陜西省西安市科技創新政策的政府注意力演化研究

雷琦 姬浩 杜夢玉

(1.陜西延長石油國際能源化工有限公司 陜西西安 716000；2.西安工業大學經濟管理學院；3.兵器工業管理決策協同創新中心 陜西西安 710021)

科技是國家強盛之基，創新是民族進步之魂。近年來，國家高度重視科技創新，制定實施了一系列科技創新政策，使我國科技創新和自主研發能力不斷增強，從而推動經濟社會的快速發展。為深入貫徹落實習近平總書記關于科技創新的重要指示精神，推進新時代科技創新事業發展，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》堅持將創新放在我國現代化建設全局中的核心地位，提出了強化國家戰略科技力量、提高企業技術創新能力、激發人才創新活力、完善科技創新體制機制四項基本任務。在國家、省級科技創新政策政府注意力隨國際形勢不斷演化的前提下，為確保科技創新政策有效地在地方層面落地實施，地方政府作為政策的執行主體，如何應對并調整創新政策政府注意力的演變是關乎科技創新政策能否有效發揮作用的重要一環。

針對科技創新政策演化規律的研究，一些學者從歷史事件或政策文本的角度進行質性分析。例如，劉離(2008)[1]對我國科技創新政策1978年以來的重要節點進行了系統分析，詳細梳理了中國科技創新政策從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變過程；馮毅梅等(2017)[2]闡述了我國技術創新政策從政府主導向政府推動再到市場拉動的轉變過程。

一些學者以政府注意力為視角，剖析科技創新政策的演化規律，瓊斯(2010)[3]將注意力理論引進政治學的政策研究領域，重點關注政治注意力的變化如何對政策演變產生影響；段永彪等(2022)[4]通過語義網絡分析揭示科技創新政策的政府注意力演變趨勢和特征，并提出政府注意力分配的政策啟示；張彥紅(2021)[5]分析研究各省域科技創新注意力配置和資源布局及政策工具選擇差異性；許治、張建超(2020)[6]通過對國務院政府工作報告文本分析，總結科技人才施政注意力強度和變遷邏輯。

綜上所述，學者大多基于宏觀視角對我國整體層面的科技政策進行探究，較少針對市級政府的科技政策注意力演化進行研究，且缺少對政府注意力演化內在邏輯的深入剖析。因此，本文以2001—2023年國家、陜西省和西安市政府三個層級出臺的科技創新政策文件為研究對象，結合扎根理論及語義網絡分析法等對西安市科技政策注意力演化趨勢和特征進行分析，為西安市未來政策注意力分配路徑提供建議。

1 研究設計

1.1 數據來源

科技創新政策所涉及的部門及政策條文具有復雜性，對政策的選擇需進行主觀判斷，鑒于我國國民經濟和社會發展五年規劃會明確政府科技創新發展工作重點，本文以五年規劃作為基本分析單元，對“十五”到“十四五”5個五年規劃期間的政策進行收集。政策收集以國家、陜西省、西安市政府網及科技部網為主要數據來源，通過對政府網站發布的政策文件進行人工檢索和篩選，最終得到有效政策樣本256份，其中國家政策120份、陜西省政策80份、西安市政策56份。

1.2 研究方法

本文基于科技創新政策目標、政策工具兩個分析維度，使用ROSTCM6軟件對文本內容進行分詞和詞頻統計，選取與科技創新相關的關鍵詞，形成本文的科技創新政策編碼表。并基于扎根理論，使用QSRNvivo11軟件對西安市政府科技創新政策注意力進行測算，借助語義網絡分析法分析政府注意力演化特征。

2 西安市科技創新政策政府注意力測算

通過本文的科技創新政策編碼表對選定的科技創新關鍵詞計數，得到西安市科技創新政策在每五年內出現科技創新議題的參考點。計算科技創新政策在每五年的節點數占這五年西安市政府相關政策中的比例，得到覆蓋率(見表1)。

如表1所示，從“十五”到“十四五”，政府科技創新政策主要關注點的覆蓋率存在一定的波動起伏，但總體呈上升趨勢。科技創新政策議題的參考點從“十五”期間到“十三五”期間呈下降趨勢，又從“十三五”到“十四五”的2021年至今增長到168，表明“十三五”之前我市的農業現代化、經濟社會結構發展及相關高新技術產業建設取得了一定成就，政府對科技創新的注意力逐漸集中。如今進入“十四五”期間，科技創新進入大科學時代，技術群體性突破爆發，數字經濟強勢崛起，我市全面貫徹落實中央關于科技創新發展部署要求，對科技創新的重視程度大幅提高。

3 西安市科技創新政策政府注意力演化特征分析

3.1 2001—2010年西安市科技創新政策政府注意力演化

2001—2005年的語義網絡中，中心簇的核心詞有發展、建設、科技、企業、經濟(見圖1(a))。從核心詞的關聯度來看，發展與建設(76)、經濟與發展(61)、農業與發展(43)、發展與高新技術(37)，這一時期我國加入WTO，科技政策研究領域進入快速發展階段，西安市抓住機遇，加速發展科技，期望將科技成果向社會發展、經濟建設轉化。2002年實施的西部大開發戰略和國家星火西進，2003年省委、省政府啟動實施關中“一線兩帶”建設規劃，在關中星火產業帶西安段重點發展特色農業，因此西安市政府在當期推進科技創新的注意力以發展農業、高新技術及產業化為主，科技創新發展逐漸向新型工業化轉化。

圖1 2001—2010年科技創新政策的語義網絡

2006—2010年政府科技創新政策中，中心簇的核心詞包括發展、技術、項目、企業、建設(見圖1(b))。技術、創新的重要性開始顯現。從核心詞關聯度來分析，發展與高新技術(32)、自主與知識產權(30)、企業與自主創新(21)，知識產權、自主創新也在語義網絡中首次躋身中心簇中。這種演變趨勢是由于2008年全球金融危機爆發，我國出口導向型產業受到重大影響，依賴低成本勞動力和出口導向的經濟模式已不可持續，需通過自主創新來提高競爭力和經濟發展的可持續性。西安市政府深刻貫徹中央政府在黨的十八大上提出的創新驅動發展戰略，將科技創新注意力集中在大力發展高新技術產業上，發揮西安軍工科技優勢，建立軍民兩用技術和產業的共享雙贏機制，以加強自主創新能力建設，完善企業為主體、市場為導向、產學研相結合的科技創新體系。

3.2 2011—2020年西安市科技創新政策政府注意力演化

從2011—2015年的語義網絡中分析發現，企業、服務、文化、創新開始作為中心簇(見圖2)。從特征詞的關聯度來看，加快與建設(64)、經濟與發展(59)、企業與發展(50)、企業與創新(34)成為主要關聯特征。在“十二五”期間，西安市得益于國家對西部大開發戰略的深入實施，享受到了特殊政策支持，進一步加快了科技創新的步伐。西安市政府抓住機遇，將注意力集中在企業科技創新發展上，充分發揮科技教育和區位優勢等資源，利用國家先行先試的機遇，重點培育一批具有較強競爭力的高新技術企業，提高企業的自主創新能力。同時，加大對相關科技企業的扶持力度和主動服務，提高科技創新政策的推行效率。

圖2 2011—2020年科技創新政策的語義網絡

“十三五”期間(2016年—2020年)，西安市政府對科技創新政策的涵蓋內容持續深化，科技體制改革不僅結合國內外科技發展的狀況，還充分發揮西安市在內陸城市中的獨特地理優勢。企業、服務、創新、發展作為中心簇(見圖2)，緊隨其后的是轉化、科技成果、項目、科技、人才、金融。同時，科技與服務(60)、轉化與科技成果(51)、西安與創業(36)為主要關聯特征，這一階段面對世界百年難遇的時代大變局，新一輪科技革命成為影響大變局的重要變量。因此，西安市政府對科技創新的注意力更多聚焦在自主創新、科技創新服務上。貫徹落實創新驅動發展戰略和市第十三次黨代會精神，進一步加快科技企業培育，增強企業自主研發能力，支持企業進行科技成果轉化，壯大創新主體規模，提高發展質量效益，打造引領全市創新驅動發展的核心力量。同時，更加重視創新型人才的培養和引進，用足用活我市高端人才引進機制，引進一批行業領軍人才和團隊來西安市創新創業。截至2018年底，西安市科技金融產業功能布局已初步形成，形成創新發展合力，助力科技創新創業。為建設“絲綢之路經濟帶”新起點初步形成具有歷史文化特色的國際化大都市。

3.3 2021年至今西安市科技創新政策政府注意力演化

2021年至今的西安市政府科技創新注意力演變語義網絡中，以企業、服務、創新、產業、人才為核心簇，智能、智慧也在中心簇中得到體現(見圖3)。從核心詞的關聯度來看，企業與研發(69)、平臺與創新(65)、促進與數字經濟(51)。“十四五”時期，圍繞國家重大戰略和西安市經濟社會發展需求，西安市政府在發展自主創新的基礎上，推動企業創新，大力推進產業創新重點工程。促進科技與經濟緊密結合、創新成果與產業發展密切對接，實現創新鏈、產業鏈、資金鏈、人才鏈、政策鏈有機融合，加快新舊動能轉換。同時，把握數字化發展新機遇，推動西安市數字經濟健康發展，西安市政府將科技創新政策進一步聚焦在數字產業能級提升、產業數字化轉型、城市數字化治理上，推動數字經濟向縱深發展，不斷提高數字經濟的核心競爭力和輻射帶動力，致力于構建西部創新創業新高地。

圖3 2021年至今科技創新政策的語義網絡

4 西安市科技創新政策政府注意力演化結論與政策建議

4.1 西安市科技創新政策政府注意力演化結論

面對全球科 技飛速進步的大趨勢，西安市積極融入國家創新體系布局，為了更好地適應這一趨勢，西安市政府不斷調整科技創新政策的注意力，并加大對科技創新的關注度，賦能經濟社會發展。然而，由于西安市政府相較國家和省級政府注意力演化進程較為滯后，在科技創新政策中存在一些問題，例如政策系統性不強、基礎設施比較薄弱及產業結構相對單一等。

進入新世紀以來，西安市政府逐漸意識到科技創新對經濟發展的重要性，并相應調整了科技創新政策的注意力。在面對新一輪科技革命和產業升級的挑戰時，西安市政府不斷完善科技體制改革，統籌規劃科技資源，不斷提高產業技術創新能力，“硬科技”已經進入國家話語體系。

總體來看，政府科技創新政策注意力未來依舊是以創新驅動為首要任務，以建設具有國際競爭力的科創中心為目標，突出“圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈布局產業鏈”主線。面對企業創新主體力量不強的問題，強化企業創新的主體地位，制定并實施一系列創新政策，包括提供財政和稅收激勵措施，鼓勵企業增加研發投入和技術創新。加強企業與高校、科研院所之間的合作，促進技術轉移與共享創新資源。通過政策引導和產業規劃，吸引優秀企業集聚，形成集群效應，培育戰略性新興產業集群。

4.2 西 安市科技 創新政策政府注意力分配建議

西安市政府推進科技創新政策的注意力隨著中央政府、省政府科技創新政策的注意力演化及經濟社會發展發生著深刻變化，因此從宏觀層面來看，西安市科技創新政策政府注意力分配需從科技創新政策的頂層設計著手，建設科技創新環境配套政策體系。

在政策的頂層設計上，改變部門劃分的局限性，制定部門聯合政策，提高各部門間的協調力度，提高科技創新環境配套政策體系建設，制定一套可操作性高、系統性好的完備體系。對于各行業概念發展方向上，西安市需要及時跟進，制定與當前經濟高質量快速發展所適應的創新驅動政策，以期與經濟轉型升級相適應。同時，著力推進一系列重大科技創新項目的實施，解決企業現存的瓶頸問題與所缺少的關鍵性技術，努力實現重點企業在重點領域的跨越式發展。