財稅政策改革背景下非稅收入現狀及發展

劉兆棟

進入21世紀后，我國各地區的經濟發展進入一個全新的階段。積極推進建立公共財政體制、淡化預算外資金概念、摒棄預算內外的雙軌制管理體制納入議事日程，政府非稅收入概念也正是在這一時期因勢而現，并為廣泛關注。本文分析了非稅收入的概念和特征，總結了目前財稅政策改革背景下非稅收入的問題，并從五個層面總結了財稅政策改革背景下非稅收入的改革對策。

關于非稅收入這是21世紀才明確的一個新名詞，非稅收入屬于財政收入的一種類型，在增強可用財力、健全財政體制上發揮著重要作用，對于經濟社會也具有一定的調控功能，其在促進經濟社會的發展上起著重要的支撐和保障作用。近些年來，我國不斷完善關于非稅收入的政策規定，從2001年之后推出了關于非稅收入實施辦法的改革試點，并從多種舉措著手有效拓充了國庫收入，還實施了國稅、地稅的征管體制改革，優化了繳費管理系統，為繳稅人提供了諸多便利。當前，我國經濟發展步入了新常態，經濟從高速發展轉移到了中低速增長，經濟下行壓力增大，企業稅費負擔偏高，為了深化供給側結構性改革，政府提出了降低企業的稅費負擔并出臺了一系列減稅降費政策，雖然取得了一定的成效，不過在財稅政策改革背景下非稅收入的規范化發展還有一段較長的道路要走。

關于非稅收入的概念和特征

當前，我國經濟發展步入了新常態，經濟從高速發展轉移到了中低速增長，經濟下行壓力增大，企業稅費負擔偏高，為了深化供給側結構性改革，國家提出了降低企業的稅費負擔并出臺了一系列減稅降費政策，在財稅政策改革背景下非稅收入的規范化發展還有一段較長的道路要走。

在20世紀90年代中后期，尤其是在21世紀后，我國經濟發展步入了全新時代，國家開始推行公共財政體制改革，關于政府非稅收入的概念就是在這一時期得到明確。在2003年，財政部、國家發改委、監察部、審計署聯合下發了《關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入收支兩條線管理的通知》，明確界定了非稅收入的概念，即“中央部門和單位按照國家有關規定收取或取得的行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、國有資產經營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入”，自此之后，非稅收入就替代了原有的預算外資金概念。在非稅收入概念、征收范圍得到具體規定后，非稅收入迎來進一步優化發展。

非稅收入有著公共性的特點，屬于國家所有，不管是從理論還是從實踐層面來看，非稅收入的存在都有其必要性，從我國的發展實踐來看非稅收入對于地方政府發揮著極為重要的作用，具有凸顯政策、調控功能、籌措財政性質資金、全面協調可持續發展、促進社會公平正義的作用。當前我國基礎設施建設盡管已經取得了突出成果，但是還有很大一部分的提升空間，我國的海域、土地、礦產等資源等都為國家所用，因此非稅收入也會相對更高，加強管理和調控，發揮出非稅收入的政策調控作用，能夠更好地助推社會經濟的發展。

財稅政策改革背景下非稅收入的現有問題

征管主體方面 當前，我國非稅收入的征管主體多元，出現了權責不清的問題，在“唯GDP論”等思想觀念的影響下，地方政府一般會實施積極的財稅政策，以此來刺激本地經濟的發展。為了滿足財政支出的要求，地方政府會通過增加非稅收入的方式來彌補缺口，而部分財政部門人員對于非稅收入的認識存在偏差，沒有從高質量、高效率方面嚴格要求自己，而現有的法律法規關于非稅收入的行政懲罰力度很小，沒有形成良好的約束作用。

監督方面 我國非稅收入監督是由人民代表大會、政府內部和外部來進行負責，全國人民代表大會屬于國家最高權力機關，但是在實際的預算審查和審批中，并沒有針對非稅收入的收繳和支出做出具體披露，致使人民代表大會無法有效地行使監督權。

法律層面 從首次提出非稅收入概念，到目前為止，僅僅只有30余年時間，這是國家立法方面的進步，但是由于發展時間較短，國家并沒有出臺關于非稅收入的專門立法，現行的行政法規僅有《預算法》和《非稅收入管理辦法》，其余均由地方政府分別出臺，現有的法律法規和條例五花八門，對于非稅管理實踐帶來了一定的阻礙。

財稅政策改革背景下非稅收入的發展

轉變思想，加深大眾認識 一是改變政府人員的思想觀念。長期以來，由于政府各部門工作人員沒有深刻認識到非稅收入的重要作用，對這項工作的重視度不夠，沒有足額、及時地將其上繳國庫，針對該種情況，需要開設專門的非稅收入學習班，也可在政府部門、銀行、企事業單位等設置非稅收入學習機構，聘請專家授課，引導政府人員轉變思想觀念，使之能夠像對待稅收一樣嚴格對待非稅收入，使非稅收入能夠足額、及時地上繳至國庫。二是要提升社會大眾的認識。非稅收入與稅收不同，稅收稍微上升，就會減少居民的可支配收入，而非稅收入則不會對居民產生實質性的影響，因此，大多數居民也并不關心非稅收入，對此，可以社區、街道、工廠為單位，通過設置咨詢點、專人講解、新媒體宣傳等方式使得社會大眾對非稅收入有初步了解，還可以在官網中設置非稅收入專題，接受社會大眾、專家學者的建議。

優化監管模式，設置大數據庫 一是要科學設置非稅收入管理系統。針對當前非稅收入的多部門共同管理問題，不同地區非稅收入征管系統也各有差別，因此，需要建立通用化的非稅收入系統，地方政府可以適當進行修改，但是不能大肆修改，改變系統的功能，通過這種方式，能夠使非稅收入從征收、上繳到使用能夠做到“一條線”。

二是走信息化發展路線。構建電子化的非稅收入征收系統，繳費人可以在網絡上完成申報、繳費、實時轉賬等整個流程，各地方政府可以設置非稅收入公眾號，用戶在綁定身份之后即可通過公眾號來申報、繳納。

三是強化技術支撐，改進收繳方式。在“互聯網+”時代下，社會經濟迅速發展，對于政府的行政管理工作提出了更大的挑戰，對此，需要將政府非稅收入納入統一公共支付平臺，實現財政部門、收款銀行、代收機構、執收單位、人民銀行之間的互聯互通，提升非稅收入征繳效率，利用各類信息化成果和社會資源完善電子收繳方式，可利用電子繳款通知書通知繳款人，引入手機支付、POS卡等各種全渠道的支付結算體系，改變單一依靠商業銀行的模式，區分好支付機構和收單機構。繳款人可根據需求來選擇支付渠道，在授權確認之后代收資金即可進入國庫或者非稅收入結算賬戶，該種方式也可以有效改進服務質量，提升服務效率，這種規范化的管理模式能夠杜絕資金的挪用和截留，通過各個單位之間的互聯互通，有效完善了非稅收入的信息共享模式。

四是設置非稅收入大數據庫。進入了數字經濟時代之后，誰掌握足夠多的數據和信息，誰就能夠在發展中處于高地，因此，國家需要設置專門的非稅收入大數據庫，根據非稅收入的類型來做到分類管理。地方政府也需要加強數據庫建設，根據國家規定針對非稅收入進行細化分類，與國家數據庫聯網，實現數據的共享和聯動，如果非稅收入超過警戒線，大數據庫會發出自動預警，根據各個地方的反饋情況，中央也可以及時出臺政策，從而引導非稅收入的健康發展。

五是建立科學的績效考核模式。受到“唯GDP論”的影響，導致現行的非稅收入發展存在問題，對此，需在國家層面建立完善的政績考核標準，既要關注官員在任期間的經濟增長情況，也要考察企業稅費負擔、人民生活質量、財政收支結構等，設置問責機制，促進非稅收入的健康發展。

加強監督，形成監督合力 一是關注內部監督。內部監督更多的是一種事中監督方式，在收繳到非稅收入之后，政府內部需要進行監督和反饋，杜絕非法截留、挪用非稅收入的問題，在完成征繳后，要對征繳效率進行評價。同時，要發揮審計部門的作用，強化對財政部門非稅收入的審計工作，及時將審計結果公開，確保非稅收入賬目不僅能夠彌補財政缺口，還能夠起到促進經濟發展、提高人民生活質量的目標。二是加強外部監督。地方政府要積極拓展監督渠道，在微信公眾號、政府官網中設置舉報平臺，接受廣大人民群眾的監督。對于舉報者，要保護好其個人信息，對收到的每一條建議都要認真分析，對于收到的舉報，要調查清楚前因后果，確認屬實后對相關部門進行查處，如果不屬實，則向舉報人說明情況、解釋原因。同時，發揮新媒體的輿論導向作用，在潛移默化中使社會大眾認識到非稅收入的重要性，主動接受大眾監督，這能夠有效規避非稅收入的濫收情況。三是發揮人大監督的力量。相關部門需要將非稅收入的使用情況寫入到預算中，發揮全國人民代表大會的監督作用，從源頭上為非稅收入的使用提供模板。人大代表來自各行各業，其從業基礎不同，能夠從多角度來監督非稅收入的使用，通過這種方式，也能夠了解各行各業代表的建議，從而不斷完善非稅收入的征繳，促進非稅收入的有序、健康發展。

重視法治化建設，完善法律法規 就當前來看，我國還沒有專門針對非稅收入建立法律法規，只有《預算法》涉及相關的內容，法律保障對于促進非稅收入的可持續發展起著不可替代的作用，因此，國家有必要及早出臺關于非稅收入方面的法律法規，明確非稅收入的概念、內涵、種類、征管范圍、收繳對象、使用和收入情況等等，有了法律的授權和規定之后，就能夠杜絕以往的盲目性問題。在有了法律法規的支持之后，要做到執法必嚴，司法機關要及時審查非稅收入法律的落實情況，要求各個部門嚴格遵照法律法規來辦事，對于違反法律者予以嚴厲懲處，限期整改，形成風清氣正的辦事氛圍。

解放生產力，改革經濟體制 之所以非稅收入會不斷增加，其原因依然是生產力的問題，地方政府為了發展經濟，需要大量收入，而現行稅制結構的稅收收入又有限，因此，地方政府為了平衡財政收支，會擴大非稅收入增長，為了解決這一問題，需要持續解放和發展生產力，促進供給側的結構性改革為地方政府帶來更多的地方稅收，在擁有財政資金之后，即可降低地方政府的財政壓力，從而實現“經濟發展-地方政府財政收入增加-減少費稅收入”的良性循環。除此之外，還要改革現行的經濟體制，健全宏觀調控體系，發揮出政府的職能作用，處理好政府和市場之間的關系，主動地簡政放權，發揮政府宏觀調控作用，但是要杜絕“大包大攬”，針對一些市場無法發揮作用的行業，可由政府通過行政、經濟等手段來助推市場發展，通過經濟體制的改革明確政府的權責，發揮出稅收的自動調節作用，提高政府的財政收入，優化稅收結構。

在市場經濟的發展中市場起著關鍵作用，但是市場的調節存在滯后性、盲目性和自發性的問題，非稅收入是政府財政收入的重點組成，也是政府調節經濟運行的重要模式，非稅收入既關乎社會保障體系也與國家經濟的發展有著密切關系。我國的非稅收入經歷了從無到有的過程，預算管理水平也在持續提升，但在發展過程中也出現了一些問題，因此還需要從思想觀念、法律法規、內外監管等多方面來著手，對非稅收入進行統一、全程的管理，提高其利用效率。

（作者單位：臨沂市市政府投融資服務中心）