地方改革試點(diǎn)的實(shí)踐樣態(tài)與行動(dòng)邏輯
——基于“激勵(lì)—問(wèn)責(zé)”協(xié)同性框架的多案例分析

黃振華,楊文迪

(華中師范大學(xué) 政治學(xué)部/中國(guó)農(nóng)村研究院,湖北 武漢 430079)

一、提出問(wèn)題與文獻(xiàn)回顧

改革試點(diǎn)是一項(xiàng)獨(dú)具特色的中國(guó)式現(xiàn)代化的治國(guó)理政機(jī)制,成功的地方改革試點(diǎn)能夠推動(dòng)中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的有效實(shí)現(xiàn)(1)閆義夫:《“政策試點(diǎn)”:中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要方式》,《社會(huì)科學(xué)家》,2017年第10期。。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù),更是改革的重要方法”(2)http:/news．xinhuanet．com/politics/2015-06/05/c＿1115529040．htm.。黨的二十大報(bào)告提出中國(guó)共產(chǎn)黨在新時(shí)代新征程的使命任務(wù),并強(qiáng)調(diào)要牢牢把握“堅(jiān)持深化改革開(kāi)放”原則,“深入推進(jìn)改革創(chuàng)新,著力破解深層次體制機(jī)制障礙”。中國(guó)全面深化改革進(jìn)程穩(wěn)步有序地推進(jìn)離不開(kāi)“凡改必試”的“中國(guó)模式”,原因就在于改革試點(diǎn)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、制度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵(3)韓博天:《中國(guó)異乎常規(guī)的政策制定過(guò)程:不確定情況下反復(fù)試驗(yàn)》,《開(kāi)放時(shí)代》,2009年第7期。。因此,探尋地方改革試點(diǎn)的成功之道,已然成為全面深化改革進(jìn)程中亟待破解的難點(diǎn)。

對(duì)于“地方改革試點(diǎn)何以推進(jìn)”這一問(wèn)題,學(xué)者大體從中央、央地關(guān)系以及地方三個(gè)層面來(lái)展開(kāi)。第一,有學(xué)者認(rèn)為中央政府的需求決定了試點(diǎn)的改革形式及其實(shí)際功效(4)劉培偉:《基于中央選擇性控制的試驗(yàn):中國(guó)改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》,《開(kāi)放時(shí)代》,2010年第4期。。試點(diǎn)實(shí)際是基于中央政府對(duì)地方試點(diǎn)的“選擇性控制”,目的在于將基層政策創(chuàng)新吸納到國(guó)家政策制定之中,以此實(shí)現(xiàn)對(duì)地方試點(diǎn)的整體性控制。第二,地方改革試點(diǎn)作為我國(guó)的本土化機(jī)制,根本上反映的是中央與地方的關(guān)系(5)武俊偉:《政策試點(diǎn):理解當(dāng)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)約束的新視角》,《求實(shí)》,2019年第6期。。中央與地方的互動(dòng)關(guān)系通常被視為地方改革試點(diǎn)得以順利實(shí)施的關(guān)鍵。當(dāng)前,各地的改革試點(diǎn)從地方探索為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒朐O(shè)計(jì)與地方探索相結(jié)合(6)陳榮卓,胡恩超:《引領(lǐng)型治理:國(guó)家改革試點(diǎn)何以可能:以廣東省江海區(qū)“全國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)為例》,《中國(guó)農(nóng)村觀察》,2022年第4期。。地方政府在揣測(cè)上級(jí)政策意圖后,通過(guò)改革試點(diǎn)呈現(xiàn)中央政府的政策偏好或排序。第三,地方改革試點(diǎn)并非完全自主、自發(fā)的創(chuàng)新,而是在既有基礎(chǔ)性政策下的一種主動(dòng)行動(dòng),缺乏動(dòng)因的地方政府僅需完成試點(diǎn)的最低要求。因而,中國(guó)的這種地方改革模式被稱(chēng)為典型的“分級(jí)制政策試點(diǎn)”(7)韓博天,石磊:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)制政策試驗(yàn)》,《開(kāi)放時(shí)代》,2008年第5期。。

既有文獻(xiàn)為本文研究提供了重要參考,同時(shí)也存在進(jìn)一步拓展的空間。一方面,既有研究雖從宏觀、中觀以及微觀等多個(gè)層面出發(fā),較為全面地闡述了地方改革試點(diǎn)的影響要素,但更多的是聚焦于某一側(cè)面的單案例研究,難以對(duì)受多重因素影響下的改革試點(diǎn)進(jìn)行綜合分析。另一方面,既有研究強(qiáng)調(diào)改革試點(diǎn)中“自上而下”的主導(dǎo)性,往往忽視了“自下而上”的選擇性。對(duì)此,有必要進(jìn)一步考察地方政策執(zhí)行的使動(dòng)與能動(dòng)條件,深入剖析地方改革試點(diǎn)的內(nèi)在邏輯,探究同一宏觀制度安排下地方改革試點(diǎn)效能存在差異的誘因。

作為政策求解的工具,地方改革試點(diǎn)既存在“試對(duì)”的可能性,也需要承擔(dān)“試錯(cuò)”的風(fēng)險(xiǎn)性。基于此,本文將構(gòu)建“激勵(lì)—問(wèn)責(zé)”協(xié)同分析框架,選取地方改革試點(diǎn)典型實(shí)踐——農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,并采用多案例對(duì)比分析法,分解地方改革試點(diǎn)的動(dòng)因,以期探索地方改革試點(diǎn)的內(nèi)在規(guī)律。

二、激勵(lì)-問(wèn)責(zé)協(xié)同性與地方改革試點(diǎn)績(jī)效

在地方改革試點(diǎn)中,激勵(lì)結(jié)構(gòu)與問(wèn)責(zé)力度是影響政策執(zhí)行的兩個(gè)關(guān)鍵要素。本文將從“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”理論出發(fā),構(gòu)建“激勵(lì)—問(wèn)責(zé)”協(xié)同性分析框架,解析地方政府行動(dòng)策略。

(一)激勵(lì)結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行

激勵(lì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于“自上而下”的權(quán)力結(jié)構(gòu),是影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵,也是地方政府落實(shí)改革政策的重要指標(biāo)和行動(dòng)依據(jù)。楊宏山基于“路徑—激勵(lì)”分析框架,區(qū)分了行政、變通、試驗(yàn)以及象征性四種政策執(zhí)行模式,得出激勵(lì)結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行之間為正相關(guān)(8)楊宏山:《政策執(zhí)行的路徑—激勵(lì)分析框架:以住房保障政策為例》,《政治學(xué)研究》,2014年第1期。。其中,激勵(lì)結(jié)構(gòu)包括政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)兩個(gè)層面。

政治激勵(lì)是中國(guó)地方政府內(nèi)部最基本的、長(zhǎng)期的動(dòng)力源泉,涵蓋了晉升機(jī)制和發(fā)揮動(dòng)力作用的考核機(jī)制。其中,“晉升錦標(biāo)賽”能夠促進(jìn)地方政府的積極態(tài)度和正向行為。官員晉升作為政治激勵(lì)的具體形式,是地方政府執(zhí)行上級(jí)政策的主要?jiǎng)訖C(jī)。周黎安將地方官員的人事晉升設(shè)定為對(duì)地方政府能力的激勵(lì),即利用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”以增加政治晉升的機(jī)會(huì)。

有學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是與政治激勵(lì)并存的一種激勵(lì)機(jī)制,在政策執(zhí)行中能夠發(fā)揮根本性作用。一方面,明顯的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是一種正向強(qiáng)激勵(lì)(9)陳家喜:《地方官員政績(jī)激勵(lì)的制度分析》,《政治學(xué)研究》,2018年第3期。,其激勵(lì)作用時(shí)常優(yōu)于政治激勵(lì)(10)喬寶云,等:《地方政府激勵(lì)制度的比較分析》,《經(jīng)濟(jì)研究》,2014年第10期。。另一方面,國(guó)家通過(guò)有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)調(diào)適地方政府行為的目的(11)馬萬(wàn)里,張敏:《財(cái)政激勵(lì)變遷與地方政府行為調(diào)適:中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的財(cái)政邏輯》,《理論學(xué)刊》,2022年第1期。。對(duì)此,應(yīng)從政策設(shè)計(jì)出發(fā),整合政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的雙重作用,推動(dòng)地方政府產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的政策執(zhí)行(12)陳玲,林澤梁,薛瀾:《雙重激勵(lì)下地方政府發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的動(dòng)機(jī)與策略研究》,《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》,2010年第9期。。

(二)問(wèn)責(zé)、避責(zé)與政策執(zhí)行

壓力型體制構(gòu)成中國(guó)政府管理體制的制度基礎(chǔ),由中央為主體來(lái)發(fā)動(dòng)政策實(shí)施,透過(guò)“目標(biāo)管理責(zé)任制”、項(xiàng)目制、政策監(jiān)督和績(jī)效考核等問(wèn)責(zé)機(jī)制向下推動(dòng),試圖將任務(wù)層層分解為考核評(píng)價(jià)的“達(dá)標(biāo)政治”(13)楊?lèi)?ài)平,余雁鴻:《選擇性應(yīng)付:社區(qū)居委會(huì)行動(dòng)邏輯的組織分析:以G市L社區(qū)為例》,《社會(huì)學(xué)研究》,2012年第4期。。本文所指的問(wèn)責(zé)機(jī)制可理解為負(fù)向壓力機(jī)制,主要包括目標(biāo)管理責(zé)任制和監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制等發(fā)揮壓力作用的考核機(jī)制,在一定程度上會(huì)消解地方政府的積極行為。

具體而言,壓力型體制作為基層政府回應(yīng)上級(jí)壓力的起點(diǎn),本身存在導(dǎo)致政府行為異化的可能性。在實(shí)際的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)中,常常出現(xiàn)有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)或其他權(quán)責(zé)不對(duì)等情況,這會(huì)促使基層政府行為從邀功向避責(zé)行為轉(zhuǎn)變(14)倪星,王銳:《從邀功到避責(zé):基層政府官員行為變化研究》,《政治學(xué)研究》,2017年第2期。。面對(duì)強(qiáng)壓力的問(wèn)責(zé)機(jī)制,基層政府往往會(huì)通過(guò)“責(zé)任兜底”的避責(zé)行為來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)(15)尹利民,田雪森:《“責(zé)任兜底”:基層政府的避責(zé)行為與邏輯:基于J縣精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)分析》,《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版),2021年第3期。。當(dāng)問(wèn)責(zé)機(jī)制中的執(zhí)行力度與壓力指標(biāo)發(fā)生變化時(shí),不僅會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)度與執(zhí)行不足問(wèn)題交替出現(xiàn)的“波動(dòng)式執(zhí)行”,還可能引發(fā)政策屬性的轉(zhuǎn)變,進(jìn)而影響條塊工作模式,出現(xiàn)密集的政治變通(16)劉驥,熊彩:《解釋政策變通:運(yùn)動(dòng)式治理中的條塊關(guān)系》,《公共行政評(píng)論》,2015年第6期。。當(dāng)負(fù)向壓力指標(biāo)的考核要求越高,地方官員被問(wèn)責(zé)的可能性就越大,反之,被問(wèn)責(zé)的可能性就越小。如若問(wèn)責(zé)力度持續(xù)加強(qiáng)而形成“全面問(wèn)責(zé)制”的政治背景,甚至可能會(huì)倒逼基層干部“為官不為”、政策局部“空轉(zhuǎn)”(17)張權(quán),楊立華:《“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象:動(dòng)機(jī)、行為及擴(kuò)散:一場(chǎng)“理性經(jīng)濟(jì)人”參加的“避責(zé)生存賽”》,《人民論壇》,2019年第36期。以及選擇抵制等消極執(zhí)行的現(xiàn)象。

(三)激勵(lì)-問(wèn)責(zé)協(xié)同性分析框架

我國(guó)地方改革試點(diǎn)的政策執(zhí)行發(fā)生于特定的情景,基層干部行動(dòng)策略受到多重因素的影響和制約。從吉斯登的結(jié)構(gòu)化理論來(lái)分析,結(jié)構(gòu)能夠塑造行動(dòng)(18)安東尼·吉斯登:《社會(huì)的構(gòu)成:結(jié)構(gòu)化理論綱要》,李康等譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008年,第23頁(yè)。,地方改革試點(diǎn)是“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”理論與中國(guó)地方實(shí)踐相融合的重要產(chǎn)物。“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”理論認(rèn)為結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者之間是互相建構(gòu)的關(guān)系(19)賀海波,黃紅發(fā):《行動(dòng)與結(jié)構(gòu):弱勢(shì)群體利益表達(dá)的邏輯分析》,《求實(shí)》,2015年第2期。,結(jié)構(gòu)在各種政策實(shí)踐中“內(nèi)在于”行為者的活動(dòng),具有約束性和使動(dòng)性;而行動(dòng)者將結(jié)構(gòu)“外化為”策略行動(dòng),具有自主性和能動(dòng)性。概括來(lái)說(shuō),地方改革試點(diǎn)的成功主要取決于外部性和內(nèi)部性?xún)纱笾饕蛩氐淖饔?外部性因素為政策與制度結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì),內(nèi)部性因素在于執(zhí)行者的能動(dòng)性或自由裁量權(quán)。其中,由政策激勵(lì)與政策壓力所構(gòu)成的制度結(jié)構(gòu),對(duì)政策執(zhí)行所發(fā)揮的作用尤為重要。

進(jìn)言之,激勵(lì)與問(wèn)責(zé)不僅是保證壓力型體制內(nèi)上級(jí)政府順利實(shí)現(xiàn)壓力傳導(dǎo)的制度設(shè)計(jì),還是基層政府回應(yīng)上級(jí)壓力時(shí)策略行為動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生起點(diǎn)。對(duì)此,為解析中國(guó)地方改革試點(diǎn)的多樣化策略,本研究將基于“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”理論,構(gòu)建“激勵(lì)—問(wèn)責(zé)”協(xié)同性分析框架。一方面,從使動(dòng)條件——政策結(jié)構(gòu)出發(fā),回應(yīng)地方改革試點(diǎn)中政策執(zhí)行的制度約束;另一方面,從能動(dòng)條件——基層官員視角出發(fā),分析基層政府在制度約束下的實(shí)際行動(dòng)策略。

“激勵(lì)—問(wèn)責(zé)”協(xié)同性是由主體構(gòu)成和結(jié)構(gòu)組合等方面構(gòu)建的分析框架。一是主體構(gòu)成,主要聚焦于地方政府,其既是改革試點(diǎn)政策執(zhí)行和落實(shí)的主體,也是“激勵(lì)—結(jié)構(gòu)”制度結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的主體,包括市縣兩級(jí)政府在內(nèi)的基層政府。地方政府行動(dòng)也可以理解為地方政府的政策執(zhí)行,指地方政府官員運(yùn)用行政權(quán)力落實(shí)公共政策的具體策略,在實(shí)際政策執(zhí)行中往往具有差異化特征,即在統(tǒng)一的政策安排之下,各地區(qū)實(shí)際執(zhí)行政策的態(tài)度、力度和效果各有不同(20)周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”:一個(gè)政府行為的制度邏輯》,《社會(huì)學(xué)研究》,2008年第6期。。另外,還包括鎮(zhèn)村各級(jí)推進(jìn)試點(diǎn)改革工作的領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員等。二是結(jié)構(gòu)組合,不再局限于激勵(lì)機(jī)制或問(wèn)責(zé)機(jī)制的單一性作用,而是關(guān)注于兩者之間的互動(dòng)效用。根據(jù)激勵(lì)結(jié)構(gòu)和問(wèn)責(zé)強(qiáng)度的互動(dòng)效用進(jìn)行交互搭配,產(chǎn)生四種制度結(jié)構(gòu)組合(詳見(jiàn)圖1),“雙強(qiáng)模式”(強(qiáng)激勵(lì)—強(qiáng)問(wèn)責(zé))、“一強(qiáng)一弱模式”(強(qiáng)激勵(lì)—弱問(wèn)責(zé)、弱激勵(lì)—強(qiáng)問(wèn)責(zé))以及“雙弱模式”(弱激勵(lì)—弱問(wèn)責(zé)),由此對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生一定的限制性和差異化。

本文基于“激勵(lì)—問(wèn)責(zé)”協(xié)同性的分析框架,遵循多案例研究方法,將以H省4縣(市)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為研究案例。H省于2020年10月開(kāi)始對(duì)中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部所批復(fù)的18個(gè)縣級(jí)試點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估,其中包括整市試點(diǎn)和縣級(jí)試點(diǎn)。筆者具體選取了該省轄區(qū)內(nèi)Z縣、H縣、Y縣和X市(21)依照學(xué)術(shù)慣例,本文用英文字母代替地名,以保護(hù)相關(guān)人物與地方的隱私。四個(gè)地區(qū)的個(gè)案,前三個(gè)地區(qū)為縣級(jí)試點(diǎn),X市為整市試點(diǎn),并于2020年10月至2021年4月對(duì)四個(gè)地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行深入的調(diào)查研究。從四個(gè)縣(市)抽取40個(gè)村,通過(guò)實(shí)地走訪、查閱資料、聽(tīng)取匯報(bào)以及問(wèn)卷調(diào)查等方式,對(duì)調(diào)研點(diǎn)的基本情況進(jìn)行全面了解。同時(shí),參與各級(jí)座談會(huì)16場(chǎng),訪談總?cè)藬?shù)超過(guò)80余人,訪談對(duì)象主要包括縣(市)村各級(jí)主管產(chǎn)權(quán)改革工作的主要領(lǐng)導(dǎo)、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、組織成員以及普通農(nóng)戶(hù)。本文中使用的經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)源于調(diào)研材料、調(diào)研筆記。本文將從中總結(jié)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的典型模式,分析地方改革試點(diǎn)背后的行動(dòng)邏輯。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)中的典型實(shí)踐

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是我國(guó)農(nóng)村重大制度創(chuàng)新。自2017年以來(lái),農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后部署了五批次改革試點(diǎn),覆蓋全國(guó)涉農(nóng)的縣市區(qū),至2022年改革的階段性任務(wù)基本完成。在此過(guò)程中,出現(xiàn)了多樣態(tài)的地方改革模式。

(一)爭(zhēng)先創(chuàng)新:強(qiáng)激勵(lì)強(qiáng)問(wèn)責(zé)的地方改革試點(diǎn)

Z縣于2019年被納入全國(guó)第四批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革整縣推進(jìn)試點(diǎn)縣,縣轄區(qū)內(nèi)的村莊皆有較為豐富的資源性和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體資源存量大,具備推行改革的良好基礎(chǔ)。該縣運(yùn)用多元化(22)Z縣的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要有資產(chǎn)盤(pán)活型、物業(yè)經(jīng)營(yíng)型、資本投資型、合作創(chuàng)收型、聯(lián)合發(fā)展型、光伏增收型、清違糾偏型、服務(wù)創(chuàng)收型、“互聯(lián)網(wǎng)+”型、鄉(xiāng)村旅游型等。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,指導(dǎo)基層充分挖掘自身潛力。

Z縣地方政府自主設(shè)定“強(qiáng)激勵(lì)-強(qiáng)問(wèn)責(zé)”的共同發(fā)揮。就強(qiáng)激勵(lì)來(lái)說(shuō),Z縣將村干部的待遇獎(jiǎng)勵(lì)、考核晉升與改革績(jī)效直接掛鉤。一方面,運(yùn)用“晉升錦標(biāo)賽”激勵(lì)機(jī)制(23)馬萬(wàn)里,李齊云:《從“援助之手”到“攫取之手”:地方政府行為差異的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》,《財(cái)政研究》,2017年第1期。,以縣域內(nèi)各村莊第一責(zé)任人為對(duì)象,將改革績(jī)效作為可度量指標(biāo)進(jìn)行考核,其中優(yōu)勝者能夠獲得晉升機(jī)會(huì)。另一方面,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門(mén)年度綜合目標(biāo)考核中,將各級(jí)干部改革工作推進(jìn)情況作為重要內(nèi)容納入績(jī)效考核。另外,地方政府還通過(guò)將國(guó)家扶貧項(xiàng)目中興建的50座光伏電站資產(chǎn)劃歸貧困村所有,將其納入股權(quán)量化的配置范圍,以此壯大村集體經(jīng)濟(jì)。

就強(qiáng)問(wèn)責(zé)來(lái)說(shuō),首先,實(shí)行代理會(huì)計(jì)制度,核查監(jiān)督村級(jí)核算工作。要求村級(jí)財(cái)務(wù)的核算會(huì)計(jì)以“包片區(qū)”的方式,協(xié)助各村開(kāi)展相關(guān)資料搜集工作。其次,建立民主管理制度,限制基層干部權(quán)力。將財(cái)權(quán)和事權(quán)分置,使基層干部的工作推進(jìn)處于合作社股東和監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督之下,規(guī)定由股東代表大會(huì)決定重大事項(xiàng)。最后,運(yùn)用“目標(biāo)管理責(zé)任制”進(jìn)行量化考核,針對(duì)各村工作人員制定考核細(xì)則,并依據(jù)量化考核的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行問(wèn)責(zé)(24)周黎安:《行政發(fā)包的組織邊界兼論“官吏分途”與“層級(jí)分流”現(xiàn)象》,《社會(huì)》,2016年第1期。。

在“強(qiáng)激勵(lì)—強(qiáng)問(wèn)責(zé)”的制度結(jié)構(gòu)下,Z縣的基層政府以政府主導(dǎo)下“爭(zhēng)先創(chuàng)新”的行動(dòng)策略開(kāi)展改革工作。一是堅(jiān)持因村施策與創(chuàng)新發(fā)展、改革工作與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的雙重結(jié)合。二是任用精英干部主導(dǎo)產(chǎn)權(quán)改革,由具備強(qiáng)勁領(lǐng)導(dǎo)能力的政府官員主推改革工作,抽調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門(mén)中優(yōu)秀精英充實(shí)專(zhuān)班隊(duì)伍,選任老干部、老黨員、老會(huì)計(jì)等“三老”人員為主要成員。三是在合理利用閑置資源和盤(pán)活集體資產(chǎn)方面下足功夫,如將閑置的21所小學(xué)收歸村集體進(jìn)行統(tǒng)一改造裝修,面向社會(huì)公開(kāi)招租收取租金的同時(shí),還招收村內(nèi)老人入住。

總的來(lái)看,由于Z縣集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好且領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視,已有174個(gè)行政村和1個(gè)社區(qū)全面完成改革試點(diǎn)任務(wù)。當(dāng)?shù)丶劭h、村和企業(yè)三級(jí)合力盤(pán)活集體資產(chǎn),躋身H省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展先進(jìn)行列。

(二)穩(wěn)妥有序:強(qiáng)激勵(lì)弱問(wèn)責(zé)的地方改革試點(diǎn)

H縣受到多山地峽谷的地理區(qū)位限制,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱,曾是國(guó)務(wù)院認(rèn)定的重點(diǎn)貧困縣。目前,該地區(qū)仍以農(nóng)業(yè)發(fā)展為全縣主要支柱產(chǎn)業(yè),除個(gè)別規(guī)模較大、地理?xiàng)l件相對(duì)較好的村莊之外,絕大部分村依然維持著傳統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)模式。對(duì)此,H縣基層政府通過(guò)設(shè)定“強(qiáng)激勵(lì)—弱問(wèn)責(zé)”制度結(jié)構(gòu),以穩(wěn)妥有序的行動(dòng)策略來(lái)落實(shí)改革政策,而其所取得的改革成效已超越許多基礎(chǔ)條件優(yōu)越的地區(qū)。

H縣地方政府所設(shè)定的制度結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)常規(guī)問(wèn)責(zé)與強(qiáng)化激勵(lì)的行動(dòng)邏輯。就常規(guī)問(wèn)責(zé)來(lái)看,將縣黨委政府確定為推進(jìn)改革工作的第一責(zé)任主體,縣鄉(xiāng)兩級(jí)成立由黨委書(shū)記任組長(zhǎng)的改革領(lǐng)導(dǎo)小組,黨委書(shū)記親自掛帥對(duì)產(chǎn)權(quán)改革工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)以及督查,在村級(jí)成立村支部書(shū)記為組長(zhǎng)的改革小組,并要求聯(lián)合各級(jí)主體,對(duì)全縣村集體資產(chǎn)和資源進(jìn)行分層級(jí)和分類(lèi)別的清查。同時(shí),注重加強(qiáng)對(duì)改革工作的檢查督辦,在建立縣直部門(mén)工作協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上組建綜合協(xié)調(diào)組,通過(guò)每周“通報(bào)-約談”的方式進(jìn)行問(wèn)責(zé),實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中,未出現(xiàn)追責(zé)懲罰的實(shí)施情況。

就強(qiáng)化激勵(lì)來(lái)看,H縣以經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為考核的量化指標(biāo),將村干部尤其是村黨組織書(shū)記的績(jī)效報(bào)酬,與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)直接掛鉤,村集體經(jīng)濟(jì)所取得的經(jīng)濟(jì)收益越多,村干部所獲得的報(bào)酬待遇越高,同時(shí)對(duì)被認(rèn)定為創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)型經(jīng)濟(jì)合作社的村集體將給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。還運(yùn)用“晉升錦標(biāo)賽”激勵(lì)機(jī)制,建立分類(lèi)晉升方式,對(duì)于在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革工作中表現(xiàn)突出的領(lǐng)導(dǎo)干部,在同等條件下優(yōu)先推薦提拔。

基于此,當(dāng)?shù)鼗鶎诱苑€(wěn)妥有序的行動(dòng)策略落實(shí)改革政策。一是注重改革工作與專(zhuān)業(yè)引導(dǎo)相結(jié)合。Z縣大力吸收精準(zhǔn)扶貧“尖刀班”、第一書(shū)記、包村行政干部等熟悉業(yè)務(wù)的基層骨干為改革小組成員。二是與國(guó)家扶貧政策支持充分聯(lián)動(dòng),不僅以資金入股的方式量化分配給農(nóng)戶(hù)股份,把資金投入到村里閑置的土地,因地制宜地發(fā)展出花卉、蔬菜大棚、鄉(xiāng)村民宿旅游等特色產(chǎn)業(yè)。三是積極靈活處置閑置田地,將外遷戶(hù)和過(guò)世五保戶(hù)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn),引進(jìn)外來(lái)主體經(jīng)營(yíng)。并在運(yùn)用村級(jí)資金方面下足功夫,不僅擴(kuò)大投資主體的范圍(不僅限于本村),還將村集體資金入股縣城企業(yè)和租賃縣城門(mén)面等。

總的來(lái)看,H縣地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,但卻在地方政府與基層政府的共同努力下,基本完成清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)、股權(quán)配置、股權(quán)管理以及收益分配等各環(huán)節(jié)的工作任務(wù),整體取得了顯著成效,在此基礎(chǔ)上總結(jié)出了可推廣的經(jīng)驗(yàn)與做法。

(三)應(yīng)付避責(zé):弱激勵(lì)強(qiáng)問(wèn)責(zé)的地方改革試點(diǎn)

Y縣立足于自身資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì),以市場(chǎng)為導(dǎo)向走集團(tuán)化發(fā)展模式,逐步形成了水產(chǎn)養(yǎng)殖、飼料加工、建筑房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)物流、賓館酒店、商業(yè)貿(mào)易等六大支柱產(chǎn)業(yè),經(jīng)濟(jì)實(shí)力十分雄厚且具備良好的改革基礎(chǔ)條件。然而,該縣地方政府在“弱激勵(lì)-強(qiáng)問(wèn)責(zé)”制度結(jié)構(gòu)下,以應(yīng)付避責(zé)的行動(dòng)策略推動(dòng)改革工作。

Y縣地方政府設(shè)定的制度結(jié)構(gòu)由弱激勵(lì)措施與“施壓式”問(wèn)責(zé)構(gòu)成。在激勵(lì)結(jié)構(gòu)上,地方政府僅在改革經(jīng)費(fèi)方面給予一定保障,無(wú)其他實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)措施,而且以公開(kāi)招標(biāo)的方式遴選第三方機(jī)構(gòu)介入改革工作。

該縣屬于典型壓力型體制下地方政府的“施壓式”問(wèn)責(zé)改革探索,當(dāng)?shù)卣浞诌\(yùn)用監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制,在經(jīng)管局之下設(shè)置政策組、綜合組、宣傳組及四個(gè)督查組,在各村設(shè)置包村專(zhuān)管員和駐村干部進(jìn)行日常督辦。每日、每周進(jìn)行督辦和通報(bào),對(duì)工作行動(dòng)遲緩、敷衍塞責(zé)和落實(shí)不力等情況進(jìn)行公開(kāi)通報(bào)批評(píng)。將改革工作任務(wù)納入經(jīng)管部門(mén)工作考核,定期嚴(yán)格考核結(jié)賬,由此甄別在改革工作中不作為的基層干部。

首先工作人員要做好實(shí)地測(cè)量工作，結(jié)合測(cè)量數(shù)據(jù)，在主梁的翼板上焊接I28，使其作為懸挑的支架，翼板的內(nèi)部則焊接U形螺桿作為拉桿，之后完成安裝鋼管、方木、模板的安裝任務(wù)。需要注意一點(diǎn)是，為了提升懸挑結(jié)構(gòu)的安全和穩(wěn)定，在懸挑的主梁之間要使用鋼管進(jìn)行拉接處理。

對(duì)此,Y縣基層政府往往采用應(yīng)付避責(zé)的行動(dòng)策略。一是負(fù)責(zé)落實(shí)改革工作的村書(shū)記大部分年齡偏大,存在畏難情緒和主動(dòng)性不夠等問(wèn)題。二是改革專(zhuān)班的基層工作者多為“雙非”人員,即非專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)的非專(zhuān)業(yè)人員,專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。三是Y縣基層政府致力于完成表面工作而忽視了改革工作的實(shí)際落地,如部分村莊“清人”分類(lèi)形式單一,又如雖完成民主議定程序這一任務(wù),卻未能完全履行程序。四是基層政府默許各村集體維持原有“不作為、不發(fā)展”的狀態(tài),導(dǎo)致大量閑置的資產(chǎn)和資源仍然處于棄置狀態(tài)。

總的來(lái)說(shuō),Y縣的產(chǎn)權(quán)改革沒(méi)有充分利用當(dāng)?shù)刎?cái)力雄厚、資源稟賦和區(qū)位優(yōu)越等優(yōu)勢(shì),整體改革效果不理想,僅停留于完成既定動(dòng)作。

(四)象征執(zhí)行:弱激勵(lì)弱問(wèn)責(zé)的地方改革試點(diǎn)

X市是人才資源十分豐富的歷史古都,曾入選全國(guó)投資百?gòu)?qiáng)縣市,同時(shí)還具有能夠貫通南北和承東啟西得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。而X市政府將其制度結(jié)構(gòu)設(shè)置為“弱激勵(lì)—弱問(wèn)責(zé)”,在這一結(jié)構(gòu)下,當(dāng)?shù)鼗鶎诱韵笳鲌?zhí)行的策略推行改革。

X市的制度結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“弱激勵(lì)—弱問(wèn)責(zé)”。就弱激勵(lì)來(lái)說(shuō),市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)名義上親自掛帥,實(shí)際上并未親自指揮、監(jiān)督改革。該市雖將產(chǎn)權(quán)改革工作任務(wù)納入年度考核中的績(jī)效考核中,但其占比非常低。僅將改革工作經(jīng)費(fèi)納入前一年的財(cái)政預(yù)算中,要求按照每村三萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí),通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式發(fā)給村委會(huì)。

就弱問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)說(shuō),X市在政策文件中雖明確提及要嚴(yán)格民主監(jiān)督程序,要求將改革各個(gè)階段的工作推進(jìn)情況作為檢驗(yàn)工作落實(shí)的重要指標(biāo),并張貼于村務(wù)公開(kāi)欄進(jìn)行全面公示,但實(shí)質(zhì)上,當(dāng)?shù)夭⑽床贾孟鄳?yīng)的監(jiān)督檢查工作,對(duì)落實(shí)改革政策過(guò)程中所遇到的實(shí)際問(wèn)題也完全不了解。

基于此,X市的基層政府采用象征執(zhí)行的行動(dòng)策略。一是主要工作由非對(duì)口部門(mén)經(jīng)管局中的非業(yè)務(wù)骨干負(fù)責(zé)。二是對(duì)產(chǎn)權(quán)改革各項(xiàng)工作要求低,如在清產(chǎn)核資環(huán)節(jié)僅注重賬面清理,未開(kāi)展全方位資產(chǎn)普查。三是X市的基層政府強(qiáng)調(diào)規(guī)整產(chǎn)權(quán)改革的資料檔案,實(shí)際是大部分村未按照規(guī)定時(shí)間和要求進(jìn)行整理和歸檔。四是當(dāng)?shù)卮蟛糠执迩f存在較大比例的閑置固定資產(chǎn),基本沒(méi)有新增經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),也沒(méi)有分紅的情況。

總的來(lái)說(shuō),X市由于“弱激勵(lì)-弱問(wèn)責(zé)”結(jié)構(gòu)的低效控制,將當(dāng)?shù)刭Y源、區(qū)位以及經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)皆異化為抵制改革進(jìn)程的內(nèi)生阻力,導(dǎo)致X市的改革未能在政策框架內(nèi)順利實(shí)施,整體改革實(shí)踐中出現(xiàn)大量不規(guī)范等問(wèn)題。

四、地方改革試點(diǎn)的策略性行動(dòng)

中國(guó)的地方改革試點(diǎn)是在國(guó)家引領(lǐng)和地方探索互動(dòng)實(shí)踐的基礎(chǔ)下進(jìn)行的,這意味著國(guó)家整體性和地方自主性之間的張力契合。在地方改革試點(diǎn)中,地方政府往往會(huì)根據(jù)自身的情況對(duì)制度環(huán)境進(jìn)行自主選擇。其中,資源稟賦是既定的,地方政府主要圍繞強(qiáng)弱激勵(lì)和強(qiáng)弱問(wèn)責(zé)的制度環(huán)境展開(kāi)選擇。面對(duì)不同激勵(lì)約束結(jié)構(gòu),基層政府在落實(shí)試點(diǎn)政策的過(guò)程中采取不同的行動(dòng)策略,并由此形成差異化的改革績(jī)效。就改革試點(diǎn)的成效來(lái)說(shuō),基層試點(diǎn)的成效疊加起來(lái)便是地方改革績(jī)效。基于此,通過(guò)對(duì)上述案例進(jìn)行深入的分析對(duì)比,可進(jìn)一步將基層政府的行動(dòng)策略歸納為爭(zhēng)先創(chuàng)新、穩(wěn)妥有序、應(yīng)付避責(zé)以及象征執(zhí)行四種類(lèi)型。

表1 案例的比較分析

由此看來(lái),激勵(lì)結(jié)構(gòu)、問(wèn)責(zé)強(qiáng)度與資源稟賦分別作用于地方改革試點(diǎn)的行動(dòng)態(tài)度、行動(dòng)空間以及行動(dòng)能力。地方改革試點(diǎn)成功背后動(dòng)因主要來(lái)自激勵(lì)—問(wèn)責(zé)協(xié)同性的影響作用。

(一)激勵(lì)結(jié)構(gòu)影響地方改革試點(diǎn)的行動(dòng)態(tài)度

激勵(lì)結(jié)構(gòu)對(duì)基層政府行為有正向促進(jìn)作用,能夠激發(fā)干部隊(duì)伍的積極性和主動(dòng)性,推動(dòng)政府行為的有效實(shí)現(xiàn)。基層干部作為地方政策系統(tǒng)中的中心人物主導(dǎo)基層政府行動(dòng)(25)邁克爾·豪利特,M.拉米什:《公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》,龐詩(shī)等譯,生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,2006年,第98頁(yè)。。組織行為學(xué)研究由個(gè)體、群體與結(jié)構(gòu)三類(lèi)因素決定的組織中的行為,本文借鑒其所關(guān)注的主要內(nèi)容“人們?cè)诮M織中做什么以及這種行為如何影響組織的績(jī)效”(26)斯蒂芬·羅賓斯、蒂莫西·賈奇:《組織行為學(xué)》,孫健敏等譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2016年,第10頁(yè)。,對(duì)基層干部的行動(dòng)態(tài)度進(jìn)行如下理解:在政策執(zhí)行中,基層政府官員對(duì)將做什么以及這種行為對(duì)政策落地將會(huì)帶來(lái)何種實(shí)際影響的預(yù)見(jiàn)性心理預(yù)期,并在此基礎(chǔ)上形成的行動(dòng)偏好。

(二)問(wèn)責(zé)強(qiáng)度影響地方改革試點(diǎn)的行動(dòng)空間

問(wèn)責(zé)強(qiáng)度作為政策執(zhí)行的條件因素,不僅是決定地方改革試點(diǎn)成功與否的關(guān)鍵因素,還為基層政府提供了政策執(zhí)行的行動(dòng)空間。試點(diǎn)政策的實(shí)踐過(guò)程中,時(shí)常出現(xiàn)“上有政策,下有對(duì)策”的現(xiàn)象,基層政府雖未逾越上級(jí)部門(mén)改變政策命令,但卻能夠在現(xiàn)有的政策空間下采取“變通”(27)王漢生,劉世定,孫立平:《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊(香港)》,1997年第21期。、“應(yīng)對(duì)”(28)艾云:《上下級(jí)政府間“考核檢查”與“應(yīng)對(duì)”過(guò)程的組織學(xué)分析:以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》,《社會(huì)》,2011年第3期。以及“規(guī)避”(29)王國(guó)紅:《地方政府的政策規(guī)避與政策創(chuàng)新辨析》,《政治學(xué)研究》,2007年第2期。等一系列策略性行為。基層政府在執(zhí)行上級(jí)政令的過(guò)程中,并非全部貫徹落實(shí),而是在利益權(quán)衡中有選擇性地執(zhí)行(30)Kevin J O’brien,Lianjiang Li,Selective Policy Implementation in Rural China,Comparative Politics,1999(2).。中央與地方關(guān)系存在一定張力,中央政策的靈活性不僅對(duì)應(yīng)著地方政府的自主性,還與基層政策執(zhí)行的彈性相呼應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn),問(wèn)責(zé)強(qiáng)度決定基層政府的行動(dòng)空間。問(wèn)責(zé)強(qiáng)度與行動(dòng)空間之間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān),即問(wèn)責(zé)強(qiáng)度越強(qiáng),行動(dòng)空間越小;問(wèn)責(zé)強(qiáng)度越弱,行動(dòng)空間越大。

(三)資源稟賦影響地方改革試點(diǎn)的行動(dòng)能力

資源稟賦是地方發(fā)展的先天條件,也是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)性因素。資源稟賦包括自然資源稟賦和非自然資源稟賦。資源稟賦的程度不同,基層政府的行動(dòng)能力也有所差異。具備資源優(yōu)勢(shì)的地區(qū),政府行動(dòng)能力相對(duì)強(qiáng);而處于資源相對(duì)劣勢(shì)的地區(qū),其政府行動(dòng)能力相對(duì)較弱。這代表資源稟賦影響地方改革試點(diǎn)的行動(dòng)能力,兩者之間互為正相關(guān)。一方面,分析政策執(zhí)行的背后邏輯,要考慮資源稟賦這一要素所發(fā)揮的作用;另一方面,基層政府采取何種行動(dòng),應(yīng)立足于自身所處的資源情境(31)David G.Sirmon,Michael A,HITT,R.Duane Ireland, Brett Anitra Gilbert,Resource Orchestration to Create Competitive Advantage:Breadth,Depth,and Life Cycle Effects,Journal of Management,2011(5).。

(四)激勵(lì)-問(wèn)責(zé)協(xié)同性影響地方改革試點(diǎn)績(jī)效

所謂激勵(lì)—問(wèn)責(zé)協(xié)同性,指的是激勵(lì)結(jié)構(gòu)、問(wèn)責(zé)強(qiáng)度與資源稟賦的協(xié)同能力。具體表現(xiàn)為三者在試點(diǎn)政策執(zhí)行過(guò)程中的協(xié)調(diào)和合作,涵蓋了激勵(lì)結(jié)構(gòu)、問(wèn)責(zé)強(qiáng)度和資源稟賦對(duì)行動(dòng)態(tài)度、行動(dòng)空間和行動(dòng)能力的綜合影響作用。同時(shí),行動(dòng)態(tài)度、空間和能力共同影響著激勵(lì)-問(wèn)責(zé)協(xié)同性,促使基層政府生成與之相對(duì)應(yīng)的策略性行動(dòng),進(jìn)而影響地方改革試點(diǎn)的績(jī)效。通過(guò)案例分析可知,激勵(lì)—問(wèn)責(zé)協(xié)同性與地方改革試點(diǎn)績(jī)效呈正相關(guān)。當(dāng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)與問(wèn)責(zé)機(jī)制二者屬性增強(qiáng)時(shí),政策執(zhí)行積極性隨之增強(qiáng),地方改革試點(diǎn)的績(jī)效提高;反之,二者相關(guān)屬性減弱時(shí),政策執(zhí)行積極性相應(yīng)減弱,地方改革試點(diǎn)的績(jī)效也隨之降低。

五、基本結(jié)論與政策啟示

改革試點(diǎn)作為一項(xiàng)獨(dú)具特色的中國(guó)式現(xiàn)代化的治國(guó)理政機(jī)制,將試點(diǎn)意圖轉(zhuǎn)化為實(shí)際成效的關(guān)鍵在于“激勵(lì)—問(wèn)責(zé)”協(xié)同性所發(fā)揮的綜合性作用。這是由于“激勵(lì)—問(wèn)責(zé)”協(xié)同性既是影響基層政府策略性行動(dòng)的動(dòng)力因素,也會(huì)影響地方改革試點(diǎn)的績(jī)效。因此,分析地方改革試點(diǎn)的內(nèi)在邏輯,不應(yīng)僅僅局限于激勵(lì)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制或資源稟賦等單一條件要素的影響與作用,而是要進(jìn)一步了解各要素間的協(xié)調(diào)與合作的關(guān)系,以及互動(dòng)過(guò)程中的相關(guān)能力。這意味著需要用發(fā)展的眼光來(lái)看待“激勵(lì)—問(wèn)責(zé)”協(xié)同性所發(fā)揮的實(shí)際效用。

本文分析框架的結(jié)構(gòu)性和解釋力,能夠?qū)Ξ?dāng)前地方改革試點(diǎn)中的策略性行動(dòng)與邏輯進(jìn)行較為準(zhǔn)確的概括。一方面,條件要素是改革行動(dòng)的關(guān)鍵因素,激勵(lì)結(jié)構(gòu)、問(wèn)責(zé)強(qiáng)度以及資源稟賦情況,為基層政府提供了政策邊界考驗(yàn),決定基層官員的能動(dòng)性,回答了基層政府應(yīng)在什么邊界內(nèi)展開(kāi)行動(dòng)。另一方面,行動(dòng)差異直接決定改革試點(diǎn)政策執(zhí)行的效能,并最終影響改革試點(diǎn)績(jī)效。當(dāng)改革試點(diǎn)中的激勵(lì)、問(wèn)責(zé)以及資源條件在強(qiáng)弱高低和正負(fù)方向發(fā)生變化時(shí),政策執(zhí)行會(huì)隨之產(chǎn)生不同程度的動(dòng)力與壓力,以及有著明顯的行動(dòng)差異。行動(dòng)差異影響激勵(lì)-問(wèn)責(zé)協(xié)同性,并促使基層政府采取策略性行為。基于上述分析,按照行動(dòng)差異程度可將基層政府的策略性行動(dòng)從高到低依次進(jìn)行排序,爭(zhēng)先創(chuàng)新>穩(wěn)妥有序>應(yīng)付避責(zé)>象征執(zhí)行,并生成相應(yīng)的改革績(jī)效。其中,爭(zhēng)先創(chuàng)新更接近地方改革試點(diǎn)成功的藍(lán)本。本文試圖以此區(qū)別于以往的有關(guān)研究,拓寬地方改革試點(diǎn)政策有效執(zhí)行的理論領(lǐng)域。

成功的地方改革試點(diǎn)不僅能夠?yàn)榛鶎又卫硖峁┙梃b經(jīng)驗(yàn),還對(duì)國(guó)家治理能力有著重要影響作用。那么,如何使地方改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮持續(xù)性效用呢?首先,要進(jìn)行系統(tǒng)的借鑒學(xué)習(xí),讓經(jīng)驗(yàn)“可復(fù)制”。充分發(fā)揮試點(diǎn)對(duì)地方全局性的帶動(dòng)、示范和突破作用,全方位地吸取成功改革試點(diǎn)中的制度優(yōu)勢(shì)、良性互動(dòng)等有效經(jīng)驗(yàn),將改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)推廣到其他改革地區(qū)。其次,要營(yíng)造包容的政策環(huán)境,讓優(yōu)勢(shì)“可運(yùn)用”。改革地區(qū)可根據(jù)自身實(shí)際調(diào)適政策環(huán)境,建立相對(duì)均衡的激勵(lì)與問(wèn)責(zé)制度結(jié)構(gòu),激活基層政府的內(nèi)生動(dòng)力,進(jìn)而激發(fā)地方改革創(chuàng)新的積極性和能動(dòng)性。最后,要完善治理體系,讓優(yōu)勢(shì)“可持續(xù)”。通過(guò)運(yùn)用“激勵(lì)—問(wèn)責(zé)”協(xié)同性的綜合影響作用,將改革試點(diǎn)中的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理優(yōu)勢(shì),以此完善地方治理體系,提升地方治理效能。