廉政建設(shè)視域下高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制研究

薛斯煒

（作者單位：鹽城工學(xué)院財(cái)務(wù)處）

隨著高等教育事業(yè)的飛速發(fā)展，高校的辦學(xué)模式日益靈活化、多元化，不再是單純依靠財(cái)政撥款及教育事業(yè)收入，而是自行開展多元化的投資、融資、創(chuàng)立校辦企業(yè)等活動(dòng)參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)競爭，擴(kuò)大競爭實(shí)力。高校資金除了用于教學(xué)、科研等領(lǐng)域，還用于基礎(chǔ)建設(shè)、設(shè)備采購、對(duì)外投資等方面，高校的財(cái)務(wù)自主權(quán)也進(jìn)一步擴(kuò)大。當(dāng)前的高校已逐步成為財(cái)務(wù)相對(duì)獨(dú)立的教育事業(yè)單位[1]，而這對(duì)其管理提出了更高的要求。

一、高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的現(xiàn)實(shí)意義

黨的十八大以來，黨風(fēng)廉政建設(shè)工作和反腐敗斗爭步入新常態(tài)，這不僅是我黨的內(nèi)在要求，也是共產(chǎn)黨人最基本的操守。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出：“腐敗是最容易顛覆政權(quán)的問題，反腐敗就是最徹底的自我革命。”近年來，高校違紀(jì)違法現(xiàn)象屢禁不止，絕大部分上級(jí)巡視發(fā)現(xiàn)的違規(guī)事件都有權(quán)力運(yùn)行失控的共性。例如，2003 年至2016 年間，西南林業(yè)大學(xué)原黨委副書記、校長蔣兆崗?fù)ㄟ^基建項(xiàng)目、貸款辦理等方式收受或索取他人巨額財(cái)物，折合人民幣共計(jì)2709 萬元；南昌大學(xué)原校長周文斌被指控涉嫌收受2300 余萬元。梳理黨的十八大以來通報(bào)的案例可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)案的高校既有本科層次的大學(xué)，也有專科層次的院校；既有部屬重點(diǎn)高校，也有地方性院校。高校的腐敗大多集中在招生考試、后勤基建、科研經(jīng)費(fèi)、校辦企業(yè)等領(lǐng)域[2]。另外，很多高校存在預(yù)算編制隨意、未按照預(yù)算使用資金、大規(guī)模融資等現(xiàn)象，究其原因是內(nèi)部控制出現(xiàn)了問題。

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是高校防范風(fēng)險(xiǎn)的重要手段之一。有效的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制不僅能保證會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性、完整性，還能為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供可靠依據(jù)，有利于學(xué)校樹立良好的社會(huì)公共形象；不但可以滿足高校的近期和長遠(yuǎn)發(fā)展利益，而且能促進(jìn)高校的可持續(xù)發(fā)展。高校只有充分認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性，并有效實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，才能未雨綢繆，查漏補(bǔ)缺，及時(shí)預(yù)防并防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、高校廉政建設(shè)和內(nèi)部控制之間的關(guān)系

（一）廉政建設(shè)為財(cái)務(wù)內(nèi)部控制提供思想保障

隨著高等教育管理體制改革不斷深化，高校的管理及權(quán)力運(yùn)行日漸多樣化、復(fù)雜化，與此同時(shí)，廉政建設(shè)面臨著新問題、新挑戰(zhàn)。“廉政”是高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的主心骨，加強(qiáng)財(cái)務(wù)廉政建設(shè)有利于在財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)中營造良好的廉政氛圍，有利于督促高校財(cái)務(wù)人員在遵循財(cái)務(wù)制度的基礎(chǔ)上正確履行財(cái)務(wù)義務(wù)和行使財(cái)務(wù)權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)干部只有在思想上充分認(rèn)識(shí)到依法行政、清正廉潔的重要性，并在日常工作中不斷將廉政建設(shè)思想加以滲透，才能精準(zhǔn)實(shí)施內(nèi)控建設(shè)[3]。

（二）內(nèi)部控制在廉政建設(shè)中發(fā)揮重要作用

實(shí)施內(nèi)控規(guī)范是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要手段。縱觀高校違法違紀(jì)的腐敗案件，大多數(shù)都與經(jīng)濟(jì)利益交織在一起。只有通過不斷健全內(nèi)控機(jī)制并采取有效手段確保機(jī)制有效運(yùn)行，才能確保學(xué)校各部門、各關(guān)鍵崗位在法律法規(guī)和政策允許的范圍內(nèi)行使職權(quán)，提高學(xué)校依法行政的能力。通過實(shí)施內(nèi)控規(guī)范，限制權(quán)力濫用，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，利用制衡機(jī)制堵塞學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理中的漏洞，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，減少自由裁量權(quán)的空間。

（三）內(nèi)部控制與廉政建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)是一致的

從單位業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管控角度分析，廉政建設(shè)與財(cái)務(wù)內(nèi)部控制在目標(biāo)、任務(wù)上基本是一致的。廉政建設(shè)的目標(biāo)是防止招標(biāo)采購、工程建設(shè)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)發(fā)生腐敗案件。內(nèi)部控制建設(shè)是建立控制標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重于行為方式的制約，保障高校經(jīng)費(fèi)使用合法合規(guī)，保證國有資產(chǎn)的安全與穩(wěn)定，從而切實(shí)提高內(nèi)部管理水平。二者都是以風(fēng)險(xiǎn)和問題為導(dǎo)向，目的是通過內(nèi)控手段降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化資金管理，推動(dòng)廉政反腐建設(shè)。二者是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。

三、高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的SWOT 分析

SWOT 分析包括4 個(gè)維度，其中S 是優(yōu)勢(shì)、W 是劣勢(shì)，這兩個(gè)維度從正反兩方面描述高校內(nèi)部控制實(shí)施的現(xiàn)狀；O 是機(jī)會(huì)，T 是威脅，這兩個(gè)維度構(gòu)成的框架著重描述外部環(huán)境。

（一）優(yōu)勢(shì)（S）分析

近年來，國家相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的文件，高校對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)日益重視。建立健全內(nèi)控制度是規(guī)范高校財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要舉措，高校在完善內(nèi)部控制建設(shè)方面具備較大的優(yōu)勢(shì)。

首先，高校有強(qiáng)烈的建立科學(xué)的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系的需求。高等教育的根本任務(wù)是科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)，嚴(yán)格把控人才及科研等關(guān)鍵領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)支出，能減少不必要浪費(fèi)，提高資金利用率。

其次，高校目前的財(cái)務(wù)管理模式有助于內(nèi)控建設(shè)的發(fā)展。無論是“統(tǒng)一管理，分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”還是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的管理模式，學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)都高度重視內(nèi)部控制建設(shè)，并為其提供支撐與保障。

（二）劣勢(shì)（W）分析

相較于其他發(fā)達(dá)國家，我國內(nèi)控方面的發(fā)展相對(duì)較為落后。早期的內(nèi)部控制是為了滿足國有大中型企業(yè)及上市公司信息披露的要求，直到2012 年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布，才有了關(guān)于行政事業(yè)單位的內(nèi)控準(zhǔn)則，并明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本架構(gòu)。縱觀近年來高校內(nèi)部控制發(fā)展歷程，其中仍存在諸多方面需要改進(jìn)。

1.內(nèi)部控制制度不健全

國內(nèi)大部分高校制度建設(shè)集中在教學(xué)、科研、招生、人才引進(jìn)等領(lǐng)域，尚未建立完善的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度。部分財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度多以財(cái)務(wù)管理制度的形式出臺(tái)，這些制度的建設(shè)缺乏嚴(yán)密、系統(tǒng)和合理的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施效果不盡如人意。

部分高校財(cái)務(wù)制度較為零散，哪里有漏洞補(bǔ)哪里，難以保證財(cái)務(wù)制度對(duì)業(yè)務(wù)的全覆蓋。有的制度間存在沖突現(xiàn)象。制度體系不完善會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)界定不清，內(nèi)部推諉扯皮，運(yùn)行效率低下。

2.內(nèi)部控制管理意識(shí)不強(qiáng)

當(dāng)前，高校存在部門管理人員內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)、內(nèi)控工作落實(shí)不到位的現(xiàn)象。他們對(duì)內(nèi)部控制管理缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，尚未意識(shí)到業(yè)務(wù)工作和管理過程中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)。部分人員對(duì)政策性文件學(xué)習(xí)不深入，認(rèn)為內(nèi)部控制只是“一把手”的事，無法將內(nèi)部控制的精神融入平時(shí)工作中。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)崗位職責(zé)與現(xiàn)有人員工作分工不一致，存在一人多崗、跨科室兼職和管理權(quán)限相互交叉的現(xiàn)象；越權(quán)行使授權(quán)審批業(yè)務(wù)，造成流程管理失效。學(xué)校關(guān)鍵崗位如財(cái)務(wù)、人事、資產(chǎn)崗位的管理人員輪崗機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化。部分學(xué)校未按照規(guī)定要求關(guān)鍵崗位人員定期輪崗。

3.內(nèi)部控制信息化建設(shè)不完善，內(nèi)部監(jiān)督措施執(zhí)行不到位

雖然各大院校以建成智慧型校園為目標(biāo)，大力推進(jìn)信息化建設(shè)，但目前高校大多數(shù)業(yè)務(wù)部門的信息系統(tǒng)較為獨(dú)立，無法實(shí)現(xiàn)信息的完全公開，各業(yè)務(wù)流程之間缺乏順暢的系統(tǒng)銜接，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享困難，數(shù)據(jù)利用率不高，工作效率低下，存在“信息孤島”現(xiàn)象。此外，內(nèi)控信息化建設(shè)不完善或者監(jiān)管機(jī)制缺失，嚴(yán)重影響內(nèi)部控制的執(zhí)行效果，甚至使得內(nèi)部控制形同虛設(shè)，起不到作用。

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，應(yīng)采取有效的監(jiān)督措施防止出現(xiàn)內(nèi)控制度執(zhí)行偏差。但實(shí)際上，很多高校不注重崗位的牽制和業(yè)務(wù)的歸口管理，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程全過程監(jiān)督。此外，內(nèi)審部門常常因外部干擾無法滿足獨(dú)立工作要求，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)的自我評(píng)價(jià)偏差，降低了評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性和有效性。此外，高校內(nèi)控體系透明性不強(qiáng)，缺乏來自外界的監(jiān)督，監(jiān)管力度嚴(yán)重不足。

（三）機(jī)會(huì)（O）分析

雖然我國內(nèi)控建設(shè)起步較晚，但充分借鑒了國際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，并結(jié)合國情，出臺(tái)了一系列支持行政事業(yè)單位發(fā)展的法律和政策，使得內(nèi)控基礎(chǔ)不斷強(qiáng)化。

政策層面，財(cái)政部于2012 年11 月印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。2015 年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確了內(nèi)部控制建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)及保障措施[4]。為推動(dòng)部屬各高校進(jìn)一步完善內(nèi)部控制、提高內(nèi)部管理水平，教育部于2016 年研究制定了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》。2016 年通過指標(biāo)量化考核進(jìn)一步明確了高校廉政建設(shè)的改革目標(biāo)，確保高校在內(nèi)控報(bào)告方面做到完整及真實(shí)有效，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督檢查，強(qiáng)化高校廉政建設(shè)。在一系列政策的引導(dǎo)下，高校內(nèi)部控制建設(shè)得到進(jìn)一步完善。

技術(shù)層面，現(xiàn)有的第三方內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)可以為高校量身定制內(nèi)控評(píng)價(jià)體系，將內(nèi)控流程信息化，提升內(nèi)部控制運(yùn)行的自動(dòng)化水平，與此同時(shí)，可以幫助梳理部門運(yùn)轉(zhuǎn)中存在的違規(guī)行為及潛在風(fēng)險(xiǎn)，使得主管人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并加以改正。

（四）挑戰(zhàn)（T）分析

1.財(cái)政壓力

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，需要占用一定比例的財(cái)政資金。近年來，受中美貿(mào)易摩擦影響，各地方財(cái)政狀況不容樂觀，這在很大程度上影響高校對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的資金投入。

2.外部監(jiān)督質(zhì)量有待提高

當(dāng)前，高校的外部監(jiān)督主要是通過外部機(jī)構(gòu)審計(jì)和上級(jí)巡視的方式實(shí)現(xiàn)，內(nèi)部控制產(chǎn)生的動(dòng)因之一是輔助外部審計(jì)工作。但是，在監(jiān)督過程中常常面臨校內(nèi)人員不積極配合、信息獲取不暢等問題，給外部監(jiān)督增加了難度。此外，外部監(jiān)督的質(zhì)量往往受人員配置與督導(dǎo)的持續(xù)時(shí)長影響。一旦督導(dǎo)時(shí)長或者入駐人員投入不夠，就會(huì)降低監(jiān)督的質(zhì)量。

四、廉政建設(shè)視域下財(cái)務(wù)內(nèi)部控制完善對(duì)策

（一）增強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

一是強(qiáng)調(diào)高校領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)。內(nèi)部控制建設(shè)涉及多個(gè)業(yè)務(wù)部門，需要各部門相互配合，團(tuán)結(jié)協(xié)作。各高校要提高重視程度，成立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組組長，確保內(nèi)部控制工作在單位內(nèi)部得以落實(shí)。系統(tǒng)梳理各部門關(guān)鍵崗位人員的“職責(zé)清單”和任職要求，由內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期開展履職評(píng)價(jià)工作，將不符合任職要求的人員予以調(diào)離。

二是打造反腐倡廉的大環(huán)境。高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)起到良好的模范帶頭作用，堅(jiān)決杜絕一切違紀(jì)違規(guī)的行為。在學(xué)校內(nèi)部開展有關(guān)內(nèi)控建設(shè)和廉政教育的主題培訓(xùn)，通過培訓(xùn)不斷提升教職工的廉潔自律意識(shí)和職業(yè)道德素質(zhì)，并借此提升整個(gè)學(xué)校對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的認(rèn)可度和參與度[5]。

（二）推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)信息化進(jìn)程，降低潛在廉政風(fēng)險(xiǎn)

高校應(yīng)充分運(yùn)用科學(xué)手段，多措并舉實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，包括合理使用信息化系統(tǒng)，配置安全穩(wěn)定的硬件設(shè)備，消除“信息孤島”，增強(qiáng)信息的集成度和透明度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)運(yùn)行過程中的異常和漏洞。

內(nèi)部控制建設(shè)信息化的整體建設(shè)思路是管理制度化、制度流程化、流程信息化。流程信息化是內(nèi)控建設(shè)的最終目標(biāo)，以流程固化權(quán)力運(yùn)行路徑，減少人為因素的影響，達(dá)到責(zé)任明確、控制權(quán)限、減少廉政風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（三）完善內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，健全廉政建設(shè)體系

目前，高校腐敗案件多發(fā)并且呈現(xiàn)高發(fā)的態(tài)勢(shì)，這佐證了只要有權(quán)力就會(huì)有尋租的空間，權(quán)力沒有制約和監(jiān)督就可能滋生腐敗。對(duì)此，紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門應(yīng)融通協(xié)同，積極擴(kuò)大監(jiān)管范圍，全面發(fā)揮監(jiān)督效能和內(nèi)部聯(lián)動(dòng)效用，確保對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與各項(xiàng)工作做到全方位監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)，在實(shí)施高校監(jiān)督機(jī)制的過程中，強(qiáng)化外部審計(jì)的作用，對(duì)校內(nèi)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)活動(dòng)作出客觀公正的評(píng)價(jià)。高校也應(yīng)成立專門的工作小組負(fù)責(zé)通報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，及時(shí)反饋制度落實(shí)情況，并做到查漏補(bǔ)缺，及時(shí)整改。在校內(nèi)多部門和校外機(jī)構(gòu)的共同努力下，不斷加大監(jiān)督力度和強(qiáng)度，健全和完善內(nèi)部監(jiān)督體系，進(jìn)而有力提升監(jiān)督效能，避免徇私舞弊等腐敗案件發(fā)生[6]。

五、結(jié)語

雖然黨的十八大以來國內(nèi)高校的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得了明顯成效，但在黨中央關(guān)于廉政建設(shè)的新部署和新要求下，高校在加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制、提升管理水平方面依然有很長的路要走。高校內(nèi)部控制的完善是有力推進(jìn)依法辦學(xué)、依法治校、合理配置資源、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。同時(shí)，推行廉政建設(shè)也為財(cái)務(wù)內(nèi)部控制提供了重要的思想保障，二者相輔相成、相互促進(jìn)，是我國高等教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐。