湄公河流域國家的制度重疊困境：基于泰國和越南的案例研究

高湑喆 夏莉萍

※作者單位：外交學院外交學與外事管理系

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摘要：21世紀以來，歐洲和東南亞國家均積極利用制度重疊策略解決特定議題領域的實際問題。歐盟國家在安全合作領域進行的制度重疊產生了正面的溢出效應，有助于歐洲一體化進程，但東南亞湄公河流域國家在水資源領域的制度重疊卻使得該區域合作環境受到不利影響。有關這種差異的邏輯路徑為，大國的地區競爭越激烈，地區國家越秉持“國家至上”理念，地區規范越強調共識與非正式性，地區國家針對于特定議題領域的制度重疊越容易產生負面溢出效應，令區域局勢緊張，反之亦然。一方面，泰國原為解決水資源議題領域問題的區域合作制度被延展為瀾滄江—湄公河合作，但美國秉持冷戰思維，借機推出湄公河—美國伙伴關系進行競爭，地區合作環境由此受到消極影響；另一方面，受地區“國家至上”理念的驅動，再加之“東盟方式”提供的便利條件，泰國和越南兩國根據自身利益設計并領導了“三河流域機制”和“四國機制”，以解決水資源領域的具體問題，并進一步爭奪區域領導權，區域合作環境又一次因流域國家的制度重疊而惡化。不論是從結構層次還是區域層次來看，湄公河流域國家的制度重疊最終產生了負面溢出效應。泰國和越南兩國在湄公河流域的制度參與現狀清晰體現了湄公河流域國家的制度重疊困境，這為東南亞地區未來的制度發展提供了啟示。在東南亞國家處理具體議題領域事項的過程中，東盟的內外“中心性”必須得到加強。

關鍵詞：制度重疊；大國區域競爭；國家至上；“東盟方式”；湄公河流域

［中圖分類號］ D99;TV213.4? ? ? ? ? ?［文獻標識碼］ A? ? ? ? ? ? ? ?［文章編號］1003－2479（2023）06-61-15

The Institutional Overlap Dilemma of Mekong Basin Countries：

A Case Study Based on Thailand and Vietnam

Gao Xuzhe， Xia Liping

Abstract： Since the 21st century，European and Southeast Asian countries have actively used institutional overlap to solve specific practical problems. The institutional overlap of EU countries in the field of security cooperation has produced positive spillover effects， which is conducive to the European integration process. However， the institutional overlap of the countries in the Mekong basin of Southeast Asia in the field of water resources has brought about adverse effects to the regional cooperation environment. The logical path of this difference is that the more intense the regional competition between great powers is， the more Mekong basin countries uphold the "Country first" concept with more emphasis on consensus and informality of regional norms， and the more negative spillover effects are likely to emerge from the institutional overlap of regional countries with regard to specific issues，namely， to strain the regional situation， and vice versa. On the one hand，Thailand's regional cooperation institution for solving problems related to water resources has been extended to the "Lancang-Mekong Cooperation" （LMC），but the United States， who is obsessed with the Cold War mentality，still launched the "Mekong-U.S. Partnership" to compete with China， affecting the regional cooperation environment. On the other hand， with the regional concept of "Country first" and the convenience provided by the "ASEAN Way"，Thailand and Vietnam designed and took the lead inthe Ayeyawady-Chao Phraya-Mekong Economic Cooperation Strategy （ACMECS） and the Cambodia， Laos， Myanmar， and Vietnam's cooperative mechanism （CLMV） according to their own interests to solve the problems related to water resources and compete for regional leadership，making the cooperation environment in Mekong basin countriesonce again deteriorate due to their institutional overlap， which has finally produced negative spillover effects at both structural and regional levels. Thailand and Vietnam's institutional participation in the Mekong basin clearly demonstrates the institutional overlap dilemma of countries in this region， which provides enlightenment for the future institutional development in Southeast Asia. In the process of dealing with specific issues，Southeast Asian countries must strengthen ASEAN's internal and external "centrality".

Keywords： institutional overlap; regional competition between great powers; country first; ASEAN Way; Mekong basin

一、研究背景與問題提出

21世紀以來，歐洲、亞洲和非洲等地區都見證了制度重疊（institutional overlap）的蓬勃發展。在區域合作傳統深遠的歐洲大陸，制度重疊已于諸多議題領域取得了卓越成效。例如，歐盟自2016年起通過防務領域的制度重疊逐漸提升了自身在地區安全結構中的重要性，超國家主義和政府間主義由此相輔相成。在此基礎上，近年命途多舛的歐洲一體化進程也取得了一定突破1。

同一時，大量多邊制度也開始在東南亞地區萌芽。至今，東南亞已然成為制度重疊的典型地區，其中，湄公河流域更是制度重疊的集中地。據統計，截至2019年，湄公河流域已有13個相關合作機制與框架，其中既包括湄公河流域的東南亞5國（柬埔寨、老撾、越南、緬甸和泰國）及域外行為體（中國、美國、日本和歐盟等）共同參與的合作機制，也包括湄公河流域5國內部組建的合作框架2。泰國和越南作為湄公河流域內綜合國力較強的“中等國家”（middle power）3，相對于其他3國體現出更強的能動性，二者多次主導建立和參與合作機制來解決湄公河流域水資源利用的相關問題。

然而，歐洲和東南亞這兩個地區的制度重疊并未取得相同成效。對外政策效用的評價并不具備客觀數據標準，量化某一政策是否“成功”的可操作性較低。因此，政府官員和智庫學者的表態或許能成為評估對外政策效果的標準之一。對于歐盟近年來在防務議題上的制度重疊，法國總統馬克龍較為滿意，并在此基礎上提出了更遠大的目標，希望今后歐洲國家在社會政策和移民等方面進一步加強合作4。歐盟共同外交與安全政策前高級代表費代麗卡·莫蓋里尼（Federica Mogherini）認為，“歐盟在共同外交與安全政策領域取得了前所未有的進步”，“我們正在證明歐盟可以團結起來并實現目標”，“我們離歐洲一體化的衰落還很遠”5。歐洲政策研究中心主任、歐盟防務聯盟高級別工作組原成員史蒂文·布洛克曼斯（Steven Blockmans）也認為，歐洲共同防務領域的新制度能在防務市場中實現“去碎片化”，借此最終在歐盟內部產生“積極一體化”的趨勢6。

對于東南亞湄公河流域以水資源議題為基礎的制度重疊，負面評論聲音明顯更強。面對湄公河流域的制度現狀，新加坡無任所大使比拉哈里·考西坎（Bilahari Kausikan）憂嘆道，東盟需要在湄公河問題上放棄狹隘的交易方式，并將東南亞整體視為一個戰略區1。布魯金斯學會高級研究員沈大偉（David Shambaugh）認為，盡管中美之間有著深刻的相互依賴，可二者正日益陷入全面競爭關系中，這種競爭關系在東南亞尤為明顯。二者在湄公河流域參與了不同的制度，在地區內形成了關于合作制度的“軟性”競爭2。一些中國學者也認為，湄公河5國在綜合國力和發展狀況等方面都存在差異，它們在參與包括域外行為體的相互掣肘的合作機制的同時，也試圖建立起以本國為中心的合作機制，以增強自身在區域內的影響力，這使得中南半島次區域的競爭氣氛變得濃厚345。

由此可見，歐洲與東南亞地區在議題領域的制度重疊產生了不同的溢出效應。前者推動了歐洲一體化進程的發展，后者卻加劇了東南亞地區局勢的緊張。那么，是何種原因使得兩個地區的制度重疊產生了相反的溢出效應？哪些變量在其中發揮了主要作用？

二、現有研究述評

（一）制度重疊策略

制度重疊是指成員（membership）、任務（mandate）和資源（resources）等方面的重疊。成員重疊即兩個不同制度的成員國資格可能部分交叉，一個制度也可能作為另一個更大制度的子集而存在；任務重疊即成員國必須承擔相同的條約或協議中指定制度的任務和職能；資源重疊即在每個制度內都存在共有性和集中性的資源67。與之相似的還有“機制復合體”（regime complex）及“交叉多邊主義”（intersecting multilateralism），是指管理特定問題領域的一系列部分重疊和無等級的制度及全球性與區域性制度的交叉8。

關于制度重疊策略，一部分研究偏向于分析大國利用制度重疊進行的競爭，其余國家則多扮演被動參與的角色91011。近年來，中外學界多以在塑造體系過程中起決定性作用的“大國”（great power）12角色來定位中美兩國，有關二者間“大國競爭”（great power rivalry）的論述層出不窮。也有一部分研究注重其余國家的施動者地位，梳理了這一類國家運用制度重疊策略的進程和目標。有權威學者曾就東南亞國家提出了與制度重疊相關的“對沖”（hedging）策略，其指在高度不確定性的情況下，一國通過尋求多種政策選擇來抵消風險的行為，這些政策選擇旨在產生相互抵消的效果13。從應對大國地緣競爭角度來看，通過“兩面下注”，參與由不同大國主導的合作制度以抵消風險是中小國家進行“對沖”的核心目標。還有部分學者認為，不似霸權國家一般具有威脅性的中等國家，希望通過這一策略來表現出與地區內其他行為體更多的網絡聯系，甚至成為行為體之間的關鍵橋梁。與小國不同的是，它們仍有能力和資源推動地區制度發展。制度重疊有助于中等國家放大外部對自身的信任，因其能將有競爭關系的不同行為體（如中美兩國）聯系在一起1。

也有研究者認為，中小國家的制度重疊策略大多是其對現實議題領域需求的回應，其目標并未達到應對或管控大國競爭的高度。理性制度主義者認為，國際制度產生于行動者的偏好2。制度會隨著區域內新項目的出現而產生，或者當區域內出現新議題而現有制度未能充分解決時產生3。如果現有制度失去效力或合法性，無法滿足行為者的需求，新制度就會建立起來4。制度重疊可以催生一種“小團體環境”（small group environment），成員國不但可以與其他政策制定者進行反復的面對面的互動，也可以收獲期望、規范和共同目標，促進相互之間的信任5。大型多邊論壇可能為區域內的小型會議提供機會，這些關注某些議題領域的小型會議本身可以隨著時間的推移而實現制度化6。故而，制度重疊能夠在一定程度上維持“關系”、維護“過程”，以最終在區域國家的交流和互動之中培育共同的規范和目標，找到所謂的“共題”7。

結合現有文獻，本文認為，中小國家的制度重疊策略并非因管控大國地緣競爭而起，學界類似的論斷過于高估了這類國家的能動性和客觀能力。這類國家提出該策略的最主要動機還是解決某些議題領域的實際問題。

（二）歐洲與東南亞：不同的制度建設特點

如前所述，歐盟在防務議題領域的制度重疊產生了正面溢出效應，在一定程度上推動了歐洲一體化的發展。反觀東南亞，湄公河流域在水資源議題領域的制度重疊產生的卻是負面溢出效應，使地區局勢趨于緊張。兩個地區為解決相關議題而進行的制度重疊為何會產生相反的溢出效應？學界對這一問題尚無系統的論述，只是分別梳理了這兩個地區制度重疊的狀況8，但現有研究對兩個地區制度建設特征較為全面的總結或許能為本文的研究問題提供有益思路。

第二次世界大戰結束后，塑造東南亞命運的主要歷史力量是民族主義、非殖民化及新獨立國家為建立穩定的政治制度和發展國家經濟而進行的斗爭1。在此背景下，東盟一直處于“弱國地區主義”（weak states regionalism）模式之中。東盟成員國認為，發展仍然是區域安全的重要因素，但其主要關注的不是地區建設，而是國家建設。通過有效的區域合作保障主權和國家建設幾乎一直是東盟成員國區域一體化戰略偏好形成的優先方向23。在此基礎上，由東盟主導的制度建設一般遵循“東盟方式”（ASEAN Way），即基于主權和不干涉原則，采取協商一致、共識性（如10-X原則）的決策模式，強調非約束性協議和自愿遵守。東盟的決定反映了其成員國在具體問題上國家利益的最低共同性45。東盟獨有的規范使得本地區的制度性規則常具有非正式本質，且多采取不對參與者有嚴格標準要求的“俱樂部式”的會員國規則67。東盟地區論壇框架內的相關機制與湄公河流域的一些合作機制都是由東盟國家依照上述原則主導建立的。

第二次世界大戰結束后，為了避免戰爭悲劇重演并進行國家重建，超國家主義思潮在歐洲興起，推動地區國家一體化的歐洲聯合運動開始發展，但法國等國對主權的重視也阻礙了歐洲共同體建設進程。冷戰結束后，為減少對美國的依賴，同時以更為統一和強勁的姿態在國際社會發揮作用，歐洲一體化“三大支柱”問世，但超國家主義的適用范圍仍然有限。總體來看，第二次世界大戰線束后歐洲在保留國家主權觀的同時，還渴望通過高度一體化的方式來處理地區內外事務。因此，由歐盟主導的制度建設多帶有歐洲一體化的典型特征，即（新）政府間主義與超國家主義的此消彼長，二者針對主權國家于歐洲一體化的意義展開了深刻辯論。與“東盟方式”一致，（新）政府間主義也注重國家主權，認為國家是區域一體化的關鍵，主權讓渡完全由國家政府調控。在超國家機構不再延展職能的情況下，歐盟成員國政府是推動歐洲一體化的主要動力89。然而，與東南亞地區不同的是，歐盟的制度建設還包含了超國家主義色彩。功能主義者認為，繞過國家主權的唯一可行方法是將特定的國家職能轉移給專門的國際機構；新功能主義者則強調在區域層面進行更深入和更廣泛治理的可能性，更重視區域一體化的方向10。近年來，歐盟設計的一系列防務機制符合上述特征，即在政府間主義的基礎上探索主權讓渡的超國家主義。歐洲防務基金采取了“歐共體方式”的特定多數表決，軍事計劃與行動能力行使的是歐盟戰略與行動指揮權，永久結構性合作則需要參與國對約束性條款作出承諾并至少參與一項能力建設項目11。

三、研究方法與理論框架

（一）研究方法與意義

本文首先以比較研究的思路觀察到歐洲與東南亞國家的制度重疊效果差異，進而提出研究問題，但可能影響這兩個地區制度建設的因素較為繁雜，控制變量的難度較大。為了最大限度地控制變量、增強研究的科學性，本文的研究借由層次分析法，從國際體系和地區層面各選取一個變量來進行求異比較。

由對現有相關研究的總結可知，受歷史環境影響，歐洲和東南亞兩個地區的國家有著不同的觀念，也遵循著不同的制度規范。地區規范與理念或許能夠成為影響制度重疊溢出效應的一組自變量。然而，僅從區域本身出發來研究問題，即認為區域更多的是從內部而不是外來建構的，則無疑忽視了體系結構對區域的作用力。區域也是由各種各樣的權力來定義的，如單極霸權國、大國和地區強國等1。外部權力與區域本身的既有條件同樣值得關注，外部權力對于地區環境的塑造者角色與地區國家在環境內的施動者地位都不能被忽視。中美兩個大國在區域的競爭態勢或許能作為影響地區國家制度重疊溢出效應的另一組變量。

而后，本文采用案例研究法，以“瀾滄江—湄公河合作”（以下簡稱瀾湄合作）、“湄公河—美國伙伴關系”（以下簡稱湄美伙伴關系）、柬老緬越合作峰會（以下簡稱四國機制）、伊洛瓦底江—湄南河—湄公河三河流域經濟合作戰略（以下簡稱三河流域機制）這幾項由泰國和越南主導和參與的湄公河流域合作制度為研究對象，分析湄公河流域國家發起的議題性制度重疊造成負面溢出效應，即導致區域合作環境惡化、最終陷入制度重疊困境的原因。通過案例研究來檢驗理論假設能更為清晰地敘述研究假設的邏輯原理。

本文的研究具有一定的現實意義。通過研究泰國和越南兩國在湄公河流域運用的制度重疊策略，亞太地區在冷戰后制度建設的邏輯與問題或許能夠被進一步探明，一種更加完善的地區制度建設方案或將打破地區國家身陷的制度重疊困境。同時，本文的研究也能為未來東南亞穩固自身的和平與中立地位，或者說東盟發展自身“中心地位”的途徑提供新思路，議題導向的制度重疊完全有可能發揮積極的溢出效應。更重要的是，本文的研究強調了泰國和越南等東南亞國家的能動性與地區特有理念及規范的作用，從非大國視角出發看待地區問題，這或許能夠為回歸本地區國家特性的地區主義研究貢獻薄力。

（二）理論框架

相對于利用制度重疊促進了歐洲一體化的歐盟國家來說，東南亞湄公河流域國家陷入了一種制度重疊困境：原本特定議題領域的制度重疊反倒可能成為一些國家進行大國博弈的借口，同時被不同區域國家用以爭奪區域領導權，區域整體局勢由此愈加緊張。制度重疊的溢出效應為因變量，兩組自變量分別為大國的區域競爭烈度、地區規范及理念。

本文的具體研究假設為：大國在地區的競爭越激烈，地區國家越秉持“國家至上”理念且地區規范越強調共識與非正式性，地區國家針對特定議題領域的制度重疊越容易產生負面溢出效應，即惡化區域整體合作環境，反之亦然。

1.大國區域競爭態勢

盡管積極發展周邊外交、 助推區域合作是中國在東南亞的最主要國家利益，但美國卻于近年屢屢在區域挑起與中國的競爭，湄公河流域國家議題導向的制度重疊為美國升級此類競爭提供了借口。面對結構性壓力與現實需求，東南亞國家又無法有效限制這一趨勢。大國區域競爭由此加劇，區域局勢趨于緊張。

近年來，中美兩國都不斷提升對東南亞地區的重視程度。2009年，美國國務卿希拉里提出了“重返亞太”戰略。同年，美國簽署加入《東南亞友好合作條約》，并開始在湄公河流域組建合作機制。2012年中共十八大召開以來，周邊地區作為中國外交優先方向在中國外交全局中的戰略價值進一步凸顯1。2013年，中國國家主席習近平在出訪東南亞國家時提出了共建21世紀海上絲綢之路倡議。隨后，美國特朗普政府和拜登政府相繼提出“印太戰略”和“印太經濟框架”。2021—2022年，中美兩國先后與東盟建立了全面戰略伙伴關系。反觀歐洲國家，暫且不論其與美國之間傳統的政治與經貿關系，歐洲國家對華態度近年來已呈現出復雜化和一定程度的負面化， 甚至已經跟隨美國， 將中國定義為“制度性對手”2。歐盟與中國的貿易量也已經被東盟超過，東盟如今是中國第一大貿易伙伴3。對于美國來說，中歐合作尚不具備美歐合作的深度與廣度，多數歐洲國家也更偏向于站在自己這一邊，而在東南亞地區主動與中國進行競爭、向實行“對沖”政策的區域國家施加壓力，更可能為其帶來可觀收益。

在此情況下，美國會率先與區域國家建立合作機制，擠壓中國的利益空間。出于“平衡”或國家利益的考慮，區域國家可能會隨之經由制度重疊將中國也納入區域合作進程中。中國的加入則會引起美國對自身區域權力及影響力被削弱的警覺，對東南亞國家“選邊站”的懷疑會使美國主導制度重疊，升級與中國的競爭。隨著中美競爭的加劇，東南亞國家的戰略可操作性空間正在縮小，也面臨越來越強的“選邊站”壓力，其游走在中美之間的能力正在逐步降低，公開支持其中一方的制度在很大程度上會被另一方視為對自身的削弱45。

面對大國競爭的結構性壓力，區域國家束手無策。對東盟成員國來說，盡管其擁有獨特的“關系性治理”能力，但是，在大國權力政治占上風時，“關系”只能服從于“權力”6。另外，在中美競爭背景下，這些國家在兩大國之間的自主性也可能增強，其可以國內議程未得到滿足為由來拒絕與某一方進行合作。也就是說，中美競爭的加劇為東南亞國家提供了替代選擇，從而減少了它們對某個大國的脆弱性依賴78。正因如此，東南亞國家又有理由維持大國在區域的競爭態勢。畢竟在不同大國對自身展開爭奪時，本國的現實需求能得到滿足，流域國家的韌性更能因不“選邊站”而提升。最終，大國對湄公河流域合作的參與使得其利益在此交匯與沖突，呈現出“機制擁堵”的局面，各機制之間相互牽制，妨礙了各國在湄公河流域開展更深入的合作，區域局勢也愈加緊張9。

2.地區規范與地區國家理念

東盟相關規范能降低地區合作制度的建立成本并增加多制度并立的可能性，區域國家公認的“國家至上”理念也助推流域內國家各自通過制度重疊來爭奪區域領導權，以最終促進各自的國家建設。區域由此將處于分裂狀態，區域合作環境也無法得到保障。

如前所述，歐洲對于一體化發展的地區國家理念有利于催生歐盟制度建設過程中的超國家主義色彩，特定多數表決及約束性義務與承諾等規范使新制度的建立需要成員國付出一定的主權成本，歐盟的制度重疊相對于東盟來說條件更為苛刻。同時，此類理念與規范在一定程度上能限制成員國對本國目標的僵化追求，以此模式運作的制度重疊相對更易調和成員國利益，推動構建區域良好合作環境。例如，歐盟在防務領域的制度重疊從一開始就將增強歐盟整體的防務能力設定為目標，并實行特定多數一致與強制性義務。即使歐盟成員國對于防務優先目標的看法不同，其也都承擔了永久結構性合作機制規定的任務，并未出現個別成員國“另起爐灶”的現象，法國和德國作為地區強國還主動超額參與項目、關照小國利益。在此基礎上，歐洲一體化才能因防務領域的制度重疊而取得突破1。

除了解決特定議題領域的實際問題，東南亞國家在“國家至上”理念的作用下還希望通過自身設計的制度重疊來把控區域領導權，使本國成為區域合作的最大受益者。例如，越南對多邊主義尤為支持，渴望在地區事務與組織中發揮更為積極的作用，以維護與增進國家利益；泰國精英階層也相信，泰國可以借由合作機制與倡議成為中南半島的“核心”，以使區域發展更好地服務于本國利益23。國家利益的沖突會推動制度重疊的產生，現有機制中既得利益者對變革的抵制會在舊機制基礎之上催生新的機制45。

同時，不同于西歐國家經濟發展水平的高度相似性，東盟“新四國”與“老六國”之間的發展水平差異較大，由“富國”和“窮國”組成的“兩極東盟”有可能出現6。縱然泰國和越南會因此站在不同的角度在水資源議題領域規劃制度重疊，但二者畢竟具有東盟成員國身份，需遵守“協商一致”（consensus）的“東盟方式”，無法強制域內國家奉自身的制度方案為圭臬。然而，“非正式性”（informality）特征也使得東盟國家之間的制度合作相對簡便7，進行制度重疊并不會使其付出過多成本8。以解決特定議題領域的問題為原始動機，由區域內不同國家主導的、最終使本國相對收益最大化的制度重疊終究會高密度地同步進行，導致區域合作環境無法形成和諧局面。

泰國和越南在湄公河流域主導和參與了多個合作制度，前述的4個制度較為完整地體現了湄公河流域國家陷入制度重疊困境的過程，從而驗證了本文提出的假設。

四、域外方案與制度重疊

為解決水資源議題的具體困難，泰國首先采取了制度重疊策略。中國積極與周邊國家開展互利合作，推動流域國家共同發展；美國卻借機推出湄美伙伴關系，使地區局勢進一步緊張。

（一）瀾湄合作：發展指向與被迫回應

起初，中國并未深度參與湄公河次區域的合作制度。1992年，在亞洲開發銀行的倡議下，大湄公河次區域經濟合作機制正式啟動，中國主要由云南省政府作為代表參與其中1。1995年，湄公河流域4國成立“湄公河委員會”，盡管定期參加對話會議，并同意分享水文數據和大壩運行的信息，但中國并未正式加入，不受該委員會的正式約束2。

在此背景下，泰國率先采取了制度重疊策略，一方面是為了將中國這個上游國家納入流域合作機制，以高效地進行流域治理；更重要的是，泰國也希望借新機制來滿足自身在水資源議題領域的現實需求。泰國在之前與老撾的水電合作中受到了經濟危機和兩國邊境沖突的負面影響，且下游國家在上述機制中加入了過多限制性條款，這都使泰國的水資源利用需求一直未得到滿足3。

2012年，泰國提出了啟動瀾滄江—湄公河次區域可持續發展國際會議的建議并初步規劃了水資源議題領域的合作項目，其具體側重于水資源綜合管理及與河流有關的問題，旨在為流域國家與中國就共同的水資源問題進行協調與合作提供平臺，但中國以技術性原因等為由暫時擱置了這一提議4。兩年后，中國表示將積極響應泰國倡議，探討在中國—東盟（10+1）框架下建立瀾滄江—湄公河對話合作機制的可能性。

與此同時，美國也開始有所行動。2009年，奧巴馬上任后，面對受到經濟危機重創的美國和快速發展的中國這一局面，亞太地區便成為美國外交政策的重點關切。奧巴馬上任當年，美國國務卿希拉里就與湄公河流域的越南、泰國、柬埔寨、老撾4國外交部部長在泰國舉行了首屆美國—湄公河下游國家外交部部長會議并提出了《湄公河下游倡議》（以下簡稱下湄倡議），其合作的重點是環境、衛生、教育和基礎設施等領域5。截至2013年，美國已經與湄公河下游國家建立了包括美湄5國外交部部長會議和下湄倡議等4個合作機制在內的完善的制度網絡，為其在次區域的勢力范圍擴展儲備了足夠資源。隨著雙方合作的深入，下湄倡議的合作內容進一步擴展，最后形成了包括貿易聯通、智能基礎設施（能源、環境、土地和水資源）、勞動力發展、教育培訓、婦女創業和健康衛生在內的六大支柱6。湄公河下游國家對美國在次區域積極角色的認同度不斷攀升，美國在湄公河次區域逐步具備了與中國競爭的軟實力7。

中共十八大召開以來，中國高度重視與周邊國家的合作。2015年11月，以泰國首倡的流域合作方案為基礎，中國與湄公河流域5國正式啟動了瀾湄合作機制的建設進程。原本針對水資源議題領域的“曼谷智慧”被擴展為內容更加全面的瀾湄合作。瀾湄合作的主體為“3+5合作框架”，包括政治安全、經濟和可持續發展、社會人文三大支柱及互聯互通、產能、跨境經濟、水資源、農業和減貧等5個優先合作方向，遠遠超過了由泰國設計的原版方案8。其中，除了對泰國關心的水資源利用議題投入大量的人力和物力，區域基礎設施互聯互通是瀾湄合作著力推進的領域。

下湄倡議框架下的基礎設施計劃將重點置于引導湄公河國家成為政策制定與執行者的理念上。2016年，湄公河下游之友部長會議啟動了可持續基礎設施伙伴關系，尋求建立一個以湄公河國家官員為對象的培訓平臺，幫助其認識到制定可持續基礎設施規劃需要解決的問題1。對此，瀾湄合作通過推動務實合作來回應。同年，瀾湄合作首次領導人會議發表了《瀾滄江—湄公河合作首次領導人會議三亞宣言》，表示要“改善瀾湄流域線、公路線和鐵路線網絡，在瀾湄地區打造互聯互通綜合網絡。加快電網、電信和互聯網建設”2。2017年，橫跨中國、老撾和泰國3國的昆曼公路全線貫通，中老鐵路完成奠基，中泰鐵路合作項目啟動。與此同時，瀾滄江—湄公河航道二期整治工程開始實施，流域河道運載能力將進一步提升3。

另外值得注意的是，不同于之前由泰國提出的原版方案和美國提出的下湄倡議，中國在瀾湄合作框架中堅定地將“政治安全”列為合作項目之一。一方面，中國希望瀾湄合作成為瀾滄江—湄公河次區域更為全面的合作機制；另一方面，中國希望體現出自身與域外國家的不同：中國與湄公河流域國家共享水域及邊界，湄公河流域國家不應將中國視為發展伙伴而是次區域內的平等成員，中國在瀾滄江—湄公河事務中也擁有同等權利4。但是，美國卻秉持零和博弈的思維模式，借此升級競爭。

（二）湄美伙伴關系：借機升級競爭

面對中國與東南亞合作蓬勃發展的態勢，美國特朗普政府將“亞太再平衡”戰略升級為“印太戰略”，東南亞成為這一戰略的核心地區5。在湄公河流域，針對瀾湄合作機制，2020年，美國政府將下湄倡議升級為湄美伙伴關系，該機制包括“經濟互聯互通”“可持續的水、自然資源管理、環境保護”“非傳統安全”“人力資源開發”等4個重點合作領域6。對此，泰國和越南并未猶豫不決，而是高度認可了在湄美伙伴關系框架下繼續合作的重要性78。

為與瀾湄合作開展競爭，美國利用泰國和越南作為瀾滄江—湄公河下游國家對上游相關數據的需求來設計和實施新的制度重疊。依然是在互聯互通領域，湄美伙伴關系推動可持續基礎設施伙伴關系，將湄公河水資源數據的共享和透明作為其主要著力點，該時期的湄美伙伴關系也啟動了湄公河水資源數據倡議框架，重點建立湄公河大壩監測（Mekong dam monitor）系統，以獲得流域全河段干流大壩的相關數據。該系統利用衛星和遙感等高科技工具監測湄公河干流已完工的大壩、水庫及具有一定發電能力的支流大壩，其中包括中國境內瀾滄江流域的多個大壩，相關機構定期發布流域所有規劃、在建或已建成的大壩和水庫的實時運行狀態信息1。拜登政府也極其看重湄公河流域數字化及流域規劃對水資源可持續及公平利用和疏解跨國問題的積極作用，美國國務卿布林肯在湄美伙伴關系部長級會議上宣布了新的基礎設施項目，即向決策者、政府監管機構、金融機構和承包商提供相關信息和工具，使之在湄公河次區域基礎設施開發上實施環境、社會和治理標準，促進基礎設施決策透明的“守護湄公河計劃”2。對于瀾滄江—湄公河下游的泰國和越南來說，美國提供的相關數據也具有吸引力，這一項目正可成為瀾湄合作框架內瀾湄水資源合作信息共享平臺的補充。

除此之外，為避免在相對薄弱的基礎設施務實項目上與中國展開直接競爭，美國加大了對能源議題的投入。在人口增長、城市化、工業化和數字化的作用下，湄公河流域5國的電力需求在不斷增長。面對這一情勢，湄美伙伴關系特別重視與湄公河伙伴國開展合作，幫助其滿足電力能源要求。2019年生效的日美湄公河電力伙伴關系為增加可再生能源、跨境電力貿易和能源市場改革提供了技術支持。在此基礎上，美國和日本在湄美伙伴關系框架下繼續就相關領域與湄公河流域國家確定新的合作內容，其中包括在越南開展由美國政府支持的電池儲能試點項目，以及在泰國和老撾開展電動汽車合作項目3。美國國際開發署也發起了東南亞智能電力項目，旨在支持湄公河國家建立現代化、可靠和有彈性的可持續能源系統，具體包括通過增加區域能源貿易、加速可再生能源和零排放能源的部署來實現該地區電力系統的脫碳和升級4。

在對所謂基礎設施數據透明化問題投入大量資源后，美國還組建了針對瀾湄合作機制的話語攻勢。在湄美伙伴關系全力推進有關項目的基礎上，美國頻繁批評中國將水資源管理看作“國家機密”，指責中國“不公開”相關數據。如此一來，美國在湄公河問題上的話語身份得以建構，反之，不利于中國合作項目話語環境逐漸成形5。與話語攻勢相配合，美國國內通過了相關法案，以便引入私人資本在東南亞地區進行投資，進而回避可能導致基礎設施建設債務過高的國營資本，最終達成相對較高的“透明度”6。泰國和越南兩國為獲得流域相關數據、完善流域的基礎設施建設，不愿也無法對美國的舉動進行實質性勸阻。

五、域內方案與制度重疊

受地區“國家至上”理念的驅動，再加上東盟相關規范提供的便利條件，泰國和越南兩國根據自身利益設計了不同的合作制度，以解決水資源利用領域的具體問題，并進一步爭奪區域領導權。區域合作環境又一次因流域國家的制度重疊而惡化。

（一）三河流域機制

1995年，老撾、泰國、柬埔寨和越南4國簽訂協議，成立了湄公河委員會，以對湄公河流域進行管理和開發（中國和緬甸于次年成為該機制的對話伙伴國）。但在協議談判過程中，泰越雙方就陷入了沖突。經濟相對發達且處于上游的泰國不像越南等國那樣需要湄公河委員會提供的發展資源和能力，故而并不愿意接受該委員會施加的諸多限制，例如審核國家內部相關發展項目的權力等12。盡管泰國最終在聯合國的調解下讓步，但是，其對湄公河委員會規則的不滿仍然存在3。更糟糕的是，1993年，由泰國發起的“黃金四角”開發計劃也因其受到經濟危機的影響而最終并入大湄公河次區域合作機制，失去了原有的地區影響力4。

2003年，為了按照自身需求開展水資源等領域的區域合作，也為了適應此時泰國政府的亞洲地區主義意識形態，即試圖在東南亞樹立領導角色，以助推國家在經濟危機后的復蘇發展，泰國發起了包括柬埔寨、老撾、緬甸在內的經濟合作戰略（ECS），2005年更名為三河流域機制5。泰國在本次制度重疊中扮演了主導者的角色，規劃了機制內的合作路徑和目標。

三河流域機制合作首先包括水資源利用和農業的可持續發展6。從湄公河大壩監測系統提供的數據來看，早在2006年春夏，湄公河流域泰國段的平均降水量已經低于越南境內的湄公河三角洲7。2019—2020年的干旱又導致湄公河水位降至歷史新低，糧食供應鏈中斷，大大影響次區域的農業和生態系統8。泰國作為東南亞最大的稻米出口國之一，有約8.5萬平方千米缺水適耕土地需要灌溉9。為此，三河流域機制一向重視水資源和農業合作，致力于保護和恢復與水有關的生態系統，包括濕地、河流和湖泊；大幅提高包括農業在內的所有部門的用水效率，并確保淡水的可持續提取和供應，以解決水資源短缺問題；評估三河流域資源、環境和水源的變化，提出改善、恢復自然資源和環境的措施；加快實施大米合作機制，促進流域國家大米生產合作；鼓勵流域國家與發展伙伴之間的協商與合作，促進水稻生產和確保糧食安全；等等1011。

此外，三河流域機制的合作領域還包括貿易和投資便利化、農業和工業、交通聯系、旅游合作、人力資源開發，以及公共衛生等。三河流域機制合作的目標是提升區域競爭優勢能力，推動農業產業和生產向優勢地區轉移，創造就業機會，減少成員國之間的收入差距，促進區域和平穩定與可持續的共同繁榮。隨之出臺的10年期經濟合作戰略行動計劃也細化了合作方案和項目，其中包括在邊境地區建立批發和出口市場及貿易和旅游一站式服務平臺，鼓勵在邊境貿易中更多地使用當地貨幣，以及發放教育獎學金等。與此同時，泰國與三河流域機制其他成員國之間的雙邊合作又包括內容更廣泛的合作清單12。

更重要的是，三河流域機制也采用了東盟的規范與慣例，即并不具有對成員國的強制性約束力，這使得三河流域機制的擴容變得更為順暢1。2018年，《三河流域機制總體規劃》在泰國曼谷舉行的峰會上正式通過，在泰國主導下提出了合作的幾個重點領域，即促進陸海空多式聯運更緊密的聯接，包括數字互聯互通和能源基礎設施互聯互通；促進包括貿易、投資和產業合作、金融合作在內的“軟聯通”；促進智能和可持續發展，包括創業、農業、旅游、醫療服務和教育等戰略領域在內的人力資源發展和水資源可持續管理的環境合作2。

由于未與現有機制“協商一致”，泰國通過非正式性的制度重疊極為簡便地創造了三河流域機制，湄公河委員會對泰國施加的限制被泰國用新的次區域合作機制順利抵消，泰國在流域水資源利用和農業議題上的需求得到了滿足。三河流域機制的合作項目又額外包含了湄公河次區域內資本、服務和高新技術的流動和聯通，泰國作為流域內經濟最發達的國家在上述領域經驗頗豐，自然牢牢把控著三河流域機制的發展方向和路徑，成為三河流域機制的最大受益者。

（二）四國機制

與泰國一樣，湄公河流域的水資源利用對越南的國家發展也有著極為重要的意義。湄公河三角洲是越南最肥沃的地區，是越南大米和水果主要產區。但近年來，氣候變化和極端天氣已經影響到生活在湄公河三角洲地區近2000萬人口的生計、糧食安全及整個地區的生態系統，上游水電基礎設施的建設和該地區密集的經濟活動也造成了水質的退化3。

盡管在2004年加入了三河流域機制，但越南也想借助區域合作機制來開展國家建設。在柬埔寨問題得到妥善解決后，越南特別重視參與東盟在中南半島的行動，這不僅源于地理上的接近及越南發揮地區領導者作用的歷史愿望，還源于柬埔寨、老撾、緬甸和越南4國經濟狀況的相似性及越南與東盟其他成員國的明顯區別。參與連接中南半島各國的合作有助于整個區域的經濟發展和人民生活水平的提高，也有助于縮小其自身作為東盟新成員國與東盟老成員國之間的發展差距4。

為解決水資源利用的現實問題并加快自身作為東盟新成員國的國家建設進程，再加之東盟框架內合作“非正式性”和“協商一致”的影響，不完全符合越南期待的三河流域機制并未阻擋越南尋求區域合作的腳步，越南積極投身相關新機制的籌劃，并很順利地取得了成果。2004年11月，柬埔寨、老撾、緬甸和越南4國領導人在老撾萬象舉行了第1屆峰會，簽署了關于加強4國經濟合作和一體化的相關文件，提出了推動次區域經濟可持續發展的目標及多個合作領域，四國機制由此成形5。在泰國被排除在外的情況下，越南在四國機制成員中的國內生產總值（GDP）總量和人口總數均位列第1，其在四國機制中占據絕對的主導地位6。

具體來看，越南在開展四國機制合作時經常扮演議程設置者的角色，合作重點首先包括水資源利用問題。近年來，湄公河下游水位降低，導致湄公河三角洲海水倒灌，對越南農業生產造成嚴重威脅。有關機構的統計數據顯示，湄公河三角洲鹽堿化狀況逐年惡化。早在2016年末，海水就已經侵入湄公河三角洲的主要河流，并覆蓋了前江（Tien River）約20平方千米的流域面積，這嚴重威脅了當地居民的生計1。為防止湄公河三角洲土地進一步鹽堿化，越南希望從湄公河中引水，以保證一定的河流凈流量2。因此，與三河流域機制不同，四國機制更偏向于促進淡水資源利用的可持續性，為4國實施《東盟水資源管理戰略計劃行動》提供更多援助，以應對氣候變化對水資源造成的負面影響等3。四河機制企望加強在水資源可持續利用和管理方面的合作，以適應氣候變化和災害管理的需求；繼續深化農業可持續發展和智慧農業合作，促進安全和環境友好型農業生產，以及適應氣候變化的生態農業，推動實施參與性保障制度和良好農業準則等規范4。

除此之外，越南主導的四國機制還試圖通過主持東盟“新四國”在基礎設施和商業投資等更廣闊領域的合作來縮小其與東盟“老六國”之間的差距。越南曾提出，四國機制合作的首要任務是提升區域競爭力，具體領域包括加強互聯互通政策和基礎設施建設，改善投資環境，開展商業中心和生產基地的建設；提高人力資源質量，以更好地為工業化和融入全球供應鏈服務；更好地就4國的發展潛力、競爭優勢和新商機開展信息交流活動，從改革方案中爭取發展伙伴和國際工商界的支持5。在人力資源開發方面，柬埔寨、老撾和緬甸3國對越南政府每年提供的獎學金和其他培訓課程表示感謝，并期待越南一直保持四國機制的獎學金計劃6。2022年，在對越南于前期主持多場合作博覽會的貢獻進行肯定后，4國經濟部部長批準了《2023—2024 年四國機制行動計劃》，該計劃包括貿易和投資合作、數字經濟、執行區域承諾、疫情恢復計劃，以及人力資源開發等領域的合作，大致與越南所設計的合作路徑相符7。

由此可見，對水資源利用議題的現實需求和通過領導區域發展來助力國家建設的意愿使得越南并不甘于接受之前的“泰國方案”，而是聚攏三河流域機制中的柬埔寨、老撾和緬甸3國“另起爐灶”，以四國機制中實力第一的身份來重點規劃4國在水資源利用、農業生產、基礎設施建設、營商環境和人才培養等相對基礎領域的協同合作，并享受相對來說最高的合作收益。

從地區層面來看，湄公河流域國家的制度重疊策略還是陷入了困境。東盟的相關規范為泰越兩國主導的機制重疊提供了便利，“國家至上”的地區國家理念也使得泰越兩國均試圖以自身設想來建構區域發展觀念。最終，由泰越兩國分別主導、重點在水資源議題領域發揮作用的制度重疊成為兩國競爭區域合作領導權的工具，湄公河流域的合作環境也因此受到了沖擊。

六、余論與展望

盡管泰越兩國原本希望通過制度重疊來解決水資源議題領域的實際問題，但是，二者最終導致了區域合作環境的惡化。反觀歐洲，其在防務領域的制度重疊卻產生了正面的溢出效應，歐洲一體化的進程被制度重疊進一步推動。本文試圖解釋這一差異現象的原因。

本文以湄公河流域的4項合作機制為分析案例，得出如下結論：在東南亞地區，由美國主動挑起的大國競爭相較于歐洲更為激烈，東南亞國家也更為強調“國家至上”的理念，且東盟規范更強調共識和非正式性，故而東南亞國家在水資源議題領域的制度重疊更容易產生負面的溢出效應，致使區域局勢愈加緊張。在采取制度重疊策略解決特定議題領域的問題時，泰越兩國陷入了制度重疊困境。

然而，本文研究也存在一定問題。本文并未將議題領域作為自變量之一進行考慮，議題領域的不同也可能影響制度重疊的溢出效應。例如，一方面，與水資源等低政治性領域相比，歐盟在防務等具有較高政治性的領域進行的制度重疊可能更容易對區域整體的合作產生積極影響；另一方面，相對于防務等高政治性領域而言，東南亞國家在水資源等政治性較低的領域進行的制度重疊可能更容易被美國用來借題發揮，成為其與中國開展競爭的工具。議題差異對制度重疊溢出效應的影響還需進一步研究。

在本文結論的基礎上，東南亞地區未來的制度發展或許能夠略微得到啟發。在東南亞國家處理具體議題的過程中，東盟的內外“中心性”必須得到加強。從區域角度出發，即便泰越兩國各自主導的合作制度能從客觀上縮小東盟內部的發展差距，但其更有可能發展成為使東盟分裂的小集團，不利于東盟國家的團結和共同發展。泰越兩國根據自身需求提出地區合作倡議，以及流域其他國家做出的回應都屬于東盟成員國內政，受不干涉原則的限制，東盟對這些行為并不能過多置喙。然而，當湄公河次區域重疊的合作制度侵蝕東盟共同體的根基時，不干涉原則也應適時調整，“靈活接觸”與“建設性介入”或許應再次被東盟納入考慮范圍，只有如此，東盟的國際聲譽和內部凝聚力才能得到維護。

除了注重東盟在內部合作的“中心性”，東盟對外部大國的“中心性”也需要受到重視1。東盟通過關系性權力政治實踐、關系網絡化和情感關系過程等3個機制將“關系平衡”制度化為“東盟中心”2。“東盟中心”不僅是地區合作的制度中心和規范基礎，而且塑造著“東盟方式”的地區協商合作及協商治理秩序3。盡管權力政治在當下愈加突出、大國博弈不斷加劇，東盟或許能夠利用自身的優勢地位，作為整體來首倡制度重疊，建立與東盟地區論壇等亞太區域合作框架相聯系的湄公河次區域合作制度，維護區域的中立和平，推動區域整體發展。

注：本文系國家社會科學基金重大課題“完善我國領事保護制度研究”（項目編號：20&ZD206）的階段性研究成果。

（責任編輯：顏? 潔）