淺談基礎設施建設中BOT融資模式及融資擔保的問題

任歡

本文主要探討在基礎設施建設中BOT融資模式及融資所面臨的擔保難題及其解決建議，認為項目融資模式的擔保體系復雜嚴謹且投資主體多元化。通過對BOT模式的介紹，分析了BOT項目資金來源與融資成本、BOT融資擔保的主要風險類型、BOT融資常見擔保方式以及BOT融資擔保改進建議等。有針對性地提出了一些解決BOT融資中擔保難題的對策，可為該模式在基礎設施建設領域的廣泛應用提供借鑒。

我國軌道交通、能源資源、水利水電等基礎設施建設和基礎產業制造一直是我國國民經濟發展的重要保障，隨著BOT模式在世界范圍內的廣泛傳播，在吸引資金、提高經濟效益和項目效率等方面的優勢被普遍認可，紛紛采用BOT方式改善本國的基礎設施建設。在國內還缺乏專門針對我國BOT問題的專門研究和論述。本文概述了基礎設施建設引進BOT融資的意義和重要性，針對基礎設施建設引進BOT融資擔保的問題提出建議。

基礎設施項目中BOT融資模式概述

BOT模式特點及融資方式分類 BOT英文為Build—Operate—Transfer，該模式操作原理是：由項目發起國或市區政府對項目的建設和運營提供特許權協議作為項目融資的基礎，由項目公司負責項目投資、建設、運營等工作。項目公司進行融資并承擔相應風險，在有限的經營期內獲取利潤，最后根據協議規定，將該項目移交至政府。BOT模式具有基礎設施的民營化的特點，是以特許權協議為核心的模式，其基本結構如圖1所示。

BOT融資通常采用多種融資方式，包括銀行貸款、發債、股權融資等。一是銀行貸款是BOT融資最為常見的方式，具有利率低、還款期限較長等優點。二是發債方式適用于融資規模較大的BOT項目，發行的債券通常有明確的還款期限和利率。三是股權融資方式則通過發售股票等方式融資，但風險較大，融資成本也較高。

BOT項目資金來源 項目公司的資金來源分為兩大類：股本資金和債務資金。由于BOT項目的運作模式是所有權和經營權在特許期內權屬于項目公司，期滿后將經營權和所有權轉移給政府，導致其存在產權和債務相結合的問題。貸款人為免受到還款不及時、無法還款等因素影響，要求項目公司必須具有可靠且穩定的收入來源，或提前存儲一定數額的保證金，并能保證支付債務本息和股本投資者的合理回報。貸款方只關心資金上的安全余量，至于股本形式或是債務形式的融資方法對其而言并不重要。但目前，BOT的融資資金主要是以債務資金的形式發行，而不是權益資金。一是股本資金：項目股本資金主要是項目公司和項目投資者之間的聯結，由項目發起人投資入股，籌資方式通常是以發行股票或吸收政府資金入股。由于政府投資的大型基礎設施類項目更多在于發揮政府職能，改善民生環境和提供社會服務，因此政府股權占比一般小于項目總投資的30%。二是債務資金：項目的債務資金來源分為兩類：商業銀行放貸和其他借貸資金，例如多邊金融機構（亞投行）、出口信貸擔保等。貸款一般采用有限追索權的形式，即讓項目公司或政府負責跟蹤債務償還，追索權只作用于項目收益資金和項目公司財產。

BOT融資成本分析 BOT資金成本按形式一般分為兩類，即債務成本和權益成本。一是債務成本包括長期借款成本、債券成本等；二是權益成本包括優先股成本、普通股成本、保留盈余成本等。

BOT資金成本按會計角度一般分為兩類，即資金籌集費和資金占用費。一是資金籌集費包括發行股票、支付債券印刷費、發行手續費、資信評估費等；二是資金占用費包括股息利息、銀行借款等。

基礎設施BOT融資擔保問題分析

BOT融資擔保的風險類型和特點 BOT項目一般投資規模大，建設和經營周期長，技術復雜，因此BOT項目的風險確定與分攤一直是項目公司、貸款人與政府談判的焦點。按照BOT項目的運作過程與風險性質劃分，主要分為五類風險，即，市場風險，技術風險，法律風險，政策風險等。第一，市場風險：由于基礎設施項目實施周期長、需要大量資金和投資，財務問題可能影響項目的實施和回報。除此之外，匯率因素、通貨膨脹或緊縮、戰爭漲價，需求減少等都會對基礎設施投資市場影響，導致項目難以實現預期收益。第二，技術風險：BOT項目需要使用尖端技術和專業知識，實施項目的技術難度可能影響項目的正常運行。第三，法律風險：BOT項目需要涉及多個法律領域，如合同法、環保法、土地法等，而這些法律問題可能對項目的實施和可持續發展產生負面影響。目前，我國沒有以BOT方式進行基礎設施投融資的明確法律規定。第四，政策風險：BOT項目的實施可能受到政府政策、法律法規的影響，政策變動可能會影響項目的可持續發展。

BOT項目風險分配原則 在BOT風險分配的幾大主體如社會投資人與政府之間、債主與股東之間、分包商及運營商之間可適用以下兩條原則：一是能者多勞，即有能力承擔風險的一方承擔最大風險；二是多勞多得，即承擔較大風險的一方將獲得更多的報酬。根據以上兩條原則，負責建設總包的單位承擔竣工延期和超支風險；負責運營的單位承擔運行成本及資金風險；政府負責承擔經濟和政治風險。

BOT融資常見擔保方式 在基礎設施BOT融資領域，常見的擔保方式有抵押擔保、信用擔保、債券擔保以及其他擔保等。第一，抵押擔保：將項目資產或流動資產作為擔保物，提供抵押給融資方，以確保融資方能夠得到償付。這種擔保方式基于項目的實物質量，通常被認為是一種風險較低的擔保方式。抵押擔保作為BOT項目中最重要的擔保形式，主要發生在項目公司與貸款人之間。第二，信用擔保：通過銀行或擔保公司的信用力作為擔保方式，這種擔保方式通常用于低風險或規模較小的項目，由于其安全性較低，利率和要求比較高。國際貸款融資中較多使用的這種擔保方式，即保證人和債權人約定，當債務人不履行債務時，需由保證人（第三方）按照約定承擔債務履行責任的行為。第三，債券擔保：債券擔保是指在債券發行過程中，為保障債券持有人的權益，發行人或發行人指定的第三方提供擔保，承擔一定的責任和義務，以保證債券本息的按時兌付。擔保可以采用信用擔保、質押擔保、保證擔保等形式。債券擔保的存在可以提高債券的信用等級，降低債券的風險，吸引更多的投資者參與債券市場。第四，保險擔保：即通過保險公司為項目提供擔保，確保項目融資方在風險出現時能夠得到妥善的解決。這種擔保方式主要用于大型項目，風險較高，項目企業無法提供足夠的擔保物的情況。

融資擔保評估

政府在項目融資擔保中的作用 政府為項目融資擔保主要以經濟政策為主，常見的經濟手段包括稅收政策、利率補償和外匯擔保。第一，稅收政策：對于BOT項目，可以在特許權協議中簽訂減少稅收的條款，主要是營業稅、所得稅，也可以是免付外國投資者的利息和股息的預扣稅款。雖然減少稅收沒有直接投入資金，但是可以減少成本中運營費用部分產生的現金流出，達到降低交稅額度的目的，相對而言使項目的收益得到了提高。第二，利率補償：如果通貨膨脹率偏高，會對股本收益和保護發起人投資的價值產生重大影響。而政府為項目公司提供利率擔保，在項目建設期及運營期內利率增長超過規定的范圍，那么超出部分的費用由政府承擔。那么項目的風險就不會超過項目公司的承擔范圍，使項目的收益得到保障。第三，外匯擔保：主要用于引進了外資的項目。在經濟全球化的今天，每個國家貨幣的匯率會受到國際各種因素的影響，發起人和貸款人通常要求政府提供某種形式的外匯擔保，以確保其可兌換性和可得性，以及匯率的大致穩定。

融資擔保機構在項目融資擔保中的作用 BOT融資擔保機構的主要服務是提供擔保服務，為BOT項目的融資活動提供資金支持，同時承擔項目投資的風險。第一，BOT融資擔保機構需要具備專業的金融知識和高水平的風險評估能力，以保證其能夠識別并承擔合適的風險。BOT融資擔保評估指標體系包括：資產質量評估、盈利能力評估、財務穩健性評估、風險控制能力評估、經營管理能力評估以及業務拓展能力評估等。在BOT融資擔保評估指標體系中，需要進行多維度的評估，以全面了解項目運營情況、風險特征、市場競爭力和未來發展潛力等方面的情況。第二，擔保機構需要對項目的財務報表進行分析，關注其營業收入、利潤率、資產負債率、現金流等指標波動情況。另外，也需要關注融資擔保機構的實際資本額度和實際控制人持股情況，判斷其在行業內的實力和影響力。

BOT融資擔保改進建議

優化BOT融資模式，提高效率的建議 BOT融資模式的優化及改進建議如下：一是充分發揮政府在BOT融資項目中的作用，提供產品購置擔保，提供已建設項目的運營，提供BOT融資項目的開發權和經營權。二是建立和完善BOT融資法規，成立BOT融資專業機構并培養相關人才，增強項目融資的公開性，持續建立和保持基礎設施建設良好的市場秩序和投資環境。為提高融資效率可以采取以下措施：一是建立BOT融資信息共享平臺，收集BOT項目所需的各類資料，包括項目方的基本信息、經營狀況、銀行流水、財務報表等，以及項目資產評估和質量鑒定報告。二是使用人工智能技術，建立針對BOT項目的監管機制，監測BOT項目的運營情況和資金流向，及時發現和解決問題。

BOT融資擔保制度的完善 政府在提供政策擔保方面，建議引進或規定新的政策，為融資擔保提供保障。一是建議引進浮動擔保、債權轉讓擔保、所有權轉移擔保、擔保權轉移等制度，使BOT項目融資擔保呈現類型多樣化。二是建議允許政府放棄一般是劃撥地收取土地使用權出讓金，或收受轉讓房地產土地收益的權利，其目的是增強抵押擔保的實效性。三是建議政府應當承諾外圍投資者所得收入無條件地兌換及匯出，一般情況下不實行國有化及征收等政策，保障資金流動性。四是建議允許境內金融機構為項目融資提供擔保。避免境外機構與項目工程分處不同的國家，監督項目的建設、經營有諸多不便，較難準確把握項目的經營前景。

BOT模式在基礎設施建設中具有諸多優勢，可以有效緩解政府財政壓力、提高建設效率、降低建設成本。在實踐中，BOT模式也存在諸多擔保問題，如投資者風險和收益的不對稱、政府與投資者權益的平衡等。為了保障BOT項目的健康穩定運行，需要采取切實可行的擔保措施，包括加強投資方盡職調查、設立擔保機構、建立完善的風險管理體系等。只有這樣，才能更好地借助BOT模式推進基礎設施建設，實現區域可持續發展。

（作者單位：中鐵投資集團有限公司）