鄉村振興背景下農村基層組織減負現狀及建議初探
——基于廣西的觀察和思考

（廣西民族大學政治與公共管理學院 廣西，南寧 530000）

1 問題的提出

農村基層組織是貫徹落實黨中央國務院決策部署的“最后一公里”，是黨和政府聯系群眾的紐帶，是全面推進鄉村振興的重要力量。黨的二十大報告中提出的“全面推進鄉村振興”、“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制”、“扎實推進依法行政”[1]等重要指示，表明了黨中央對鄉村治理和村民自治的一貫重視，也為農村基層組織減負提供了新的科學指引和根本遵循。“上面千條線，下面一根針”，負擔重、壓力大的行政任務下派，文山會海的反彈回潮，形式繁雜的表格檢查，都在消耗著村干部服務村民的時間和精力，官僚主義、形式主義的蔓延還嚴重影響了黨的形象和黨群干群關系。黨的十八大以來，習近平總書記多次對基層減負工作做出指示，強調要為基層干部松綁減負。2019 年中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，強調要破除形式主義、官僚主義，切實為基層減負、注入活力[2]。2022 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于規范村級組織工作事務、機制牌子和證明事項的意見》，聚焦了長期以來困擾村級組織減負的難點和堵點靶向施策[3]。

全面推進基層減負至今，各地積極響應習近平總書記的重要指示精神和黨中央國務院的決策部署要求，通過完善制度、建立機制、應用技術等舉措推進基層減負，取得了一定效果，但整體上看，仍與政策要求以及基層干部群眾的期盼有一定距離[4]。在廣西部分農村社區的走訪中發現，當前農村基層組織減負仍存在問題和困難，需要從村級工作的實際出發，統籌推進農村基層組織減負。

2 研究動態梳理

基層減負是根據我國社會治理的實際提出的，是國內學界關注的熱點議題之一，現有的研究既涵蓋理論層面的討論，也有實踐層面的操作建議。

有關減負的解讀。李梅[5]認為基層負擔指科層壓力，不僅給農村基層組織帶來了行政負擔和官僚主義，還使得農村干部負擔加重、積極性受挫，還面臨著脫離群眾的風險。顏昌武等認為減負包括質和量，要把合理的工作按照合理的時間結構來分配：質即精簡工作機制，在有限的時間辦更多的事；量即減輕負擔和壓力[4]。

有關負擔根源的分析。一是機制不完善導致的事務疊加，盧福營等[6]認為許多職能部門和農村組織存在職責和功能重疊，李瀅[7]認為基層評價機制中的痕跡管理過度強調“留痕”，使村干部用于解決實際問題的時間和精力被大量分散。二是行政化與官僚化傾向，一方面，楊華[8]指出上級通過發文辦會將工作轉移給村級來逃避責任、轉嫁壓力；另一方面，張國磊等[9]指出，村干部在壓力型體制下會根據自身利益訴求或規避問責的需要而去優先執行上級攤派的高指標任務。三是頂格管理思維的影響，仇葉[10]指出各級政府采用頂格管理的方式，以高標準要求基層組織，但農村條件有限，只能以形式主義來應付考核。

有關優化減負的建議。一是設立科學的體制機制、厘清機構職能，吳海紅等[11]指出基層負擔源于上下級職能不對等，要理順權責并確保資源和權限隨事下沉，陳家剛等[12]認為科學的考核機制能夠促進村干部回歸本職，減少在考評上花費的時間。二是破除官僚主義、形式主義的影響，馬雪松[13]認為精文減會可以樹立務實作風以減輕負擔。三是破除頂格管理思維，周芳名[14]認為應給村干部足夠的空間發揮主動性，上級只需適時的監督。

3 廣西農村基層組織減負現狀及存在的問題

3.1 廣西農村基層組織減負現狀與成效

廣西根據黨中央國務院的決策部署，對農村基層存在的工作負擔問題進行整治，研究制定一批政策措施，建立區、市級專項工作機制，形成上下聯動的整治合力，農村基層組織減負工作取得一定進展。

一是精文減會、整合電子政務系統。通過控制總量、精簡流程、統籌合并等做法，壓減了印發文件、報表填報和召開會議的數量。整治電子政務形式主義，整合清理了一批政務app、微信公眾號和工作群。在全國率先建立脫貧攻堅大數據平臺系統，實現脫貧攻堅多項工作的電子化和信息共享。

二是改進督查考核。按照分類管理、壓實責任、優化流程的原則對績效考評體系進行調整，大幅壓減督查考核的事項，并通過整合清單、完善機制，確保考核項目減量不減質。

三是規范農村基層組織工作。逐步推進村級工作事務和工作機制清單化，精簡業務流程。推動村級辦公場所一體化，規范功能設置和掛牌標準，清理一批不符規范的牌匾。規范農村基層組織的證明出具工作，專項整治“社區萬能章”，制定了“不應由”農村基層組織出具證明的事項清單。

3.2 廣西農村基層組織減負存在的問題

廣西在推進基層減負方面取得了一定成效，一些地區開創的“無會日”、“無會周”等制度受到廣泛認可。在廣西部分農村社區的走訪中發現，農村基層組織仍處于壓力型體制的末梢，村干部仍處在“上面千條線，下面一根針”的負擔重、壓力大、高負荷的工作狀態中，廣西農村基層組織的減負仍存在一些問題和困難，減負效果與政策要求以及基層干部群眾的期盼仍有差距，具體表現為以下幾個方面：

一是減負機制與準入清單不完善。相關機制和準入清單的制定仍處于探索階段，尚未形成系統的制度化標準，政策效力不足，基層政府和職能部門出于慣性仍會依賴傳統的工作模式，將工作攤派給農村基層組織，導致減負反復化[15]。監測機制和反饋機制的缺失導致上下溝通不足，作為地方統籌者的區、市級政府難以對農村基層組織減負進行動態監測和評估，村干部也缺少向上反饋的渠道。

二是職責定位不清晰。受職能轉變不到位的影響，基層政府管理范圍大、事項繁雜，還存在部門職能交叉重疊的情況，許多繁雜、重復的工作被轉移到農村后就成了農村基層組織的工作負擔。部門之間一些相互推諉現象也會影響農村基層組織的效率。

三是思想認識不充分。部分基層政府思想認識上的不足表現在兩個方面：一方面，其工作方式仍受到思維慣性的支配，把發文辦會當成落實工作的辦法，將工作轉移給農村基層組織來逃避責任、轉嫁壓力，使農村基層組織成為壓力型體制的延伸；另一方面，一些基層政府干部出于資源競爭、晉升激勵和規避風險的需要，會選擇自我加壓、主動加碼，而這些額外的壓力又被轉移到農村基層組織[4]。

四是條件待遇與考核壓力不匹配。鄉村治理事務日益增多且趨于復雜，專業化要求越來越高，但農村基層組織的資源和能力等條件有限，許多事情只能“硬著頭皮上”。上級政府較為頻繁的檢查考核也形成了壓力，一些基層政府還以“問責”、“扣績效”等方式對村干部加壓。不少村干部對當前的待遇水平并不滿意，認為村級工作的強度不亞于鄉鎮政府，加班、一人多崗是常態，但工資待遇卻相差不少，特別是工傷、養老等基本保障的短缺。心理落差也放大了村干部對工作負擔和壓力的感知。

4 推進廣西農村基層組織減負落實的建議

為農村基層組織減負是實現鄉村振興的必由之路。推進農村基層組織減負是一個持續動態的過程，需從鄉村治理的實際出發，上下統籌、久久為功，多措并舉地推進減負工作。

一是優化頂層設計，強化準入統籌。減負必須對壓力傳導的過程及根源進行回溯。要加快推進地方政府職能轉變，整治部門職能交叉重疊的現象，處理好基層治理中的條塊關系和權責劃定，堅持屬地管理原則與權責相匹配。加強區、市級統籌協調，制定政策措施和準入清單，通過加強動態監測和準入審核以確保政策和清單貫徹落實到村一級，做好清單的公示并接受群眾監督。

二是健全常態機制，改進考評制度。落實減負政策需要以機制為抓手，以考評制度為保障。健全減負執行機制，嚴控各黨政群機構工作機制和事務的下派，開展專項整治和自查整改。健全監測反饋機制，由市級統籌減負監測工作組，對減負情況進行動態監測和評估，暢通上下溝通渠道。健全準入審核機制，由縣級黨委按照準入清單對工作事務、證明事項和機制牌子進行規范和審核。改進對農村基層組織的考評制度，建立以解決實際問題、讓群眾滿意為導向的考評機制，減少督查頻次和痕跡管理，由上級黨委政府對村級考評進行統籌，簡化整合各類臺賬、年報。

三是突出政治引領，加強宣講教育。基層減負是加強黨的作風建設的重要內容，也是我們黨進行自我革命的重要抓手。強化組織領導，壓實責任，重視發揮各級紀檢委的監督作用和組織部的協調作用，把黨的領導貫穿農村基層組織減負的全過程。統籌開展政策宣講和思想教育活動，貫徹落實黨中央國務院有關基層減負的文件精神，學習領會習近平總書記關于基層減負的重要論述，鑄牢推進農村基層組織減負的思想根基。

四是落實資源下沉，提高干部待遇。對于需要下派到村一級的工作機制或協助事務，上級政府或職能部門須保障相應的物資、人力和經費下沉，嚴格落實“費隨事轉”。逐步提升村干部的待遇與保障水平，提高村干部的獲得感，通過待遇條件的改善吸引更多人才加入農村基層組織。

五是完善數字治理，推動信息共享。正確對待并充分利用數字化信息技術和平臺，一方面要繼續整治電子政務形式主義，對政務app、微信公眾號和工作群進行整合、清理；另一方面要加快構建區、市級鄉村治理數據庫，暢通信息共享渠道，各部門按需提取數據，以避免農村基層組織重復上報數據。

六是加大政府購買，促進社會參與。治理主體由一元轉向多元是鄉村治理發展的必然趨勢，加大政府購買公共服務的力度，促進社會組織、社工等社會力量參與鄉村治理，發揮其在專業領域的能力來為村民提供多樣化、專業化的服務，在提高鄉村公共服務水平的同時也能分擔村干部的壓力。