縣級財政支持鄉村振興的實踐困境與破解路徑

朱輝進

摘 要：縣級財政是助力鄉村全面振興的基礎保障。當前階段，縣級財政在助力鄉村振興各項事業中，還面臨著財政收支緊平衡，運營矛盾較突出，部門之間配合不到位，使用資金缺乏統籌協調，項目監管不嚴，資金績效不高等問題。下一階段，縣級財政要加強財政管理，加大財政投入，強化資金監管，更好發揮出縣級財政在全面推進鄉村振興中的重要作用。

關鍵詞：鄉村振興；縣級財政；財政管理；資金績效

中圖分類號：F812.8 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）09 — ００60 — ０4

中國是一個農業大國，新中國成立以來，黨和國家一直都非常重視農業農村工作。改革開放四十余年來，在國家整體實力不斷增強的大背景下，農業農村也得到了長足的發展，但總體而言，相較于城市的高速發展，農業農村的發展還相對滯后。在這一時代背景下，黨的十九大報告正式提出鄉村振興戰略，黨的二十大報告進一步提出要全面推進鄉村振興，并強調堅持優先發展農業農村是實現中國式現代化的重要舉措。財政是解決農業農村發展問題的基礎保障和重要支柱，而縣級財政又是宏觀之末、微觀之首，是落實鄉村振興戰略相關政策的具體操盤手和一線指揮部，在整個財政支持系統中居于承上啟下的戰略節點位置。黨的十九大以來，縣級財政在助力鄉村振興中作出了巨大貢獻，在產業發展、脫貧攻堅、廁所革命等農村“大事記”中都能看到縣級財政忙碌的“身影”，但隨著鄉村振興戰略的持續推進和深入實踐，縣級財政也遇到了它的實踐之困，亟需找到破解之道。

一、縣級財政支持鄉村振興的實踐困境

（一）財政收支緊平衡，運營矛盾較突出

當前，我國經濟發展進入“新常態”，經濟增速放緩，尤其是伴隨著供給側結構性改革的深入推進，為了扶持國內新興產業和業態的高質量發展，給企業減稅降費的政策持續出臺。加之新冠疫情帶來的經濟創傷尚未完全恢復，域外國家的經濟遏制持續存在，這一系列國內外嚴峻形勢導致國家財政收入一

直徘徊在中低速增長區間。與此同時，財政在兜底民生、償還債務、防范風險、穩定經濟等方面的政治責任并沒有減輕，另有國家安全、科技創新、環境保護、共同富裕等新的政治責任和任務不斷加碼，財政剛性支出的規模不斷擴大。財政收入的中低速增長與財政支出的高速增長形成強烈反差，直接造成了當前財政收支的緊平衡狀態。

具體到縣級財政，其實踐之困主要表現在四個方面。一是財源建設質量不高，政策性減收與經濟性減收同步出現，地方主體稅種缺失，財政收入增長乏力，財政預算難以平衡，自主支出能力較脆弱。二是政策性支出和民生剛性支出同步增長，加之上級任務的財政配套、加強弱項補齊短板的政策要求等多方面因素，導致縣級財政在“入不敷出”的情況下，不得不依賴上級財政的轉移支付，且依賴程度有持續上升的趨勢。三是地方政府普遍進入債務償還期，債務本息支付壓力沉重，另外，地方政府發行的專項債券的成本與收益之間的匹配度不高，不確定性較大，隱性債務風險的防范和化解任務較重。四是“暫付款”雖歷經多輪清理和整治，但規模仍然不小，地方國庫的流動性長期趨緊，資金周轉的難度不斷增加，國庫庫款的保障能力持續弱化。

（二）鄉村振興任務重，資金需求量大

1.鞏固脫貧攻堅成果需持續發力。脫貧攻堅戰雖然已經取得全面勝利，但要想保住脫貧攻堅戰的勝利成果，各級政府還需持續發力。邊緣脫貧戶返貧風險高，“兩不愁三保障”成果的鞏固面臨一定壓力，異地搬遷扶貧和產業扶貧的成果還不穩定、成效還不明顯。脫貧摘帽縣各方面基礎仍然薄弱，如基礎設施落后、公共服務不足、資金投入不夠等。因病因災返貧的現象依然存在，鞏固脫貧攻堅成果是實施鄉村振興的基礎和起點，實施鄉村振興也可以進一步保衛和拓展脫貧攻堅的成果，兩者需有效銜接、協同發力。

2.鄉村全面振興任重而道遠。全面振興之“全面”，涉及到農民全體、農村全域、農業全局，最終目標是要實現農業農村的全面現代化。由此可知，鄉村振興的難度廣度深度之大，任務之艱巨。遵照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的工作總目標，鄉村產業、文化、人才、生態、組織振興，這一系列宏偉目標要求財政部門必須做好打持久戰的準備，根據各地實際情況以及鄉村振興不同階段的重點和目標，因時因地因事施策，聚焦發力。從當前來看，鄉村產業振興尚處于初級發展階段，農業供給保障能力還需加強，農村集體經濟組織的實力相對薄弱，農村生態環境有待進一步改善和鞏固，農業現代化建設的科技含量仍需增加等。

3.鄉村振興體制機制需建立健全。中國地域遼闊，區域間發展不平衡依然存在，在對鄉村振興的財政投入方面，地域性差異也很大，很多地方也沒有建立牢固的投入增長機制。在地方財政投入難以保持穩定增長時，保障鄉村振興的財政投入仍需要在主渠道之外多想辦法。有些地方政府對鄉村振興的戰略意義認識不到位，在具體實施過程中不重視，政策落實不到位，財政投入不到位，一些重點領域和重點項目主要依賴上級投入，本級投入很少，或者幾乎沒有。多元投入格局尚未建立，鄉村振興方面的財政政策沒有有效撬動社會力量參與進來，金融資本和社會資本投入鄉村振興產業的熱情還不高，總體上還是政府在主導主持、大包大攬，社會力量的投入缺失明顯。

（三）部門之間配合不到位，資金使用缺乏統籌協調

1.缺少各部門聯動的機制。縣級行政機構是實施鄉村振興戰略的一線指揮部，也是近距離處理各項事務的工作前沿陣地，涉及民政、社保、文化、環保、國土、交通、農業、發改、規劃、財政等多個部門和行業，包括社會治理、文化體育、醫療衛生、社會保障、教育科技、環境保護、道路交通、產業發展、農田水利等等諸多領域。在鄉村振興戰略的具體落實中，部分基層干部對鄉村振興的重大歷史意義領悟尚不夠深入，對突然而來的鄉村振興重任缺乏擔當精神，產生畏難逃避情緒，農民群眾對鄉村振興尚持觀望態度，參與積極性不高。有些政府部分在落實鄉村振興政策時，表現出缺乏系統思維，考慮自身利益多，平衡整體利益少，配合協調意愿弱，相互推諉乃至互相制肘的現象時有發生。這些縣級機構之間出現的普遍性問題，在縣級財政支持鄉村振興的工作中也經常出現，財政部門與其他行業部門之間，缺乏落實政策的有效銜接與配合。

2.資金統籌力度較弱。支持鄉村振興的縣級財政資金來源于多個部門、多種行業和領域，而資金的流出又是多頭并舉和交錯疊加的狀態，這種狀態不利于資金的統籌有效利用。雖然中央以及省政府出臺了一系列要求統籌整合資金的規定，并賦予縣級政府一定的統籌整合資金自主權，但在實際操作中，受困于部門自身利益為先的狹隘觀念，“單兵作戰、條塊管理、政出多門”的現象屢見不鮮，部門協作缺乏內驅力和積極性。在這些主客觀因素的多重影響下，縣級財政在開展資金統籌整合利用時遇到較大阻力，資金“碎片化”使用問題仍然突出，資金跨類別使用占比和總量均不高，在此種資金使用狀態下，財政支農效果不明顯，資金使用成效得不到明顯體現。

3.“平均主義”思維不利于平衡發展。現階段，我國鄉村振興財政支出大頭還是由地方政府負擔，囿于各地區自然環境、交通現狀、歷史境遇等原因，經濟社會發展水平顯現出明顯差距，財政收入狀況也迥異，相對落后地區難以籌措足夠的資金，落實鄉村振興各項政策的力度大打折扣，財政支持鄉村振興效果不明顯。在地區收入差異普遍存在的客觀條件下，有些行業主管部門還秉持著“照顧”“平均”的思維，不按地方經濟發展實際，而是根據地區和單位進行資金的平均分配，造成了資金的分散使用和無效使用，客觀上拉大了各鄉村發展的差距，也無形中浪費了寶貴的財政支出。

（四）項目監管不嚴，資金績效不高

1.項目安排不夠精準。項目是財政支出的支持對象，項目的好壞直接決定了財政支持的最終效果。項目評審是項目入場的關鍵環節，部分項目在評審論證不嚴格、不充分的情況下倉皇上馬，導致項目在實施過程中出現進度滯后、監管缺位、績效不高等情況。有的項目規劃方案脫離鄉村振興內容，論證不科學、主體沒能力、后期發展乏力等情況。有關部門在操作過程中不進行充分的溝通和協商，導致開工時間、實施地點、操作程序出現差錯，難以達成一致。加之后期招投標的繁瑣程序、原材料價格波動等因素，造成項目不能及時啟動，即便啟動也難以按照預定計劃進行施工。

2.資金管理不夠精細。一些縣級政府在資金管理過程中還缺乏統一指導和頂層設計，項目整體缺乏精細管理和深度謀劃，導致項目開發與建設呈現出“東一榔頭、西一棒槌”的狀態，看似遍地開花，實則收效甚微。項目資金管理往往重視資金的分配方面，分配之后的跟蹤管理，尚且不夠精細。相關資金管理的制度不夠健全，導致資金的流動相對緩慢，資金閑置沉淀現象比較突出。在涉農資金的管理上，也同樣存在多頭管理、分散使用、制度不明晰、標準不統一、效果打折扣、資金監管失位、缺位現象。

3.項目后期管護不到位。項目建設缺乏后期配套設施規劃建設，缺乏長期長效運營機制，造成項目后期管護缺失、產權歸屬不明確、竣工結算不及時等問題。這些問題直接造成項目建成后產權責任不明晰、管護責任不落實，項目不能長期發揮應有作用，甚至出現荒廢棄用的情況。項目的種類和數量隨著鄉村振興的深入推進會越來越多，公共服務基礎設施的日常管護任務愈發繁重，項目建成后的長效管護保養制度急需建立和完善。

二、縣級財政支持鄉村振興的破解路徑

（一）加強財政管理

1.加強財源建設，增強財政實力。國民經濟是財政收入的主要來源，培植財源也就是大力發展國民經濟。縣級財政應配合國家經濟高質量發展要求，發揮財政職能，貫徹新發展理念，深化“放管服”改革，落實“減稅降費”政策，支持實體經濟發展，做大做實縣域經濟基礎。利用財政資金的撬動和引導作用，大力培育新興綠色產業，改造提升傳統產業，因地制宜夯實縣域經濟發展新動力。在稅收方面，要既要防止征收過頭稅，也要制止越權減免稅，構建綜合治理稅收線上線下平臺，壓實涉稅部門的權力和責任，做到依法收稅，應收盡收。

2.預算約束要硬化，支出管理要規范。預算是規范支出的重要制度手段，只有合理的安排預算支出，才能優化支持結構。因而規范制度設計、嚴格落實預算制度是規范優化財政支出的重要舉措。開源節流、精打細算，要做到無預算不執行、超預算不撥付，嚴格控制低效性支出，壓減非剛性支出，不折不扣地落實“過緊日子”的要求，部門新增支出應優先考慮通過盤活自身存量資源進行解決。進一步推進預算公開制度，提升財政支出透明度。作為財政管理“最后一公里”的鄉鎮財政，也應該進一步加強規范化建設。

3.統籌利用資源，防范財政風險。“大財政、大預算、大資產”的系統性理念要持續加強和鞏固，構建大事要事保障機制，在此基礎上，構建財政資金協同、財政政策聚焦、財政資源統籌的機制體制。強化底線思維，統籌應對各領域風險挑戰，做好政府隱性債務防范工作，做好“保工資、保運轉、保基本民生”的“三保”工作。政府重大投資項目必須做細做實財政承受能力的評估工作，評估不到位、不合格的不予安排預算。地方政府依法舉債機制必須健全，遏制隱性債務盲目擴增，化解隱性債務的存量。加快建設“智慧財政”和“數字財政”的步伐，利用網絡數據等現代化技術，提高財政治理能力。

（二）加大財政投入

1.落實政府支出責任，打造多元投入格局。地方政府應該優先確保鄉村振興事業所需要的財政支持，公共財政應該持續性的向鄉村振興項目進行傾斜幫扶，持續關注鄉村振興的薄弱環節和重點領域，有重點有目標的加大支持力度。加大財政事權改革的力度和深度，明晰各級政府在鄉村振興事業中的財政投入份額和具體監管責任。另外，也要多頭引入資金，金融引流和社會參與是重要的兩種方式，努力打造多元的鄉村振興投資格局。縣級政府要堅決落實“四個優先”政策，優先保障鄉村振興事業，確保階段性的鄉村振興目標有足夠的財政投入予以支持。為適應經濟社會發展潮流，需要創新財政扶持政策，靈活扶持的內容和形式，可以設立政銀合作、以獎代補、引導基金、擔保貼息、風險補償、融資增信等創新舉措，以擴大財政支持的力度和范圍。利用好稅收方面的優惠政策，以吸引金融機構和社會資本積極參與鄉村振興事業，以此來為鄉村振興提供充足的資金保障和要素供給。

2.提升財政資金投資質量。正因為鄉村振興事業具有持續性和系統性的特點，作為支持鄉村振興事業的財政支持也一致性地具有持續性和系統性，這兩個特點也決定了財政支持本身也面臨著巨大的壓力。因此，相關的制度機制建設和政策體系建設就必須持續性地加強和不斷地完善。鄉鎮財政管理體制應在進一步的改革中理順縣、鄉兩級財政力量的分配格局。建立標準符合科學、目標切實可行、約束堅強有力、規范公開透明的鄉村振興項目資金庫預算管理制度。緊扣鄉村振興的總任務總目標，同時也要對接近中期規劃，瞄準年度工作要求，既有遠景規劃，也要有近期目標，以“先謀事，再排錢”為總體原則。在做好前期調研考察工作的前提下，科學編制各項資金的專項預算，做到支持項目要精準、支持方向明確、支持范圍要合適、匹配資金要適度。與此同時，也應該建立健全預算的強制執行制度，減少資金結余和結轉的數量，提升專項資金的使用效率。目前，鄉村振興已經進入持續發力階段，重點難點問題急需克服，而需要財政助力的重要任務包括：維持幫扶政策整體穩定；支持鄉村產業、生態、文化、人才等各方面的振興工作；助力農村集體經濟組織、合作社經濟團體的發展；盤活農村內生發展動力。

（三）強化資金監管

1.加強部門配合，統籌使用資金。資金統籌按行政級別劃分，主要分為省級統籌和縣級統籌兩大類，省級統籌以支持性為主，縣級統籌以實質性為主。省級統籌應該從宏觀方面加快構建支持鄉村振興資金管理的長效制度，打造“大專項+項目清單”的資金統籌管理模式。省直各相關部門應加強日常溝通、聯系與協調，建立常態化聯絡制度，深度進行涉農資金的統籌整合工作。在權力分配方面，涉農資金的具體使用權盡可能的下放到縣，省級行業主管部門在做好宏觀指導的基礎之上，也應該將涉農項目的審批權限進行下放，這樣才能給予縣級政府部門因時因地因事施策、適時調整政策的地方自主權，讓項目的開展既有有序性，也兼顧靈活性。縣級統籌應構建上下聯動、相互協調的涉農資金統籌長效機制，建立常態化的工作聯席會議機制。探索協調統籌框架的搭建，實現跨層級、跨部門、跨年度的統籌格局，盡可能擴大鄉村振興“資金池”的源流，集中財力辦要事。

2.加強項目資金的監管力度，提高資金使用績效。財政支農是鄉村振興中財政支出的重要方式，是全面推進構建資金績效管理體系的重要環節。首先，必須加強項目庫的建設。對項目庫中的鄉村振興預算資金實行全生命周期管理，全過程重點記錄項目關鍵節點信息的變動情況。建立財政支出的標準化指標體系，將各項目按標準進行分類，加強項目立項時的論證環節，嚴格審核立項的依據、實施的期限、預算的要求、支出的標準等要素。健全項目管理的日常滾動機制，項目庫項目必須嚴格按規定進行可行性論證、制定切實可行的實施計劃和最終驗收目標要求等前期各項工作。其次，落實績效管理。完善鄉村振興的資金績效管理體制，持續推進預算編制、執行、監督與與資金績效管理的有機結合。構筑前期評估、中期監控、后期管理的全過程資金績效管理體制。同時，資金績效評價指標體系的建立也必須同步跟上，發揮資金績效評價結果在后期政策修訂過程中的糾偏作用，將評價等級結果作為后期進一步規范資金政策、改進管理方式的重要依據。簡化財政支出的審批流程，避免不必要的資金損耗。在鄉村振興公共服務設施的產權主體與后期管護方面，按照“誰投資、誰擁有，誰受益、誰管護，誰主管、誰負責”的原則，完善后期管護權責體系。最后，嚴格管理資金。持續完善鄉村振興資金使用的監督和考核機制，要做到全過程管理。運用好鄉村振興資金的內部控制規程，做好資金支出的在線動態監控，對預警信息要做到及時核實和上報，違規操作要快速處置，及時有效防止沉淀閑置、挪用擠占鄉村振興資金的情況發生和發展。健全鄉村振興資金使用的信息公開制度，資金的來源、幫扶范圍、補助標準也應該及時在線上和線下同步公開，主動接受社會群眾的監督，讓鄉村振興資金在陽光下流轉。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：侯慶海〕