基層立法聯系點制度的發展邏輯與形態
——以廣東基層立法聯系點建設為例

黃偉忠 周超中 楊慧 亓飛

基層立法聯系點制度遵循著地方政治實踐上升為國家正式制度的一般規律：某地偶發性嘗試——各地模仿與創新——中央肯定與確認。通過梳理基層立法聯系點制度的成長脈絡，可以清晰發現中國具體政治制度形成的基本邏輯，從而更加珍視基層立法聯系點制度這一原生于中國基層治理實踐的創造性產物。

一、基層立法聯系點制度的產生、探索和發展

（一）基層立法聯系點制度的最初產生

基層立法聯系點制度首先出現于地方政治實踐的偶發性嘗試。2002年，甘肅省人大常委會法工委立法調研組赴部分市（州）、縣就國家治安管理處罰條例修訂草案征求修改意見和建議，回蘭州途中，在定西市臨洮縣與縣人大常委會工作人員一起午餐。午餐過程中，大家結合本地實際，就治安管理處罰條例修訂各抒己見，提出不少意見建議。這些意見建議經調研組反饋后，部分內容被2005年修訂出臺的治安管理處罰法吸納采用。

這場“午餐閑話”引起了甘肅省人大領導的關注。定西市、臨洮縣都沒有立法權，但是縣人大工作人員卻能結合自身工作和生活實際為國家立法提出意見建議，說明地方人大有立法的潛能，如果將這樣平常的“午餐閑話”轉變成與基層群眾面對面交談的工作機制，就可以有效解決立法過程中基層群眾積極性不高、參與性不強的問題。以此為契機，甘肅人大多次赴臨洮縣調研論證，正式推出立法聯系點制度，并初步在蘭州市及其周邊5個縣區人大常委會實行試點工作，名稱為“甘肅省人大常委會地方立法聯系點”。全國最早的基層立法聯系點由此誕生。

實際上，上世紀90年代以來，全國各地人大都在不斷嘗試用各種方式方法讓基層群眾參與到立法工作中來，甘肅地方立法聯系點的誕生看似是偶然產生的，其實正是中國開門立法、民主立法實踐不斷發展的必然結果。

（二）基層立法聯系點制度的初步探索

基層立法聯系點制度初步形成于地方之間的借鑒與創新。甘肅在基層立法聯系點方面的先行先試，形成了“制度擴散”效應，各地人大開始借鑒并不斷探索創新。

2005年，哈爾濱市人大常委會面向全市各區縣社區設立了24個立法工作聯系點，明確職責為將市人大制定的法規草案通過立法工作聯系點直接征求基層群眾的意見。以此為基礎，2013年哈爾濱市人大常委會決定將原24個立法工作聯系點擴增至100個，使立法工作聯系點與基層群眾的聯系更為緊密。湖北省人大常委會于2008年11月設立首批9個立法基層聯系點，并于2015年1月制定《湖北省人大常委會基層立法聯系點工作規定》，對立法聯系點的組織領導、設立與撤銷、工作職責、意見征集與反饋、工作保障、考評激勵作出制度化規定，是早期地方探索階段關于基層立法聯系點較為完善的工作規程。呼和浩特市人大常委會于2009年在原深入學習實踐科學發展觀活動聯系點的基礎上建立立法基層聯系點，并在呼和浩特市、回民區兩級人大代表、村居委會干部、村居民代表、離退休干部、駐區單位以及司法界中選擇了123名立法聯系員，建立通暢的聯系渠道。廣西南寧市法制辦于2010年11月在青秀區嘉賓社區設立了南寧首個立法基層聯系點。浙江省人大常委會于2014年建立基層立法聯系點工作制度，并選設了首批27家聯系點單位。

這一時期，各地人大對立法聯系點的探索表現為整體功能的基本一致、制度名稱的細微差異、操作模式的百花齊放。多數立法聯系點并沒有完整的制度機制，或者即便出臺了部分規則，也很難在實踐中真正有效落實。

（三）基層立法聯系點制度的蓬勃發展

基層立法聯系點制度蓬勃發展于中央層面的肯定和確認。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“深入推進科學立法、民主立法。加強人大對立法工作的組織協調，健全立法起草、論證、協調、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化。”這是首次在中央層面的文件中出現“基層立法聯系點”的概念，這一制度開始受到中央層面的關注并被納入總體規劃。

2015年7月，全國人大常委會法工委在湖北省襄陽市人大常委會、江西省景德鎮市人大常委會、甘肅省定西市臨洮縣人大常委會和上海市長寧區虹橋街道辦事處正式建立首批全國人大常委會法工委基層立法聯系點，同時制定出臺《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則（試行）》，對聯系點的設立、目的、主要工作職責、工作要求、人大有關部門的管理職責以及聯系點的服務保障等方面作出了明確規范。

2019年11月2日，習近平總書記來到上海市長寧區虹橋街道基層立法聯系點考察調研，聽取了街道關于開通社情民意直通車、服務基層群眾參與立法工作等情況介紹，充分肯定了基層立法聯系點的民主意義和民主價值，提出了“全過程人民民主”這一重大理念。這意味著基層立法聯系點不僅是立法工作中保障基層群眾參與立法的重要制度，更是全過程人民民主的內涵體現和有效形式。

全國人大常委會貫徹落實總書記和黨中央決策部署，積極推進基層立法聯系點建設。2020年7月增設江蘇省昆山市人大常委會等5個基層立法聯系點，增設中國政法大學為立法聯系點。2021年7月，增設北京市朝陽區人大常委會等12個地方和單位為基層立法聯系點。在全國人大常委會示范指導和帶動下，各地人大積極行動起來，立法聯系點制度不斷蓬勃發展。目前全國共設立了509個省級立法聯系點，近5000個設區的市立法聯系點，功能也從參與立法向監督執法、促進守法、宣傳普法深化，成為新時代實踐和發展全過程人民民主的生動寫照。

二、廣東基層立法聯系點制度的實踐形態

黨的十八屆四中全會提出建立基層立法聯系點制度后，廣東省委十一屆四次全會迅速作出完善基層立法聯系點制度的具體部署。2015年11月，廣東省人大常委會在全省21個地級以上市各選擇1個縣（市、區）人大常委會設立為省基層立法聯系點，并由各聯系點在本轄區內推薦2家單位（企事業單位、街道社區、村委、學校、醫院等）作為基層立法聯絡單位。

2019年11月，習近平總書記到上海市虹橋街道立法聯系點考察調研并發表重要講話，基層立法聯系點發展進入快車道。2020年7月，江門市江海區人大常委會被選為全國人大常委會法工委基層立法聯系點。2021年12月，廣東省人大常委會新增廣州市海珠區琶洲管委會等9個基層立法聯絡單位。廣東基層立法聯系點建設總體上呈現出幾個特點，從中可一窺全國各地基層立法聯系點建設的全貌。

（一）從建章立制入手

自基層立法聯系點設立以來，省、各地市人大常委會出臺了一系列工作制度，使基層立法聯系點工作有章可循、規范有序，逐步走上規范化、制度化運作軌道。

一是普遍制定基層立法聯系點工作制度。省人大常委會率先出臺了《廣東省人大常委會基層立法聯系點工作規則》，全省21個地級以上市人大常委會基本上都制定了本地區聯系點管理規定、工作規定、工作實施細則等。如廣州市人大出臺了《廣州市人大常委會地方立法市區聯動工作規定》；珠海市人大探索形成簽訂“一個協議”、強化“兩個建設”、發揮“三大作用”的工作模式。

二是部分地方制定征集立法建議意見、聯系聯絡等專項制度。如江門江海區人大制定了《信息收集制度》《上下聯系聯絡制度》等一系列工作制度，并在工作實踐中總結形成了“八步流程工作法”；汕頭金平區人大建立完善了檔案管理制度，按年度、工作線條等分門別類收集整理立法聯系點工作相關資料。

（二）著力擴大覆蓋范圍

省人大常委會和各地級以上市人大常委會依托人民代表大會制度謀劃、推動聯系點工作，設立基層立法聯系點和聯絡單位，形成了一張橫向到邊、縱向到底的覆蓋全省、類型豐富的全省基層立法聯系點工作網絡。目前，省人大常委會在全省設立了21個基層立法聯系點、51個基層立法聯絡單位；各地級以上市人大常委會設立了587個基層立法聯系點、一大批基層立法聯絡單位。這些基層立法聯系點和聯絡單位，從區域上看，覆蓋了市、縣、鄉鎮、街道、村（居）；從性質上看，包括了國家機關、企事業單位、村（居）委會、商會或行業協會等；從各地具體情況看，不僅充分反映了當地經濟社會發展的特點，又結合了當地人文歷史、民俗風情和自身的需要，真正成為廣大基層群眾參與立法的“直通車”。如茂名市人大共設立13個基層立法聯系點，包含鎮政府、街道辦、社區、法院、檢察院等單位，覆蓋了全市5個縣區。

同時，各地從鎮屬部門、村（社區）、群眾團體和人大代表、政協委員中聘請了具有一定法律基礎知識、熱心法制建設工作的人員作為基層立法聯絡員。如清遠市人大在全市85個鄉鎮設立了立法聯絡員，實現市立法聯絡員鎮域全覆蓋；梅州市梅縣區人大將每個鄉鎮司法所長、區直單位法制股長共121人確定為立法聯絡人員。

此外，各地基層立法聯系點充分挖掘人大代表、法律專業人士等社會資源，成立各種形式的立法工作小組。如珠海香洲區人大成立了主要由區人大代表中的法律專業人士、部分社區工作者、企業人員組成的法律專業監督小組，每年選取社會關注的熱點問題進行調研，形成專業法律意見。

（三）運用信息化手段

各基層立法聯系點運用多種方式手段，通過線上、線下互相發力，不斷拓寬群眾參與立法渠道，最大限度地聽取民意，真正打通開門立法、民主立法“最后一公里”。

一是強化線上渠道。各地充分運用微信公眾號、門戶網站等“兩微一端”平臺，在人大公眾號、人大代表群、咨詢專家群、政務平臺等發布立法征求意見內容，收集職能部門和群眾的意見建議。如惠州市江南街道辦在江南社情民意暢聯平臺“江南民意通”中開設立法意見建議收集欄目；廣州白云區新市街道人大工委開發“立法參與”微信小程序，讓法規草案“到群眾中去”、讓意見建議“從群眾中來”。群眾還可以通過人大代表網上接待廳隨時隨地＠選區代表反映問題建議，實現實時互動。

二是鞏固線下渠道。各地充分發揮基層立法聯絡單位作用，借力司法惠民服務中心和人大代表聯絡站等載體，廣泛收集群眾對立法的意見建議。如清遠佛岡縣湯塘鎮借助“連心卡”和設置在全鎮21個村（居）的“選民反映意見箱”；佛山順德人大、河源和平縣人大等建立常委會組成人員聯系代表及基層制度、代表聯系選民制度的“雙聯系”制度，形成密切聯系基層群眾、收集社情民意的常態化機制。

（四）注重全過程參與

基層立法聯系點充分發揮各自特色，逐步實現立法前、中、后的全過程參與、全過程民主，在反映社情民意、加強法治宣傳、法律實施監督等方面發揮了積極作用。

一是在法規立項上，各基層立法聯系點針對人民群眾生活中的痛點堵點難點問題，主動開展調研，提出立法項目意見建議。如云浮市云安區人大針對云安山區農村公辦學前教育存在學位不足、辦園條件落后、學前教育資源薄弱等問題，提出了關于加快制定《廣東省學前教育條例》的立法建議；廣州市白云區人大針對一直困擾該區的違法建設問題開展調查研究，形成了《關于修改<廣州市違法建設查處條例>的建議》提交市人大常委會，推動法規進行修改。

二是在法規起草、審議過程中，各基層立法聯系點在接到法律法規征求意見稿后，第一時間轉發給各基層立法聯絡單位、有關部門、企業、行業組織等。對一些有爭議的重大立法問題，采取調研、座談會、征詢會等形式，面對面交流并吸納基層群眾意見。如韶關市新豐縣人大在《廣東省中醫藥條例（草案修改二稿）》征集意見過程中，縣委、縣政府專門針對調研提綱召集有關專家召開座談會，同時縣基層立法聯系點工作領導小組成員還深入街道、社區一線，走訪中醫診所、農村衛生站，征集原汁原味的最基層聲音。

三是在法規實施后，各基層立法聯系點積極發揮法律法規實施的社會監督作用，對法規是否具有可操作性、執行力度如何等進行調研跟蹤，及時向立法機關反饋意見建議。如深圳南山區人大結合執法檢查和專題調研活動，針對新頒布的《深圳經濟特區國家自主創新示范區條例》第72條，賦予區政府在特定情形下對創新型產業用房違法租賃的處罰權能否有效實施，先后走訪區科創局、區物業辦、區出租屋綜管辦等8家相關職能部門，組織召開座談會，提請市人大法制委員會對法規中亟需明確的事項作立法解釋。

三、廣東基層立法聯系點建設的發展路徑

（一）以上帶下：加強省人大常委會對基層立法聯系點的指導和保障

一是健全支持聯系點建設機制。建立健全基層立法聯系點的領導機制，加強與各聯系點的日常聯系，推動立法聯系點工作規范化、標準化建設。支持基層立法聯系點結合實際，建立健全聯絡工作隊伍機制，組建相對固定的立法聯絡員或者信息員隊伍。健全考核機制，對基層立法聯系點工作進行考核。科學優化基層立法聯系點和立法聯絡單位布局，根據工作需要適當予以調整。

二是健全支持聯系點工作機制。改進征求意見工作，探索根據年度立法計劃項目的專業性，結合基層立法聯系點特點，將立法項目明確到基層立法聯系點，開展征求意見等工作。有針對性地梳理出重點問題，就立法的某一專題或者法規某一問題，委托立法聯系點開展調研或論證，并預留反饋意見建議的充足時間。健全意見建議反饋機制，對聯系點反映的意見建議要充分重視，認真研究，并反饋和通報意見建議的采納情況。

三是強化支持保障措施。加大財物支持力度。積極推動把支持基層立法聯系點專項經費列入省級年度財政預算，每年向非珠三角地區的聯系點給予必要的經費支持；定期向基層立法聯系點寄送公報、簡報和相關法律書籍等有關資料，不定期通報立法工作情況。加大宣傳支持力度。定期編發聯系點工作簡報，刊發聯系點工作和有關情況，建立健全基層立法聯系點每年向省人大常委會法工委書面報告年度工作情況機制；積極協調省內新聞媒體資源，加強對基層立法聯系點工作及成效的宣傳；支持基層立法聯系點向中央新聞媒體，以及全國人大常委會有關刊物報送聯系點經驗做法和典型案例。定期舉辦基層立法聯系點專題培訓，每年的省人大常委會地方立法工作培訓班中安排一定名額給基層立法聯系點工作人員。

（二）由下而上：發揮基層立法聯系點的能動作用

各級各地基層立法聯系點，肩負著發展全過程人民民主的重要職責，發揮著保障人民參與國家治理、參與國家立法的重要作用。

一是要創新征求意見的工作方式方法。探索建立基層群眾參與立法激勵機制。對積極參與立法工作、提出意見建議被采納的基層民眾給予一定的表彰獎勵。在征求意見過程中，針對一些涉及群眾切身利益的重要法律法規條款或者是新制度、新舉措，注重將“法言法語”轉換成“百姓語言”來宣傳、解釋，確保征集到“原汁原味”的意見建議。

二是將聯系點工作與代表工作結合起來。主動邀請各級人大代表參與立法調研、座談、論證、評估等工作，增強為代表服務的意識，讓基層立法聯系點成為加強和改進代表工作、發揮代表作用的重要載體。加強與代表聯絡站的溝通聯系，及時收集代表聯絡站了解掌握的立法意見建議，不斷完善基層立法聯系點的工作。

三是將基層立法聯系點工作與經濟社會發展全局相融合。圍繞人大的立法、監督、代表、重大事項決定等，在及時向立法機關反饋經濟社會發展和基層治理中遇到的涉法問題和地方立法訴求的同時，盡可能利用本地的制度機制在力所能及范圍內推動解決人民群眾反映的“急難愁盼”的現實問題，更好地服務立法和地方發展。