推動“雙碳”目標如期實現的財稅政策選擇

白彥鋒

【關鍵詞】財稅政策 碳達峰 碳中和 【中圖分類號】F812.4 【文獻標識碼】A

2020年9月22日，在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上，習近平主席向全世界鄭重宣布——中國“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。目前，碳達峰、碳中和已經成為“十四五”時期我國經濟工作的重點任務之一，同時也是推動我國經濟高質量發展的重點任務之一。為了更好實現碳達峰、碳中和，需要發揮財政作為國家治理的重要基礎和支柱作用。

減污降碳是我國經濟高質量發展的內在要求

當前，世界主要發達經濟體和部分發展中經濟體已經實現了碳達峰，并且為了更好地實現二氧化碳凈零排放，各國先后宣布了承諾碳中和的時間（具體時間如表1所示）。從實現碳達峰到承諾碳中和，歐洲等國家將用時近60年，美國、日本等國家將用時40年左右。而我國承諾力爭在2030年前實現碳達峰、在2060年前實現碳中和，這意味著我國從碳達峰到碳中和的時間將比發達國家少10—30年，時間更緊、任務更重。

碳達峰和碳中和是我國在新發展階段貫徹落實新發展理念、構建新發展格局的必然要求。為了更好地推進碳達峰、碳中和工作，我國開始逐步構建碳達峰碳中和“1+N”政策體系。2021年10月，《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》正式發布①，同月，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》，對二氧化碳排放量、非化石能源消費比重、能源利用效率、森林蓄積量等提出目標要求，在能源、工業、建筑、交通等領域有序實施“碳達峰十大行動”。強調完善財稅政策，通過加大財政支持力度、加大綠色采購力度、完善稅收優惠、完善碳減排稅收政策、健全價格機制等方式，充分發揮財政的重要作用，促進經濟社會發展全面綠色轉型。

我國開展了豐富的減污降碳實踐，并取得了一定的成效，為應對全球氣候變化、助力碳達峰與碳中和作出了積極貢獻。一方面，清潔能源快速發展。國家能源局發布的數據顯示，截至2023年10月底，我國可再生能源發電總裝機突破14億千瓦，達到14.04億千瓦，同比增長20.8%，約占全國發電總裝機的49.9%。其中，水電裝機4.2億千瓦、風電裝機4.04億千瓦、光伏發電裝機5.36億千瓦、生物質發電裝機0.44億千瓦。預計年底全國可再生能源發電裝機將突破14.5億千瓦，風電光伏發電裝機將突破10億千瓦。②另一方面，攻關綠色低碳技術，提供資源支撐與平臺保障，推動科技成果轉化應用，用科技賦能減污降碳。同時，調整產業結構，推進全產業、全鏈條減碳。從不同行業來看，工業、交通、建筑是高能耗、高排放行業。當前，我國工業能耗占比雖有所下降，但總體仍然保持在65%左右，屬于高能耗產業，交通運輸業、建筑業緊隨其后。因此，要推動工業、交通、建筑領域碳減排，實現能源清潔低碳安全高效利用。

財稅政策對于推動實現“雙碳”目標具有重要意義

為了更好應對全球氣候變化，實現碳達峰、碳中和的目標，需要積極推進綠色低碳發展，走可持續發展道路。財政是國家治理的重要基礎和支柱，可以通過優化資源配置和優化經濟結構，促進經濟與社會發展。推進碳達峰、碳中和需要財政的大力支持，需要財政資金、稅收制度、政府采購等重要的財稅政策工具。可以說，靈活有效、切實可行、綜合協調的財稅政策對于推動實現“雙碳”目標具有重要作用與意義。

第一，優化資源配置、調整產業結構。一方面，我國工業是能源消耗以及碳排放的最主要領域，其中鋼鐵和水泥行業的減碳更是重中之重，僅僅依靠其自身的發展很難達到碳減排的標準。因此，需要加大財稅支持力度，推動低碳減排技術研發，解決好“卡脖子”問題，加快建立工業低碳技術創新體系。另一方面，我國區域經濟發展、產業發展仍然不平衡，東西部、南北方差距較為明顯，造成了區域間資源分配的不平衡不充分問題。因此，需要進行財稅政策引導，既吸引企業對低碳節能相關產業的投資，優化資源配置與產業布局，也考慮不同區域的資源稟賦、能源結構、產業結構、社會發展等不同情況，制定出最適合的財稅政策，以最高效率推進碳減排。

第二，引導能源結構調整，鼓勵新能源發展，構建清潔能源體系。目前我國的能源結構仍是“一煤獨大”，《中國能源發展報告2023》顯示，2022年我國能源消費總量達到54.1億噸標準煤，同比增長2.9%③。煤炭消費量占能源消費總量的56.2%，比上年上升0.3個百分點；天然氣、水電、核電、風電、太陽能發電等清潔能源消費量占能源消費總量的25.9%，上升0.4個百分點。④面對這種情況，一方面要繼續減少煤炭的使用和消費量，并且推進煤炭清潔化使用，提高其能源利用效率；另一方面要大力鼓勵發展清潔能源，而這需要大量的財政資金投入，以財稅政策的強力支持促進技術創新，推動新能源建設發展。

第三，推動碳匯發展，鞏固提升生態系統碳匯能力。2008年，世界銀行發布報告《生物多樣性、氣候變化和適應性》，首次提出“基于自然的解決方案”（NatureBased Solutions，簡稱NBS），通過生態系統吸收大氣中的二氧化碳，從而減少溫室氣體在大氣中的濃度。2019年，NBS被聯合國納入全球氣候治理的進程，成為加快全球氣候行動的九大領域之一。當前我國自然碳匯利用程度仍然不高，并且對于草原碳匯等重視程度不足，海洋碳匯發展也比較緩慢，更需要以財稅政策加大資金支持，促進生態環境修復。

第四，發揮財稅政策彌補市場外部性的作用。綠色低碳產品等往往具有公共產品的屬性，因此需要財稅政策獎懲并舉，對具有正外部性的、有助于碳達峰和碳中和的經濟行為給予資金支出與稅收優惠等激勵，反之則通過懲罰性措施等進行一定的抑制。通過財稅政策彌補市場外部性，可以加快促進“雙碳”目標的達成。

以財稅政策助力“雙碳”目標實現

第一，調動居民積極性，推動冬季取暖熱計量改革，以此為抓手牽引綠色建筑標準提升。據統計，截至2022年底，全國累計建成節能建筑面積超過303億平方米，節能建筑占城鎮民用建筑面積比例超過64%；全國累計建成綠色建筑面積超過100億平方米，2022年當年城鎮新建綠色建筑占新建建筑的比例達到90%左右。未來，應在提升能源效率、推進建筑減排的基礎上，制定更高的綠色建筑標準，做好建筑“零碳”的準備。據統計，“十三五”時期，我國因地制宜推進北方地區冬季清潔取暖，替代散煤1.4億噸以上，清潔取暖率提升到65%以上。未來，可以考慮充分調動居民的積極性和主動性，推動冬季取暖熱計量改革，分戶供熱，安裝計量表計量供熱，居民可以自行調節供熱溫度。同時，可以在京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市進行試點，將計量供熱引進新建的節能建筑等這些具備分戶計量收費條件的區域，并且制定切合實際的管理辦法。

第二，增加綠色債券的有效供給，推進企業ESG發展，滿足企業對綠電溢價的需求。地方政府開展節能低碳的基礎設施建設需要大量的資金，而綠色債券可以發揮重要作用。綠色主權債券既有利于支持政府為低碳轉型融資，促進國內綠色債券市場發展，又可以彰顯我國負責任大國的形象，表明碳達峰、碳中和的決心。據統計，截至2023年一季度末，我國本外幣綠色貸款余額超過25萬億元人民幣，綠色債券余額超過1.5萬億元人民幣，均居全球前列。綠色債券支持環境改善的效果顯著，據初步測算，每年綠色債券募集資金投向的項目可節約標準煤5000萬噸左右，相當于減排二氧化碳1億噸以上。因此，在推進碳減排的過程中，需要重視綠色債券的作用，擴大綠色債券的覆蓋范圍，將綠色主權債、綠色地方債、綠色企業債、綠色公司債有機結合。同時，應基于科學的評估方法體系，建立信息披露平臺，并提高信息透明度，充分揭示和追蹤募集資金使用情況，保障將綠色債券募集的資金用于綠色債券項目建設、運營以及補充配套流動資金，更好地推進低碳基礎設施建設。

第三，探索光伏等新能源發展新方向，將高質量發展要求真正落到實處。我國曾多次出臺對于風電、光伏等新能源的相關財稅激勵政策，包括上網電價、財政補貼、特高壓建設等。2021年6月，國家開發銀行制定《支持能源領域實現“碳達峰、碳中和”戰略目標工作方案》，并提出“十四五”期間設立總規模為5000億元（等值人民幣，含外匯）的能源領域“碳達峰、碳中和”專項貸款，其中2021年安排發放1000億元，助力構建清潔低碳安全高效的能源體系。在未來，對于推動光伏等新能源發展需要做到兩點：

一方面，逐步轉變對于光伏、風能等的財政扶持方式，及時清理低效補貼，完善補貼退坡機制，加大生物質發電財政資金補貼力度。我國風電、光伏等可再生能源已基本具備與煤電等傳統能源平價的條件，財政部、國家發展改革委、國家能源局于2020年聯合發布的《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》明確指出，新增海上風電和光熱項目不再納入中央財政補貼范圍。我國生物質發電主要包括垃圾焚燒發電、農林生物質發電、沼氣發電。鼓勵生物質發電不僅可以有效利用我國豐富的生物質資源，還能夠科學有效地處理有機廢物。需要指出的是，當前對于生物質能源的發展利用仍低于風電與光伏，因此還需要財政給予補貼支持，尤其是對生物質燃燒和轉換技術的支持。同時，應注意對財政補貼的分類管理，引入一定數額的競爭配置資金，更好地促進生物質能開發利用。

另一方面，探索光伏等新能源在生態修復、鄉村振興等領域的應用。2020年10月，國務院辦公廳印發《新能源汽車產業發展規劃（2021—2035年）》，明確提出“鼓勵‘光儲充放（分布式光伏發電—儲能系統—充放電）多功能綜合一體站建設。支持有條件的地區開展燃料電池汽車商業化示范運行”。2021年中央一號文件明確部署要實施鄉村清潔能源建設工程。2022年中央一號文件要求推進農村光伏、生物質能等清潔能源建設。2023年中央一號文件強調，要推進農村電網鞏固提升，發展農村可再生能源。在未來，可以利用農村豐富的可再生能源，開發分布式光伏、分散式風電潛力，開發農村生物質資源，打造零碳示范村，助力鄉村振興。

第四，完善稅制結構與稅收優惠政策。一方面，考慮到目前我國的能源消費結構以及企業發展的負擔，可以根據不同行業的企業污染程度實行有差別的稅收政策，并給予積極減排的企業一定程度的稅收優惠。另一方面，完善現有稅制及各項稅收優惠政策，建立健全綠色稅收體系。

資源稅方面。我國目前煤炭資源稅的最低幅度稅率較低，不利于進一步降低煤炭在能源結構中的比例。且資源稅的征稅范圍較為狹窄，僅包括礦產品與鹽類，不涉及森林草場等資源，無法有效發揮節約稀缺資源的作用。因此，可以拓寬資源稅的征稅范圍。比如將更多日益緊缺的資源產品納入征稅范圍，包括草原、森林、耕地、灘涂、海洋等資源。同時，也應注意資源稅率調高對煤炭企業的負擔問題，清理其他相關稅費。

成品油消費稅方面。我國現行的成品油消費稅僅包括7個子稅目，并未包括成品油周邊產品，容易導致征管漏洞。⑤且目前成品油消費稅是在前端環節（生產、委托加工、進口等）征收，雖然征收較方便、征收成本較低，但難以實行差別化稅負。成品油消費稅是價內稅，稅負更加隱蔽，難以起到引導節約低碳型消費的作用；成品油消費稅是中央稅，地方政府不能獲取這一部分稅收收入，缺乏監管動力。對此，要優化征收范圍，可以將混合芳烴、輕質循環油、稀釋瀝青等相關煉油產品納入征稅范圍，減少偷逃稅行為。同時，可以推動成品油消費稅征收環節逐步后移，更好地發揮消費稅的調節作用，鼓勵清潔能源發展。

增值稅方面。總體來看，我國目前對更前沿的零碳技術、負碳技術等的稅收優惠力度仍然不足，針對上游研發環節的優惠政策而非專門針對能源產業的增值稅稅收優惠相對欠缺。2021年5月發布的《國家發展改革委 國家能源局關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》強調可再生能源電力消納責任權重預期目標，但當前針對可再生能源消納并沒有專門的稅收優惠，僅靠現有的增值稅稅收優惠等政策無法適應新能源的發展趨勢。因此，可以適當擴大新能源產業的增值稅稅收優惠政策范圍，提高對上游研發環節和下游消納流通環節的稅收優惠力度，通過先征后退、即征即退、留抵退稅等措施更好地減輕戰略性新能源產業的增值稅稅負。

企業所得稅方面。我國對環境保護、節能節水項目的企業給予所得稅“三免三減半”的稅收優惠，同時還有研發費用加計扣除等優惠政策。但是目前的企業所得稅對于綠色低碳技術研發應用的激勵不足，適用于綠色創新方面的稅收優惠種類繁多，散見于CDM項目（Clean Development Mechanism，即清潔發展機制）、清潔基金、購置環保節能設備等稅收優惠中，沒有專用于綠色低碳技術的企業所得稅稅收優惠。未來，可以擴大資源綜合利用優惠目錄，設置專門針對低碳技術研發的稅收優惠，加大其稅前抵扣比例，并設置免稅期間和低稅率。

第五，加大綠色采購力度，發揮政府的引導作用。主要是針對清潔能源、節能產品等方面，利用其規模優勢與政策引導作用，一方面提高節能減碳產品的市場份額，另一方面引導社會的消費趨勢和觀念轉變，從而間接激勵企業使用綠色低碳技術。我國綠色采購起步較晚，但是發展較快。⑥2019年2月，財政部、國家發展改革委、生態環境部、國家市場監管總局聯合出臺《關于調整優化節能產品、環境標志產品政府采購執行機制的通知》，實施綠色采購清單管理，此后不斷完善。未來，應加強綠色政府采購的標準化管理，制定出更加科學合理的綠色政府采購標準與評價體系。同時，可以擴大綠色政府采購范圍，將節能效果突出、減碳效益突出的能源產品納入綠色政府采購目錄中，并且每年對該目錄進行調整或更新，從而以政府的綠色采購擴大節能減碳的市場需求，刺激全社會對該產業的投資熱情。可以適度提升綠色政府采購額度，規定各級政府對減碳產品的最低采購比例，逐步提高綠色采購占政府采購的比例，以達到扶持目的。

（作者為中央財經大學財政稅務學院教授；中央財經大學中國財政發展協同創新中心ESG研究所助理研究員何杰琳對本文亦有重要貢獻）

【注釋】

①《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，中國政府網，2021年10月24日。

②《我國可再生能源發電總裝機突破14億千瓦 占比接近50%》，人民網，2023年12月1日。

③《報告顯示：2022年我國非化石能源發電量占比達到36.2%，電力綠色低碳轉型步伐正在加快》，央廣網，2023年9月1日。

④《數讀年度能源消費：煤增氣降，非化石能源消費比重持續提升》，澎湃網，2023年3月1日。

⑤劉桂榮：《新形勢下對中國成品油消費稅改革的思考》，《國際石油經濟》，2020年第10期。

⑥陳婉：《深入推進綠色采購，加速打造低碳競爭力》，《環境經濟》，2021年第6期。

責編/孫渴 美編/楊玲玲