鄉村振興背景下城鄉融合發展政策體系與體制機制研究
——以西藏自治區N市S縣為例

（那曲市委黨校 西藏，那曲 852000）

黨的十九大報告明確指出，要實施鄉村振興戰略，這為新時代做好“三農”工作提供了總抓手和行動指南，為重塑新型工農城鄉關系提工作戰略指引和行動綱領。其中關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的思想尤其如此[1]。但是制約我國城鄉融合發展的一個問題是區域間城鄉發展不平衡，主要體現為西部地區城鄉發展水平遠遠低于東部地區。改革開放以后，西部地區在經濟整體上行的推動下有了很大的發展。但由于交通、地理、經濟基礎等方面的制約，發展仍相對滯后，其中城鄉發展問題尤為突出[2]。從城鄉融合發展水平得分表中可以看到，經過十多年的發展，N 市的得分僅從2006 年的-0.6328 升到2019 年的0.1455[3]。N 市S 縣是典型的西部城市，交通、地理、經濟、發展資源、人才等都條件都較為薄弱，導致城鄉融合發展還較為滯后。但經過過年的脫貧攻堅以及鄉村振興戰略的深入實施，城鄉要素流動壁壘已基本被打破，城鄉融合已經具備了基礎條件，因此本文對影響N 市S 縣城鄉融合發展政策體系及體制機制進行研究，找尋在鄉村振興背景下城鄉融合發展的政策體系和體制機制對在不同方面對城鄉融合的作用，最終促使城鄉融合的成果落實到鄉村振興的現實要求上來。

1 政策體系和體制機制對融合發展的重要性和必要性

1.1 政策體系對融合發展的重要性和必要性

政策體系有利于縮小城鄉差距。經過多年的發展，我國大部分縣級以上城市建設相對于鄉村在各方面已經較為完善，加快城鄉融合最重要的是在鄉村方面加快建設，而鄉村的發展相對于城市來說本就有天然的劣勢，因此必須利用發揮好有關政策體系。如《鄉村振興戰略規劃（2018～2022）》第10 篇內容為完善城鄉融合發展政策體系。當前要做好城鄉融合，就是要更好的激發農村內部發展活力、并且要優化外部發展環境既做好城市一方的相關銜接，做好人才、土地、資本等相關方面的制度建設，促使鄉村的發展，只有這樣才能更好得是城鄉發展平衡，最終達到融合的情況。

實施鄉村振興戰略，有利于逐步縮小城鄉發展差距，推動城鄉空間實現均衡發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，大力推動鄉村振興戰略的實施，提升鄉村的社會、經濟和生態發展效益,使城鄉居民生活質量的差距逐步縮小，從而推動城鄉空間逐步達到均衡,實現城鄉融合發展[4]。鄉村發展至關重要，鄉村振興戰略的實施加強了頂層設計與規劃，有利于補足鄉村在各方面的不足，促使城鄉二者的發展更加平衡。

1.2 體制機制對融合發展的重要性和必要性

體制機制的相關建設有利于打破固有壁壘。當前我國已經全面邁入小康社會，而接下來要實現更高水平的社會發展，必然要求城鄉融合的發展。雖然國家在前一段時期內統籌城鄉發展，破除城鄉二元結構了取得了很多成果，但西部一些城市城鄉融合水平程度還是較低。這也是以N 市S 縣為代表的一些城鄉融合水平較低的縣的普遍痛點。為了順應新時代新要求，要求我們必須發揮制度優勢，加強制度支撐。

根據馬克思主義的觀點，城鄉融合發展是經濟社會發展到較高級階段的結果，目前我們的經濟社會尚未發展到這種程度，制度融合上存在制度性差別、共享機制待完善，目前從機制和理念上來看，城鄉治理融合存在堵點，體制機制存在弊端，就是要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系[5]。黨的十九屆四中全會明確提出我們要《堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化》，加強各項制度體制支撐。細觀《意見》可以發現，為了更好的實現城鄉要素的合理配置，共提出了29個方面的機制、制度、體系要求，促使各要素打破流動壁壘，為城鄉融合注入了機制、制度的力量。

2 N市S縣城鄉融合的現狀分析

2.1 N市S縣的基礎信息及城鄉融合發展現狀

S 縣是N 市的政治、經濟、文化、交通、信息、通訊中心。2019 年12 月31 日S 縣入選全國農村創新創業典型縣。S 縣下轄，12 個鄉鎮（3 鎮9 鄉）、146 個村（居）委會。境內多山，礦產資源豐富。根據N 市統計年鑒S 縣2020年常住人口為112947人，城鎮人口29135人，城鎮人口較上年增長了0.03%，S 縣的年末常住人口城鎮化只有25.79%。2022年2月國家發展改革委組織召開城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議第四次會議指出，2021 年新型城鎮化和城鄉融合發展工作取得新成效，年末常住人口城鎮化率達到64.72%。可以看出S縣的人口城鎮化率還較低。且在一定程度上城鄉融合較差。

2.2 城鄉融合發展過程中存在的問題

2.2.1 體制機制建設滯后 為促進城鄉融合，國家特別要求要堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進更多要素想鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環。但在S縣調研的過程中發現部分城鄉融合要素流動性不強，其主要原因是相關的體制機制沒有建立起來，如人才入鄉的激勵機制，在鄉村振興的背景下，應該由鄉村振興局、組織部、縣鄉財政等相關部門承擔其一部分工作。但在實際的調研中發現本地大學生回鄉創業黨建部門負責了大部分銜接工作，這是體制機制未建好的典型表現之一。

2.2.2 相關政策缺乏城鄉融合的內容 在對S縣具體部門的調研過程中發現S 縣有關部門對城鄉融合相關政策的認識還存在一定的誤差及認識不足的問題。甚至有些部門看不到或者工作人員不知道城鄉融合的有關政策。如鄉村振興局和農業農村局調研期間發現，兩個單位的同志已經做了有關城鄉融合的具體性工作，但在兩個單位的有關文件中卻沒有關于城鄉融合的專門性政策文件，這對有關工作的進行造成了阻礙。

2.2.3 城鄉融合過程中流于表面、成效較小 影響S縣城鄉融合得問題可能在于縣委縣政府的重視程度不夠，存在流于表面的原因。在《鄉村振興促進法》及《意見》等相關的文件中黨中央國務院對鄉村融合提出了時間要求及具體的規劃，但S縣相關部門的工作人員對城鄉融合的相關內容不甚了解。在城鄉融合的過程中存在流于表面只求大概的現象，遵從自治區與N市的各項政策，本縣更多的是被動工作，創造性的發揮城鄉融合的有關政策較少，長期以往導致城鄉融合水平較差，成效較小。

2.3 原因分析

通過深入的調研發現造成S 縣城鄉融合水平度不高的原因主要在于：相關的政策沒有落實到位，相關的體制機制沒有建立健全，主要可能存在以下幾個問題。

2.3.1 領導重視不夠“一把手”和領導班子，對一個單位、一個地區的工作起著統領全局的關鍵性作用，肩負著把方向、謀全局、抓大事的重任。抓住“一把手”和領導班子這個關鍵環節，就抓住了工作的“牛鼻子”。但是通過調研發現在S縣、鄉、村等三級黨組織的“一把手”和領導班子對城鄉融合工作的實施及督促存在偏軟或乏力等問題。在實地調研中我們發現城鄉融合的有關文件發放到了辦公室等部門進行了保存，但與之相關的鄉村振興局及農業農局等有關單位卻沒有收到相關的文件，一方面說明“一把手”沒有統籌到位，也說明領導班子對城鄉融合相關工作重視不夠。

中共中央發布的《中共中央關于加強“一把手”和領導班子監督的意見》，細讀這個文件，可以看到到一個單位的“一把手”太重要了。有人說：火車跑得快，全憑車頭帶。作為一個地方、一個部門、一個單位的“一把手”，在領導班子中居于領導核心地位，就肩負有總攬全局、協調上下的重大責任。其作用發揮如何，直接影響到這個地方、這個部門、這個單位的發展方向和工作狀況。單位“一把手”及其領導班子要準確把握航向，要在決策上起到主導把關作用，“一把手”如果沒有吃透黨的路線方針政策那么就會出先決策不明的狀況。

2.3.2 政策不明朗 另外一個原因為地方政府政策不夠明朗所導致，因為在《鄉村振興促進法》中、有城鄉融合的相關內容，且各級政府出臺了有關配套政策，但是在城鄉融合中更兼顧了城鄉兩方面的內容，二者有重合的地方，但N市S縣的政府在實際的工作中更側重與鄉村振興方面的相關政策建設，對城鄉融合，二者之間的關系認識不夠到位，導致對城鄉融合政策建設也逐步落后。經過調研發現導致政策不明朗的原因主要是S 縣在實際工作中側重有所不同，在一定程度上也因為相關干部隊伍建設及崗位設置的問題，導致有關政策模糊或者工作人員工作出現誤差。

2.3.3 體制機制不健全 在鄉村振興的背景下要做好城鄉融合的各項工作，就要求政府在實際的工作中不能顧此失彼，如在十九大鄉村振興戰略未提出之前部分政府可能會對城鄉發展有所側重。但在鄉村振興戰略提出之后，鄉村振興各項工作機構逐步健全完善，配套政策相繼出臺，理論研究、政策研究、典型案例紛繁多樣，但系統性的實務操作還非常缺泛。

如鄉村振興局和農業農村局之間的關系如何界定各項工作如何負責。在實際調研中發現，二者之間交流較少，在平時的工作中實際情況更傾向于負責具體的工作，如醫療、產業、民生、農牧等各項工作分的特別具體，但是二者之間更高層次的協商交流卻較少。其次還有一個城鄉發展的各項資金問題，如在鄉村振興局及相關部門調研的時候，我們問道關于鄉村發展的各項資金的問題是如何協調溝通的，當時有關工作人員均表示可能是由銀行和上級部門共同制定有關資金使用計劃。這些都能從側面反應目前在城鄉融合的過程中還存在一些體制機制問題。

3 完善健全政策體系與體制機制的路徑建議

3.1 形成領導責任制，推動政策體系和體制機制的建立健全

通過對S 縣的實地調研發現基層政府各部門也在不同程度上對城鄉融合有著深刻影響。而中央對基層政府在城鄉融合中的角色也給出了定位。推動《意見》落地效，總的工作方法是建立中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制[6]。經過調研S 縣的具體情況，要做好城鄉融合的各項工作就要形成領導責任制，如在S縣有幾位副縣長與調研員，在當前鄉村振興的大背景下，鄉村振興與城鄉融合的相關工作多且重要，在書記縣委書記是第一責任人的情況下還應有一位主要領導分管相關工作，做到統一調度，統一制定相關規章制度，統一協調，這樣可以在一定程度上打破原有的各單位間溝通不及時協調不到位的情況。

3.2 形成清晰明朗可操作性的政府政策，使城鄉融合有據可依

習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略是“三農”工作的總抓手、總指南，是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務，突出了新時代全面推進鄉村振興戰略及相關政策體系在全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興中中國夢的歷史根基[7]。這說明鄉村振興及相關工作的重要性及緊迫性。這就要求基層政府在做好各項具體工作時形成清晰明朗可操作性的政府配套政策，使得各項工作有據可依。

3.3 進一步健全和完善體制機制，形成對城鄉融合發展的保障

在目前的社會發展情況下，一個地區（省、市）內其社會平均工資水平基本相當，想要吸引人才，就要建立落實好城市人才激勵機制發揮政府作用，以此來推動人才入鄉，為鄉村振興提供人才支撐。抓住政策充分保障建立城市人才入鄉激勵機制，如大學生村官，鄉村振興專員進入村兩委的政策。這一政策不僅能使得高校畢業生到村任職、扎根基層、發揮作用，也更好的建立起了城鄉人才合作交流的機制，提升了大學生回村工作的吸引力，提升鄉村發展活力，解決鄉村較城市發展人才不足的問題。

制定相關農村承包地制度，明確規定土地承包制度，健全土地流轉管理制度，更多的專業化農牧人才回村務農放牧，人力投入少了，但收入更高[8]。

推動公共服務向農村延伸、推動社會向農村覆蓋，最終達到普惠共享的程度，就必須要在相關政策制度做出規定，最終達到相關要素在城鄉之間充分流動的社會導向。在S 縣實地調研的時候發現再教師交流交互上已經有非常明確的政策制度規定，如市縣一級教師在升下一級職稱時必須要有駐村半年經驗或者在鄉鎮學校輪崗半年等要求，在工資上基層教師有相應的補貼，且在教育上推行互助小組為特困及殘疾等因素造成不能前往學校學校學習的孩子實行送教上家的政策，讓在義務年齡之內的孩子都能享受到教育資源。在推行縣域內教師交流輪崗和城鄉教育聯合方面也應逐步打破各項壁壘。

要想做到城鄉融合鄉村發展鄉風文明要不斷加強城鄉公共文化服務，建立健全鄉村治理機制。要不斷統籌城鄉公共文化設施布局與隊伍建設，大力發展鄉鎮一級的文化組織，開展符合鄉村特點的文化活動，豐富鄉村一級的業余生活。在鄉村治理方面不斷深入推進聯戶長制度，讓村（居）中未擔任職務的黨員承擔聯戶長的職責，一個聯戶長管理五戶到十戶，不僅強化基層黨組織的戰斗堡壘作用，更強化了村組織的服務范圍。