間展開的博弈以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為，提出在固定工資契約、定額租金契約和分成契約三種契約類型中（見表1），分成契約是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的均衡解，詮釋了分成契約的合理性，開啟了契約風(fēng)險(xiǎn)配置研究的先河。之后，Stiglitz[27]從信息不完全的角度，對(duì)分成契約的合理性作了進(jìn)一步解釋，認(rèn)為耕種的土地存在肥力的好壞，農(nóng)戶的個(gè)人能力和勤奮程度也存在差異，而這些信息很難被觀察和評(píng)估，從而易引發(fā)因信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，在此情況下，土地所有者和農(nóng)戶選擇了分成契約對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)。我國(guó)當(dāng)前流轉(zhuǎn)契約租金安排分為三類：最低租金、定額租金、浮動(dòng)租金[28]。浮動(dòng)租金屬于分成契約的一種，在風(fēng)險(xiǎn)分配形式上滿足流轉(zhuǎn)雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的需求[29]。因此，契約設(shè)計(jì)的優(yōu)化方向應(yīng)根據(jù)契約主體的風(fēng)險(xiǎn)偏好、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，在契約主體內(nèi)部設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)配置機(jī)制。

表1 不同契約類型的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

2.契約外部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

風(fēng)險(xiǎn)的客觀性及其負(fù)面影響是保險(xiǎn)制度產(chǎn)生和存在的前提[30]。農(nóng)民受到自身教育程度限制等影響，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，所以在流轉(zhuǎn)交易中更應(yīng)該規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)[31]。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，農(nóng)民往往會(huì)選擇基于農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的非正式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來減少風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，而此種機(jī)制在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的背景下已不再適用[32]。因此，引入對(duì)風(fēng)險(xiǎn)更有承擔(dān)能力的第三方，將原有兩個(gè)主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)向外部轉(zhuǎn)移是一個(gè)有效的方法[33]。由于市場(chǎng)交易中存在不確定性，人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，會(huì)購買一些只有在某些不確定的事件發(fā)生的時(shí)候才兌現(xiàn)的契約，將不確定性的損失變成確定的定額支付[34]。保險(xiǎn)契約通過歸類整合、讓更適合的人承擔(dān)不確定性的方法，引入“在某些不確定的事件發(fā)生后才兌現(xiàn)的契約”交易規(guī)則，將巨額意外損失（contingent-loss）轉(zhuǎn)化為少量的固定支付（fixed-charge）的分散風(fēng)險(xiǎn)，來補(bǔ)償個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)損失，確保交易成果的穩(wěn)定性，以降低不確定性和實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避[35,36]。農(nóng)業(yè)種植是受風(fēng)險(xiǎn)影響較大的領(lǐng)域之一，正因如此，有關(guān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的方法也不斷增多，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理方法主要見于風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移以及損失控制。其中，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方法能夠由第三方承擔(dān)農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失補(bǔ)償，分散流轉(zhuǎn)契約主體所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，并在一定程度上彌補(bǔ)契約內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的失效。

基于以上分析，本文構(gòu)建理論分析框架，如圖2 所示。在識(shí)別土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)主要來源的基礎(chǔ)上，梳理出契約安排風(fēng)險(xiǎn)配置的主要路徑：契約內(nèi)部主體間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與契約外部的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。基于這一分析思路，進(jìn)一步選取江蘇、浙江、四川三地履約保險(xiǎn)典型案例進(jìn)行對(duì)比分析，在總結(jié)歸納其具體做法和實(shí)施特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析履約保險(xiǎn)的契約風(fēng)險(xiǎn)配置機(jī)制，闡釋其實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的具體路徑。

圖2 理論分析框架

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法與研究對(duì)象

本文選擇四川邛崍、江蘇海門、浙江海鹽等具有代表性的典型案例進(jìn)行多案例對(duì)比分析，針對(duì)創(chuàng)新做法、經(jīng)驗(yàn)及其蘊(yùn)含的契約風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)理進(jìn)行剖析。案例研究可以用來記錄和分析某項(xiàng)研究的實(shí)施過程，相比于實(shí)證研究，更加關(guān)注個(gè)案解釋和回答“怎么樣”的問題，能詳細(xì)描述和解釋全新領(lǐng)域的現(xiàn)象[37]，對(duì)于剖析履約保險(xiǎn)的實(shí)施過程和內(nèi)在機(jī)制更為適用[38]。履約保險(xiǎn)作為一種流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的創(chuàng)新形式，當(dāng)前對(duì)于其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)配置的研究并不多見，迫切需要詳細(xì)的案例描述，以總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，并尋求可復(fù)制和推廣的適用條件。本文選取邛崍、海門、海鹽三地均是各自省內(nèi)第一個(gè)開展履約保險(xiǎn)試點(diǎn)的地方，相較于其他履約保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)，推出了多項(xiàng)創(chuàng)新舉措，并取得了初步成效，履約保險(xiǎn)簽約單數(shù)逐年遞增，案例具有創(chuàng)新性和代表性。

（二）案例數(shù)據(jù)收集

本文通過實(shí)地訪談、檔案記錄以及文件收集等方法從訪談材料、政府文件、網(wǎng)絡(luò)資料等多種來源收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料。研究團(tuán)隊(duì)基于前期文獻(xiàn)綜述與資料收集，圍繞三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)基本情況、土地流轉(zhuǎn)糾紛違約及處理情況、履約保險(xiǎn)實(shí)施及效果幾方面內(nèi)容設(shè)計(jì)訪談提綱，并于2021 年6-7 月進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對(duì)土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)有關(guān)參與主體進(jìn)行訪談，包括試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)人員、保險(xiǎn)公司工作人員、履約保險(xiǎn)試點(diǎn)的村干部和參與履約保險(xiǎn)的村民代表等，獲得約4 萬字的訪談?dòng)涗洠瑯?gòu)成支撐性數(shù)據(jù)，并在當(dāng)?shù)卣块T的協(xié)助下獲取《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)履約保證保險(xiǎn)實(shí)施方案》等有關(guān)政策文件、投保清單數(shù)據(jù)、履約保險(xiǎn)合同樣本、保單樣本等資料。

（三）案例介紹

1.四川邛崍模式

四川省成都市邛崍市，總面積1377 平方公里，下轄17 鎮(zhèn)、16 鄉(xiāng)、486 個(gè)行政村、26 個(gè)居民委員會(huì)，耕地面積約32 萬畝，其中水田占72% 左右，以種植水稻為主。全市人口60.3 萬，其中農(nóng)業(yè)人口58 萬人。早在2015 年12月邛崍市冉義鎮(zhèn)就對(duì)履約保險(xiǎn)的實(shí)施展開了具有開創(chuàng)性的探索，2016 年進(jìn)一步制訂《邛崍市全域開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)實(shí)施方案》，是全國(guó)首個(gè)進(jìn)行履約保險(xiǎn)試點(diǎn)的地區(qū)。邛崍市的履約保險(xiǎn)推行經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段，面對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)，邛崍市采取政府兜底的方式，十分被動(dòng)且無法有效減少違約事件發(fā)生。第二階段，邛崍市引入擔(dān)保公司分擔(dān)流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)，履約保險(xiǎn)初見雛形。第三階段，為了減少擔(dān)保產(chǎn)品在大面積推廣中可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，引入中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司，正式開發(fā)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”產(chǎn)品，履約保險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生，走出了以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)移違約風(fēng)險(xiǎn)的第一步，于2015 年當(dāng)年即實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)參保面積2.4 萬畝[39]。截至2020 年，邛崍市流轉(zhuǎn)土地投保率已經(jīng)達(dá)到90%以上2數(shù)據(jù)來源：中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站《四川邛崍：創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制》(http://www.moa.gov.cn/ztzl/ncggsyq/ggal/201707/t20170703_5734696.htm)。在邛崍?jiān)圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，成都市于2017 年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的意見》，細(xì)化對(duì)參保對(duì)象、工作流程、保險(xiǎn)費(fèi)用、保費(fèi)補(bǔ)貼政策等的規(guī)定，鼓勵(lì)全市涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體廣泛參與，以進(jìn)一步降低土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)。

2.江蘇海門模式

江蘇省南通市海門區(qū)（原海門市），總面積1148.71 平方千米，耕地面積79.5 萬畝，下轄21 個(gè)鎮(zhèn)、3 個(gè)街道辦事處、56 個(gè)居民委員會(huì)、234 個(gè)村民委員會(huì)。全市人口98萬人，農(nóng)業(yè)人口28 萬。海門作為全國(guó)首批農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)單位與集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)市，對(duì)于農(nóng)村土地的改革一直走在江蘇省前列。海門市在借鑒邛崍模式的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)后，于2017 年7 月24 日印發(fā)《關(guān)于“三權(quán)分置”創(chuàng)新示范縣建設(shè)的實(shí)施意見》，規(guī)定以市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心交易項(xiàng)目為依據(jù)，在土地交易平臺(tái)流轉(zhuǎn)的土地需要參加履約保險(xiǎn)，并將投保工作列入農(nóng)村工作考核指標(biāo)。作為江蘇省第一個(gè)開展履約保險(xiǎn)試點(diǎn)的地區(qū)，海門簽訂了江蘇省第一單履約保險(xiǎn)，完成江蘇省第一單保險(xiǎn)賠付，投保土地面積居全省第一、全國(guó)前列，其創(chuàng)新做法入選《2011-2021 年江蘇農(nóng)村改革試驗(yàn)精選案例》。基于試點(diǎn)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，海門于2020 年12 月24 日重新修訂下發(fā)了《海門區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)實(shí)施方案》，將賠付比例從50%提高到60%，針對(duì)不同投保年份實(shí)行差異化費(fèi)率，將參保范圍擴(kuò)大到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)外。截至2020 年底，海門累計(jì)參保面積96601 畝，涉及流轉(zhuǎn)費(fèi)用8078 萬元，保險(xiǎn)費(fèi)235.47 萬元，共實(shí)現(xiàn)3 筆保險(xiǎn)賠付，賠付資金19.27 萬元，涉及土地面積400.56 畝3數(shù)據(jù)來源：南通市人民政府網(wǎng)站《土地流轉(zhuǎn)上保險(xiǎn)，農(nóng)戶吃上“定心丸”》（https://www.nantong.gov.cn/ntsrmzf/sxcz/content/9d8d3f07-fcdd-46edbec7-d609e9125a7f.html）。

3.浙江海鹽模式

浙江省嘉興市海鹽縣，總面積1072.63 平方公里，耕地總面積為33.38 萬畝，全縣共九個(gè)鎮(zhèn)街道，105 個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社，人口37.9 萬，其中農(nóng)戶7.75 萬戶，家庭承包耕地面積27.92 萬畝。截至2021 年上半年，全縣土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)21.5 萬畝，其中出租面積20.56 萬畝，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)77%，流轉(zhuǎn)期限五年以下的承包耕地占總面積的18.8%，五到十年的占流轉(zhuǎn)總面積的26.5%，十年以上的占總面積的54.7%。在流轉(zhuǎn)率不斷升高的同時(shí)，海鹽縣出臺(tái)了相應(yīng)的違約風(fēng)險(xiǎn)防范措施。2013 年，海鹽縣建立了風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，由土地流入的經(jīng)營(yíng)主體按每畝計(jì)費(fèi)，在承包土地前先繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金，由村集體收取后，上繳縣（鎮(zhèn)）統(tǒng)一建立的專賬管理，用于補(bǔ)償因經(jīng)營(yíng)主體無法履行合同給流出農(nóng)戶所造成的租金損失。土地經(jīng)營(yíng)者按照每畝租金的一半，但不少于300 元的標(biāo)準(zhǔn)來繳納土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金。然而，風(fēng)險(xiǎn)保障金制度在實(shí)踐中存在多方面的“副作用”：占用了土地經(jīng)營(yíng)者大量資金，加重其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和經(jīng)營(yíng)成本；降低經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)的積極性；也對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者抗風(fēng)險(xiǎn)的能力帶來了負(fù)面影響，非但沒有改變當(dāng)前流轉(zhuǎn)契約的風(fēng)險(xiǎn)配置情況，還增加了違約風(fēng)險(xiǎn)[38]。為了減輕土地經(jīng)營(yíng)者的資金負(fù)擔(dān)，探索土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范新模式，在總結(jié)學(xué)習(xí)邛崍和海門的經(jīng)驗(yàn)后，海鹽縣因地制宜地創(chuàng)設(shè)了一套履約保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，并于2018 年9 月22 日在浙江省率先開展了履約保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。在海鹽縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的大力推廣以及基層村組織的宣傳普及下，海鹽縣履約保險(xiǎn)的推行獲得了較好的成效，保險(xiǎn)簽約數(shù)量逐年遞增，如表2 所示。2018-2020年履約保險(xiǎn)已簽約59 單，涉及流轉(zhuǎn)土地面積1.2 萬畝左右，保險(xiǎn)金額850 萬元，總保費(fèi)21.32 萬元。2021 年上半年以來，已簽約34 單，涉及土地面積6842.29 畝，保險(xiǎn)金額5048258.52 元，總保費(fèi)126206.47 元。

表2 海鹽縣2018-2021 年土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)投保情況

四、土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)配置機(jī)理

（一）履約保險(xiǎn)實(shí)施特點(diǎn)比較

1.邛崍模式的主要做法

第一，在主體參與方面，搭建農(nóng)業(yè)合作社平臺(tái)，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，并由產(chǎn)權(quán)交易所統(tǒng)一辦理交易鑒證。引入三家保險(xiǎn)公司，為流轉(zhuǎn)的土地提供履約保險(xiǎn)產(chǎn)品，由土地流轉(zhuǎn)雙方向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提出購買保險(xiǎn)服務(wù)申請(qǐng)。保險(xiǎn)公司審核流轉(zhuǎn)雙方提供的流轉(zhuǎn)合同、交易鑒證等材料后，簽訂履約保險(xiǎn)并對(duì)保險(xiǎn)合同進(jìn)行統(tǒng)一備案。第二，在保費(fèi)繳納與補(bǔ)貼方面，履約保險(xiǎn)保費(fèi)按土地流轉(zhuǎn)租金的3%收取，政府對(duì)參加對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上參保的進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式分擔(dān)50%保費(fèi)；剩余50%保費(fèi)中，土地經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)80%，農(nóng)戶承擔(dān)20%。保險(xiǎn)公司為農(nóng)戶等轉(zhuǎn)出人提供保險(xiǎn)保障。第三，在違約追償方面，如果土地經(jīng)營(yíng)者違約，轉(zhuǎn)出農(nóng)戶受到的損失將由保險(xiǎn)公司賠付，再由保險(xiǎn)公司向承租方追償。政府建立失信黑名單制度，參保人員發(fā)生惡意違約、作假騙保等行為的，取消對(duì)其相關(guān)政策扶持。對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不履行保險(xiǎn)合同約定的，禁止其在全市開展政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)4數(shù)據(jù)來源：《成都市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的意見》。

2.海門模式的主要做法

第一，在主體參與方面，農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交給村集體流轉(zhuǎn)，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心為平臺(tái)，村集體和土地經(jīng)營(yíng)者投保，土地轉(zhuǎn)出方為被保險(xiǎn)人。村集體作為第一責(zé)任人，承擔(dān)土地經(jīng)營(yíng)者綜合審查、合同簽訂、經(jīng)營(yíng)監(jiān)督、租金催繳追繳等責(zé)任。村集體需要分擔(dān)50%的違約風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其行為起到了監(jiān)督和約束作用。第二，在保費(fèi)繳納與補(bǔ)貼方面，保險(xiǎn)費(fèi)率是實(shí)際繳納的土地租金的3%，由土地轉(zhuǎn)出方和政府財(cái)政各支付保費(fèi)的50%。海門區(qū)將合同約定的土地經(jīng)營(yíng)者應(yīng)支付土地租金之日起的60 天設(shè)為賠款等待期，若超過賠款等待期土地經(jīng)營(yíng)者還未支付租金，則視為土地經(jīng)營(yíng)者違約。第三，在違約追償方面，當(dāng)保險(xiǎn)事故發(fā)生，由保險(xiǎn)公司和村級(jí)各承擔(dān)50%，全額賠付轉(zhuǎn)出農(nóng)戶合同約定應(yīng)繳納的當(dāng)年租金，對(duì)違約經(jīng)營(yíng)者的地表物等處置收益進(jìn)行同比例分配。當(dāng)年保險(xiǎn)賠付率達(dá)到150%及以上時(shí)，保險(xiǎn)公司終止賠付，超出部分由市、村兩級(jí)政府財(cái)政按1:1 的比例賠付。海門區(qū)在2020 年重新修訂發(fā)布的履約保險(xiǎn)實(shí)施方案中，將保費(fèi)費(fèi)率調(diào)整為第一年3%，第二年2.5%，第三年及以后2%，并擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋范圍，允許未在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)上流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行投保。

3.海鹽模式的主要做法

第一，在主體參與方面，農(nóng)戶將土地交給村集體，由村集體在土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易中心鑒證流轉(zhuǎn)，流入土地的經(jīng)營(yíng)者必須經(jīng)工商登記且無逾期支付流轉(zhuǎn)費(fèi)、逃避債務(wù)和違法違紀(jì)等不良記錄。土地經(jīng)營(yíng)者持相關(guān)資料選擇繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金或履約保險(xiǎn)投保，已繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金的經(jīng)營(yíng)者也可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)入履約保險(xiǎn)。投保后保單原件由村集體保管，副本進(jìn)行備案，經(jīng)營(yíng)者在繳納土地流轉(zhuǎn)租金時(shí)可以申請(qǐng)續(xù)保，如經(jīng)營(yíng)者未續(xù)保，保險(xiǎn)公司將向經(jīng)營(yíng)者和轉(zhuǎn)出方發(fā)出未續(xù)保提醒。第二，在保費(fèi)繳納與補(bǔ)貼方面，保費(fèi)僅為投保人投保的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)年度流轉(zhuǎn)費(fèi)的2.5%。在政府補(bǔ)貼后，土地經(jīng)營(yíng)者僅需繳納整個(gè)土地流轉(zhuǎn)租金的1.5%作為保險(xiǎn)費(fèi)。第三，在違約追償方面，若經(jīng)營(yíng)者違約，未支付租金逾期7 天以上，轉(zhuǎn)出方應(yīng)將情況告知保險(xiǎn)公司，在60 天賠款等待期內(nèi)追償無果，保險(xiǎn)公司將全額賠付。與此同時(shí)，將在土地流轉(zhuǎn)過程中存在違約行為的經(jīng)營(yíng)主體列入土地流轉(zhuǎn)違約失信黑名單并予以全縣公開。凡列入黑名單的經(jīng)營(yíng)主體將被列入人民銀行企業(yè)信用信息輔助系統(tǒng)，作為全省范圍內(nèi)銀行放貸的信用依據(jù)。當(dāng)保險(xiǎn)公司的賠款金額達(dá)到保險(xiǎn)公司實(shí)收保費(fèi)的200%時(shí)，將會(huì)暫停履約保險(xiǎn)的簽約服務(wù)，待完善政策制度后恢復(fù)業(yè)務(wù)開展，已簽訂的保險(xiǎn)合同繼續(xù)有效。

邛崍、海門、海鹽三地履約保險(xiǎn)設(shè)計(jì)是一個(gè)不斷優(yōu)化、不斷完善的過程。邛崍市首創(chuàng)的履約保險(xiǎn)模式，開創(chuàng)性地在流轉(zhuǎn)契約關(guān)系中引入保險(xiǎn)公司這一外部主體，并設(shè)置了保險(xiǎn)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)、保費(fèi)承擔(dān)比例、追償及賠付方式等具體細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)，為其他地區(qū)提供了參考和借鑒。海門在邛崍模式的基礎(chǔ)上，優(yōu)化了履約保險(xiǎn)設(shè)計(jì)，將土地經(jīng)營(yíng)者和村集體共同作為投保人，發(fā)生違約時(shí)村集體也承擔(dān)部分賠付責(zé)任，由此強(qiáng)調(diào)村集體的責(zé)任作用和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能，并加入了賠付預(yù)警機(jī)制，避免風(fēng)險(xiǎn)無限放大。海鹽縣在二者的基礎(chǔ)上，率先設(shè)置“先付后用”機(jī)制以切斷風(fēng)險(xiǎn)向農(nóng)戶傳遞的路徑，增加了縣級(jí)政府作為投保人，減少了土地經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)的保費(fèi)比例，完善違約處置方法，設(shè)立違約后追償、索賠權(quán)益轉(zhuǎn)讓等制度。此外，江蘇無錫、浙江平湖、重慶奉節(jié)、杭州余杭等地也相繼開展了履約保險(xiǎn)的試點(diǎn)。表3 為現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)各試點(diǎn)的模式對(duì)比。追根溯源，履約保險(xiǎn)所蘊(yùn)含的核心機(jī)理沒有改變，就是在契約內(nèi)部主體間形成合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，并利用保險(xiǎn)契約將違約風(fēng)險(xiǎn)向外部轉(zhuǎn)移，與保險(xiǎn)公司形成“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的風(fēng)險(xiǎn)配置鏈。

表3 各試點(diǎn)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)模式比較

（二）履約保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、分擔(dān)與轉(zhuǎn)移

各地開始推行履約保險(xiǎn)后，一方面降低了土地經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)成本，另一方面是引入市場(chǎng)化保險(xiǎn)機(jī)制，大大簡(jiǎn)化了賠付程序，既保證農(nóng)戶的合法權(quán)益不受侵害，又減輕了村集體的工作壓力。履約保險(xiǎn)覆蓋了土地流轉(zhuǎn)的全階段，由保險(xiǎn)公司對(duì)土地流轉(zhuǎn)全程進(jìn)行保駕護(hù)航，運(yùn)行機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)配置如圖3 所示。履約保險(xiǎn)模式涉及轉(zhuǎn)出農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織、土地經(jīng)營(yíng)者、多級(jí)政府、保險(xiǎn)公司等多個(gè)主體，由土地經(jīng)營(yíng)者、政府和保險(xiǎn)公司形成三方契約，形成了“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避—風(fēng)險(xiǎn)分散—風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移”的完整風(fēng)險(xiǎn)配置路徑，將舊模式下可能存在的土地經(jīng)營(yíng)者將風(fēng)險(xiǎn)傳遞向農(nóng)戶的路徑切斷，轉(zhuǎn)而借由保險(xiǎn)契約構(gòu)建起契約關(guān)系網(wǎng)，單個(gè)土地經(jīng)營(yíng)者違約后，通過保險(xiǎn)契約將風(fēng)險(xiǎn)損失轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司，而保險(xiǎn)公司又以保費(fèi)的形式將風(fēng)險(xiǎn)損失分?jǐn)偨o每一個(gè)參與投保的土地經(jīng)營(yíng)者以及補(bǔ)貼保費(fèi)的各級(jí)政府財(cái)政，從而實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和分散。

圖3 理論分析框架

1.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避：“先付后用”切斷風(fēng)險(xiǎn)向農(nóng)戶的傳遞路徑

在未實(shí)行履約保險(xiǎn)的傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)契約安排中，因土地經(jīng)營(yíng)者存在不可預(yù)知的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，一旦“毀約棄耕”，租金損失的風(fēng)險(xiǎn)將直接傳導(dǎo)到轉(zhuǎn)出農(nóng)戶方。三地履約保險(xiǎn)模式中，邛崍市與海門區(qū)采用一年一付的投保模式，在土地經(jīng)營(yíng)者交付當(dāng)年租金的同時(shí)進(jìn)行續(xù)保，一定程度上減少了短期違約風(fēng)險(xiǎn)。海鹽模式則進(jìn)一步創(chuàng)新“先付后用”機(jī)制，為流轉(zhuǎn)租金加上“雙保險(xiǎn)”，即首次簽訂流轉(zhuǎn)合同的土地經(jīng)營(yíng)者，需要先支付第一年租金，然后投保次年的履約保險(xiǎn)，將支付土地流轉(zhuǎn)租金的日期同時(shí)約定為續(xù)保日期，投保人應(yīng)在續(xù)保日期前自行辦理續(xù)保手續(xù)并支付土地流轉(zhuǎn)租金。之前已經(jīng)簽訂流轉(zhuǎn)合同的經(jīng)營(yíng)者，要去縣土地流轉(zhuǎn)中心簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同補(bǔ)充協(xié)議書，以前如有拖欠租金要付清，然后實(shí)行下一年租金先付后用，投保次年的保險(xiǎn)。海鹽縣“先付后用”的形式實(shí)現(xiàn)了租金前置，規(guī)避了短期租金損失給農(nóng)戶帶來的風(fēng)險(xiǎn)，再由保險(xiǎn)公司為下一年的租金提供保障，避免了農(nóng)戶未來租金損失的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在土地流轉(zhuǎn)所涉及的多個(gè)主體中，農(nóng)戶作為弱勢(shì)方，被隔離在風(fēng)險(xiǎn)配置的鏈條之外，以此為前提，其他主體再進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移。履約保險(xiǎn)的這一風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制有效地保障了農(nóng)戶應(yīng)用權(quán)益，給予農(nóng)戶以穩(wěn)定的租金收益預(yù)期，有助于促進(jìn)農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)出意愿，增加流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效穩(wěn)定供給。

2.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：多級(jí)政府參與分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

在傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)契約關(guān)系中，農(nóng)戶和土地經(jīng)營(yíng)者分別作為供給主體和需求主體，往往面臨風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的不均衡。農(nóng)戶作為信息和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的弱勢(shì)方，卻通常承擔(dān)更高的風(fēng)險(xiǎn)。在各個(gè)試點(diǎn)的履約保險(xiǎn)設(shè)計(jì)中，從邛崍的流轉(zhuǎn)雙方和政府共擔(dān)保費(fèi)，到海門的市、村兩級(jí)政府共擔(dān)保費(fèi)，再到海鹽的土地經(jīng)營(yíng)者與縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府共擔(dān)保費(fèi)等，各級(jí)政府財(cái)政都參與了保費(fèi)分?jǐn)偂Ｌ貏e是海鹽縣在其他試點(diǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)上，推出了縣、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，規(guī)定縣級(jí)財(cái)政和投保人所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各給予投保人年保費(fèi)20%的補(bǔ)貼，投保人承擔(dān)年保費(fèi)的60%。海門則形成村、區(qū)鎮(zhèn)、區(qū)財(cái)政局、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局緊密聯(lián)系的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體。此舉在進(jìn)一步減少經(jīng)營(yíng)主體現(xiàn)金流負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)雙方積極投保，提升了雙方流轉(zhuǎn)的積極性，確保履約保險(xiǎn)政策穩(wěn)步推進(jìn)。并且，政府的參與也讓風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體更加多元化，讓投保的土地經(jīng)營(yíng)者和政府財(cái)政組成了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，以繳納保費(fèi)的形式分擔(dān)流轉(zhuǎn)違約的風(fēng)險(xiǎn)，促使基層政府也成為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)鏈條的一員，一定程度上能約束基層政府的行為，敦促其履行流轉(zhuǎn)過程中監(jiān)督的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)多個(gè)參與主體的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)來分散風(fēng)險(xiǎn)。

3.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移：保險(xiǎn)公司賠付以及時(shí)止損

將保險(xiǎn)公司引入到土地流轉(zhuǎn)契約的風(fēng)險(xiǎn)配置機(jī)制中，構(gòu)建違約風(fēng)險(xiǎn)向契約外部轉(zhuǎn)移的配置機(jī)制，是履約保險(xiǎn)模式所做出的重要風(fēng)險(xiǎn)配置創(chuàng)新。借助保險(xiǎn)模式，可以將違約造成的大額租金損失轉(zhuǎn)化為少量的保費(fèi)支付來分散風(fēng)險(xiǎn)，并有效補(bǔ)償村集體和農(nóng)戶個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)損失。現(xiàn)有的邛崍、海門和海鹽模式通過不斷改進(jìn)，以保險(xiǎn)公司為主體，以村集體為輔助監(jiān)管，建立了相對(duì)完善的追償賠付機(jī)制。具體而言，在土地流轉(zhuǎn)合約期內(nèi)，如果發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)者“違約跑路”的情況，若涉及土地能重新流轉(zhuǎn)并重新簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶沒有產(chǎn)生損失的，保險(xiǎn)公司將不負(fù)責(zé)賠償，若未能重新流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地空置，保險(xiǎn)公司將賠償農(nóng)戶租金損失，土地重新進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，從而解決了合約期內(nèi)的土地處置問題，有助于土地再流轉(zhuǎn)。海門區(qū)與海鹽縣在履約保險(xiǎn)設(shè)計(jì)中要求土地經(jīng)營(yíng)者繳納固定數(shù)額的復(fù)墾保證金，防止土地經(jīng)營(yíng)者濫用土地資源，確保土地資源可持續(xù)利用。若合約到期后，發(fā)生違約事故，保險(xiǎn)公司將賠償農(nóng)戶租金損失，確保轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶不承擔(dān)損失，并且通過觸發(fā)違約支付權(quán)益轉(zhuǎn)讓制度，由更有經(jīng)驗(yàn)的保險(xiǎn)公司代替村集體和農(nóng)戶對(duì)違約的土地經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行賠款金額范圍內(nèi)的追償。追償所得，扣除賠款金額后，剩余部分返還被保險(xiǎn)人。當(dāng)追償無果時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)者將被列入違約黑名單，限制其信貸行為，降低土地經(jīng)營(yíng)者采取違約行為的可能性，提高追償?shù)某晒β省?/p>

五、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

本文通過對(duì)邛崍、海門、海鹽三地履約保險(xiǎn)設(shè)計(jì)的比較分析，詳細(xì)論述了履約保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)配置情況。履約保險(xiǎn)引入保險(xiǎn)公司承擔(dān)了流轉(zhuǎn)契約外部第三方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的角色，并且通過保險(xiǎn)契約有效轉(zhuǎn)移了原本轉(zhuǎn)嫁到轉(zhuǎn)出農(nóng)戶身上的租金損失。作為一種土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，與原有的風(fēng)險(xiǎn)保障金等風(fēng)險(xiǎn)防范措施相比，履約保險(xiǎn)顯著降低了土地經(jīng)營(yíng)者的資金壓力和經(jīng)營(yíng)成本，優(yōu)化了土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)配置，提高土地經(jīng)營(yíng)者參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，有利于推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（二）現(xiàn)有不足與對(duì)策建議

1.健全履約保險(xiǎn)運(yùn)行與管理機(jī)制，提升政策保障力度

基層政府和村集體是土地流轉(zhuǎn)的組織者和監(jiān)管者，因而成為推行實(shí)施履約保險(xiǎn)的重要一環(huán)。實(shí)地調(diào)查結(jié)果顯示，現(xiàn)行履約保險(xiǎn)的推行過程中存在基層政府和村集體投入和宣傳力度不足、財(cái)政與人力保障不充分的問題，導(dǎo)致履約保險(xiǎn)的實(shí)際執(zhí)行程度有所不足。究其原因，現(xiàn)行的履約保險(xiǎn)運(yùn)行與管理機(jī)制尚未完善，基層政府和村集體作為保險(xiǎn)公司、土地經(jīng)營(yíng)者和村民三者之間的橋梁，特別是面向村民的組織者和宣傳者，在履約保險(xiǎn)實(shí)施的全過程中承擔(dān)組織宣傳、保費(fèi)收取、運(yùn)行監(jiān)督以及部分違約追償與賠付職責(zé)，這無疑大大增加了基層組織的工作量與工作難度。因此，政策制定應(yīng)增加對(duì)履約保險(xiǎn)的關(guān)注和投入程度，為履約保險(xiǎn)的實(shí)際推行提供全面保障，形成以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)、以政策輔助為支撐的履約保險(xiǎn)運(yùn)行與管理機(jī)制。一方面，政府部門應(yīng)給予充分的財(cái)政與人力支持，包括劃撥履約保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金、組織履約保險(xiǎn)工作專員，并督促保險(xiǎn)公司積極擔(dān)責(zé)，增派保險(xiǎn)專業(yè)人員進(jìn)行對(duì)接等，減輕基層政府工作負(fù)擔(dān)，提升辦事效率；另一方面，應(yīng)保證履約保險(xiǎn)支持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，例如出臺(tái)保費(fèi)補(bǔ)貼的長(zhǎng)期政策，對(duì)多年連續(xù)參保、信用等級(jí)高、無違約記錄的經(jīng)營(yíng)主體給予適當(dāng)費(fèi)用減免等，提高土地經(jīng)營(yíng)者的參保積極性，同時(shí)也給予轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶以積極的預(yù)期，保證土地流轉(zhuǎn)的有序穩(wěn)定。

2.推動(dòng)履約保險(xiǎn)數(shù)字化與平臺(tái)化，提高參保響應(yīng)度

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，履約保險(xiǎn)的多個(gè)利益相關(guān)主體都存在一定程度的響應(yīng)程度不足、參保續(xù)保意愿不高的問題。對(duì)于村集體而言，對(duì)履約保險(xiǎn)政策認(rèn)知不夠深入和細(xì)化，對(duì)于履約保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)配置優(yōu)化和節(jié)約經(jīng)營(yíng)者成本的根本作用認(rèn)知不足，特別是在村集體需要自負(fù)保費(fèi)的地區(qū)，容易出現(xiàn)村集體參與和組織積極性不高的情況；對(duì)于保險(xiǎn)公司而言，履約保險(xiǎn)是新興險(xiǎn)種，其中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、違約追償和賠付機(jī)制尚未健全，復(fù)雜流程和談判成本高昂令其望而卻步；對(duì)于主要投保人土地經(jīng)營(yíng)者而言，保險(xiǎn)知識(shí)的缺乏令其對(duì)于履約保險(xiǎn)這一新事物持保守態(tài)度，且當(dāng)前大多試點(diǎn)地區(qū)處于風(fēng)險(xiǎn)保障金和履約保險(xiǎn)并行的過渡期，經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)或更愿意選擇繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金。因此，有必要暢通履約保險(xiǎn)的宣傳途徑，通過線上、線下多種途徑向已經(jīng)簽訂流轉(zhuǎn)合同的流轉(zhuǎn)雙方充分解釋告知履約保險(xiǎn)的保障功能，提高大眾對(duì)履約保險(xiǎn)的認(rèn)可度和接受度；倡導(dǎo)村集體與保險(xiǎn)公司協(xié)作優(yōu)化參保簽約流程，對(duì)于已經(jīng)建立土地交易平臺(tái)的地區(qū)，可借助土地交易平臺(tái)進(jìn)行履約保險(xiǎn)政策宣傳和提供具體保險(xiǎn)建議，開發(fā)履約保險(xiǎn)線上簽約與賠付功能，節(jié)約交易成本，擴(kuò)大投保基數(shù)，提升簽約率，實(shí)現(xiàn)履約保險(xiǎn)模式的高效推廣。

3.開發(fā)“保險(xiǎn)+期貨”新模式，提高履約保險(xiǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力

履約保險(xiǎn)目前還處于起步探索的階段，就實(shí)地調(diào)研情況來看，多數(shù)履約保險(xiǎn)僅支持一定流轉(zhuǎn)規(guī)模或種植糧食作物的土地經(jīng)營(yíng)主體投保。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)作物而言，糧食作物種植的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)均較低，由于不可預(yù)測(cè)原因?qū)е逻`約事故的可能性較小，保險(xiǎn)公司所承受的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)降低。為更好發(fā)揮履約保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)配置優(yōu)化功能，履約保險(xiǎn)需進(jìn)一步覆蓋流轉(zhuǎn)規(guī)模小以及多種作物的土地經(jīng)營(yíng)主體，尤其是風(fēng)險(xiǎn)更高、更難測(cè)算的經(jīng)濟(jì)作物種植。為此，保險(xiǎn)公司可以探索將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步向外部轉(zhuǎn)移的途徑，如“保險(xiǎn)+期貨”的履約保險(xiǎn)新模式，在通過保險(xiǎn)為農(nóng)戶提供租金保障的同時(shí)，利用期貨市場(chǎng)，將保險(xiǎn)公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)再轉(zhuǎn)移至金融市場(chǎng)，拓展農(nóng)業(yè)相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，從而提高履約保險(xiǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和可持續(xù)性，擴(kuò)大履約保險(xiǎn)的應(yīng)用范圍，惠及更多農(nóng)戶。