政府采購促進中小企業發展的實踐探討

李慧敏 夏華(通訊作者)

(中國信息通信研究院 北京 100191)

中小企業在現代化發展進程中面臨著復雜的社會環境，尤其是金融危機在全球爆發后，中小企業的生存環境會更加艱難，很難實現預期的經營發展目標。中小型企業在促進國家經濟和社會發展方面發揮著重要作用，政府采取積極的政策支持和保護中小企業健康經營對保持經濟的穩定和健康增長至關重要[1]。根據英國著名經濟學家凱恩斯的理論，社會的有效需求不足會對充分就業狀態的實現造成影響，其產生原因之一是社會投資及消費不足。此外，《就業、利息和貨幣通論》一書中提到了凱恩斯在有效需求理論中新提出政府必須在實施合理的財政政策過程中充分發揮政府的功能，以促進充分就業的實現，這就是“功能財政”理念的主要內容[2]。

另外，就市場失靈現象，薩繆爾森提出公共產品是造成市場失靈現象出現的影響因素。雖然市場機制是一種有效的社會資源配置方式，但市場的不完善會導致市場失靈，導致社會資源配置的低效或無效[3]，這就需要政府干預并進行宏觀經濟調控來改善社會的總體經濟環境。通過一定范圍和結構的政府采購政策的實施，花費公共資金來糾正和調節中小企業經營過程中面臨的經濟市場危機。政府采購是財政支出管理中的一個方面，在國家財政中具有重要的影響效果。中國政府采購政策的其中一個重要目標就是促進中小企業的發展。中央政府和地方政府頒布了許多針對幫助中小企業發展的法律法規，以支持政府采購政策的實施。在此背景下，中小企業應借助政府采購的政策，將政府采購作為重要的政策工具，對企業的經營現狀進行改善和優化，實現企業的長遠健康發展。

1 政府采購促進中小企業的發展歷程

中小企業是助力國家經濟和社會發展的引擎，是增加就業、改善人民生活條件、鼓勵創業和創新的重要推動力，占國內生產總值(GDP)的60%以上，占稅收的50%以上。然而，近年來貿易保護主義愈演愈烈，國際關系日趨緊張，意味著國內外的供應鏈和部門必須進行調整和重組。中小企業在各種貿易活動中通常處于劣勢地位，不具備強勁的抗風險能力，經營活動中的管理、資金、技術等方面的制衡更容易對其經營發展造成不良影響[4]。為緩解中小企業的生存壓力，確保企業穩定持續發展，政府采取了減免稅、緩繳稅等措施，并提供了多項重要支出等財政措施，幫助中小企業緩解經營困難，發展壯大。

政府采購在宏觀經濟財政管理中發揮著重要作用，是財政政策的主要內容，也是國民消費的重要組成部分。中國的中小企業發展政策大致可分為三個階段：2003—2004年為引入階段，2005—2015年為發展階段，2017—2022年為成熟階段。2003—2004年，國家提出中國政府采購政策的目標之一是幫助中小企業發展。2017—2022年，經過十多年的發展，在總結我國多項政府采購政策實施經驗的基礎上，針對密集型地方政府采購頒布了助力中小企業經營發展的規劃。近年來，政府采購政策在支持面臨特殊挑戰的中小企業方面發揮了重要作用，極大程度地為中小企業的運作和發展提供了便利。根據財政部公布的政府采購統計年鑒，2013—2022年，中小企業在政府采購活動中的中標金額達到23萬億元，在政府采購市場總規模中占到75.51%的比重。2022年，中小企業獲得的政府采購市場規模為32293億元，比2021年增長了4.80%，具體數據如表1所示。

表1 采購規模統計

2 政府采購促進中小企業發展存在的問題

2.1 采購門檻較高

關于中小型企業參與采購活動的資格要求，大多數招標在企業規模、產品市場份額和項目經驗方面對中小型企業的參與提出了要求。例如，在集中采購和工程項目的招標中，每次招標的金額都較高，對投標人的履約擔保要求也很高，使得中小企業無法與大型企業競爭[5]。此外，地方政府為了發展地區經濟，支持本地企業的經營發展，在一些地區的政府采購活動中通常更希望允許地區內公司參與公開招標，而對地區外公司的要求較高。

2.2 采購操作環節有待改進

在政府采購活動中，所有招標文件對企業都是免費的，但企業參加投標仍需提交相關紙質文件，即使在電子商務中，由于電子商務系統的風險或企業的文件存儲要求，參與采購的各方主體也需要提交相關紙質文件。根據對紙質招標文件的理解，《政府采購法》規定，招投標各方主體對應支付的招標金額的計算通常采用將合同金額或采購預算與最高上限金額相乘的方法進行。特別是在履約擔保的情況下，為投標和履約擔保設定了上限，政府采購機構通常要求中標人在授予合同前支付合同金額的10%[6]。如果達成協議，交易中介傭金的實際數額就應由中標客戶和采購機構共同討論確定，但鑒于在政府采購實踐中，交易中介傭金一般是中標人或中標公司出資，且采購機構并不具有必須減少傭金的限制，所以在簽訂合同時適用的交易傭金通常由采購機構自行決定。

此外，雖然采購合同為資金支付提供了資金保障，但在實際合作過程中仍然存在各種違規現象，例如將合同中約定的支付款項的最終期限拖延到合同中約定的貨物、服務和工程質量評估等工作完成后的數年；承包商雖然履行合同，但不進行按時驗收以拖延資金支付的情況；要求中標方支付合同之外的不合理費用以開展項目的實施等違規收取額外資金的情況。

2.3 采購人預留政策落實不到位

在政府采購流程中，雖然部分預算撥款已承付，但訂約當局在實際執行過程中很難落實。研究表明，造成這種情況的原因主要有三個：首先，主要責任不明確。年度預算條款中的主要政策方針規定“各部門負責編制本部門的預算”，但實際上，每個部門都有不同數量的分預算單位和獨立賬戶，單獨編制預算后各單位之間預算份額的分配也難以統一[7]；其次，專款專用份額的假設前提是“滿足本單位自身基本運行需要，并按預期提供公共服務”。因為“滿足基本需要”難以準確界定，所以單位在執行政策時往往缺乏安全感，客觀來說，即使對不執行專款專用份額的單位也是單位不執行專款專用份額政策措施的借口；最后，政策實施僵化。目前，預留定額是根據總預算的份額來確定的，這種模式的優點是簡單易行，其弊端是管理上未區別對待，根據當前形勢確定工作重點。中小企業適合并能很好地提供產品和服務的工作應由中小企業負責，而需要大量資金和技術能力、協調能力和運作經驗的大型項目則應交由大型公司負責，不應委托給中小企業。

2.4 大小企業合作帶動模式難見效

首先，大型企業沒有動力。目前的體制辦法采用了一種中小企業支持機制，該機制針對大型企業，通過向其提供一定的折扣，激勵其與中小企業組成聯合體參與投標。大型企業可以在政府采購項目中將中小企業作為分包商，這些舉措的目的是增加中小企業的市場份額。但是，這些商業活動都是以利潤為導向的，只有在有利可圖的情況下，大型企業才會在政府采購中選擇與中小企業合作或將其分包出去。

其次，中小企業沒有優勢。中小型企業往往作為大型企業的合作伙伴或分包商，從事不屬于其核心業務的工作，通常是勞動密集型和低生產率的“邊緣工作”，這種合作存在于處于食物鏈末端的中小型企業中，不利于中小型企業的成長和發展。

2.5 政府采購平臺尚不完善

如今，隨著全球數字國家的建設，整個招標投標過程基本上都在各級信息化采購平臺上以電子化的方式進行，招標、競標、開標、評標等采購的關鍵環節都納入了信息化系統。但在政府采購領域，在同一集中采購平臺上利用信息技術進行招標、競標、談判、評標等方面還存在差距，一些平臺的功能和服務尚未完全電子化，各地或多或少仍在使用線上線下相結合的交易方式。關于國家政府采購信息的互聯互通，由于大多數采購信息平臺的地理位置差異，不同區域的政府采購平臺之間依然具有平臺內部系統不兼容的問題，采購信息的使用和傳遞過程中仍然存在信息流通不暢的情況，意味著中小型企業仍然無法及時獲取所有采購信息。

2.6 缺乏有效的監督機制

在一些采購活動中，沒有足夠的人員對整個過程進行監督，采購招標過程中參與采購機構的合法權益得不到有效保障，降低了政府采購機制的政策實施質量。同時，在很多情況下，采購活動對公眾監督的依賴程度不夠，使整個采購過程未完全置于公眾監督之下，主要是由于相關部門公開采購信息，加之公眾缺乏監督意識，使得公眾監督權無法啟動，采購活動缺乏監督。顯而易見，在缺乏監管機制的情況下，政府采購無法創造公平的競爭環境，甚至可能出現違規、欺詐和違法行為，給中小企業的發展帶來嚴重后果。因此，完整的監督控制機制亟須在政府采購活動開展過程中實施，否則不利于采購政策實施效果的實現。

3 政府采購促進中小企業發展的對策

3.1 降低政府采購的準入門檻

在經濟發展趨勢走低、社會經濟環境惡化的情況下，宏觀經濟監管政策在提高國內社會需求、降低失業比率等方面具有不可忽視的重大影響效果。在嚴峻的經濟發展環境下，政府采購引入“需求管理措施”，制定相對靈活的政府采購政策，通過逆周期調節和公共支出的乘數效應，適當提高公共財政赤字率，直接促進生產經營活動的穩定，進而促進經濟增長和社會就業。針對政府采購準入門檻高的問題，為了讓中小企業參與政府采購，可采取降低股權、技能、商業活動和技術規格門檻等措施，并根據政府采購的數量和類型，按比例設定對中小企業股權和商業活動的資格要求。

采購人和政府采購部門應對中小企業的產品和服務質量、信譽和履行義務的能力進行評估和評價，使為消費者提供優質商業服務及在企業經營過程中保持誠信的中小企業能夠加入政府采購中。為了緩解中小企業的生存危機，應盡一切努力保持中小企業經營市場的穩定，特別是在政府采購方面，通過公共開支增加市場對中小企業生產經營的需求，提高中小企業在市場經營中占據的分量，從而實現勞動力市場的穩定，促進和諧社會的發展。

3.2 為中小企業提供資金保障

為了扶持中小企業經營，本文建議在政府采購中引入預付款制度，試行逐步取消預付款或略微降低預付款的法定限額，在需要預付款的政府采購項目中，提倡中小企業提高預付款率。在公平公正的基礎上，探索制定統一的中介收費標準，引入市場化定價，審查完善采購代理機構治理安排，要求采購主體支付與采購代理機構服務質量相適應的中介費，激勵采購主體談判。政府采購過程相對比較漫長，中小企業承包商往往面臨資金壓力，因此政府需要著手構建合理的中小企業融資擔保體系。中小企業供應商可以采用信用擔保的方式，通過擔保機構向金融機構使用中標通知書和政府采購合同提出信用貸款申請，按照市場化的方式在合同中與金融借貸機構將信用擔保的項目、信用擔保的花費及項目的違約風險等詳細記載。信用擔保體系為中小企業參與政府采購引入信用擔保計劃，降低了中小企業參與政府采購的各項成本，為中小企業提供多樣化的融資途徑。政府采購部門需提供更好的咨詢和服務，為各個主體之間的合作搭建溝通橋梁，為中小企業參與政府采購的融資程序和渠道提供保障，為中小企業參與政府采購提供可靠擔保，減少中小企業參與政府采購的融資困難問題。

3.3 落實采購人預留政策

針對政府采購政策在實施過程中采購人預留政策落實不到位的問題，落實采購人預留政策可從以下角度開展。政府采購部門的采購預算中，對允許中小企業參與的部分加強管理。政府部門在編制國家預算時，應充分認識和實現采購政策的引導功能，做好為中小企業預留采購市場的規劃，有意識地為中小企業預留“小采購市場”，合理配置“大采購市場”，提高中小企業在市場中的份額。對于采購項目，嚴格按照項目規定為中小企業采購物資，并在采購項目說明、招標文件和招標公告中說明中小企業采購項目的目的。

3.4 完善大小企業合作發展策略

對于目前絕大多數采購項目不允許聯合采購的現象，要在采購項目原則上允許聯合采購，除非聯合采購難以實現提高政府采購效率的目標，或原則上允許“大包轉小包”；利用好政府采購平臺，確保及時公布政府采購規則、條例和文件，并正確解釋準則；利用各種網絡平臺和其他媒體發布政府采購信息，以支持中小企業發展。創建政府采購準則移動圖書館，按級別和主題收集、整理政府采購準則，并實時更新中央資料庫中的政府采購準則，方便公眾通過手機和其他設備獲取信息。引進專業的政府采購培訓師，并利用高等院校和教育機構的學習資源，改進專業政府采購課程的講授，為所有參與政府采購的單位組織各種形式的線上、線下培訓和考試，以提高政府采購從業人員的技能。

3.5 構建統一的政府采購平臺

建立全國統一的政府采購平臺，確保發布公開與準確的政府采購信息，使中小企業在競標政府合同時享有平等的公開信息。搭建統一的政府采購平臺可從以下幾點展開：首先，為政府當局和中小企業建立一個具有搜索功能的供應商數據庫，提供公開、透明和最新的信息；其次，為中小企業建立產品信息名冊。產品信息名冊應明確指出在一定時期內中小企業能夠生產并使用政府采購活動的產品類別和數目；再次，引入銷售訂單管理系統。該系統應包括采購計劃、公布采購結果、電子采購、顯示合同狀態和同行審查等功能；最后，監測系統和采購管理系統的構建。這些系統存放著各種材料的電子版文件、在線信息請求和投訴及其他應用程序，旨在監督和控制合同的履行和管理。地方政府采購部門、中央政府采購部門、企業主體、監管機構及其他相關機構可根據各自權限使用該平臺。

3.6 完善政策實施監督機制

政策具有推動經濟發展動力的前提是具有有效的監督和治理措施，完善政策實施監督機制可從以下幾點進行：首先，完善監督機制，建立采購與中小企業監督單位等機構合作或協作建立監督機制建立第三方評價機構，并建立和維護規范合理的投訴和舉報途徑，借助外部力量評估各地區政府采購的發展情況，支持中小型企業在政府采購領域的發展，并在一定程度上支持政府采購政策在各地區的實施，利用現代化的網絡工具，對政府采購的各個環節進行監督；其次，應建立政府采購各方面的分析和評估機制，如中小企業的資金流入和流出，并將其分解和轉化為涵蓋政府采購各方面的具體評估指標。評估指標應包括支持中小企業發展的政府采購的專項市場份額、評價優惠、合同資金等具體績效指標，并應可量化、可預測。評價審查結果有助于制定預算績效評估指標體系，全面評估各級政府和預算單位的績效目標；最后，根據政府采購政策的要求，完善問責機制，強化對政府采購政策實施績效的問責。促進中小企業發展，制定政府機關面向中小企業的采購方案，明確工作目標。建立促進中小企業發展的采購問責制度，明確合同執行期限，明確具體部門或人員等，明確在政府采購中未能向中小企業提供政府支持的法律責任，加強對疏漏或違規行為的監督，確保嚴格的監督和問責。

4 結語

綜上所述，當前國家經濟的發展已經進入新的階段，中小企業的經營發展在迎來機遇的同時，也面臨著復雜的困難。政府采購是促進中小企業發展的重要手段，各級政府應予以密切關注和正確監督。為此，相關部門應通過建立科學的政府采購機制，明確政府采購活動與中小企業實際需求和發展的相關性。在此基礎上，通過降低政府采購的準入門檻、為中小企業提供資金保障、落實采購人預留政策、完善大小企業合作發展策略、構建統一的政府采購平臺、完善政策實施監督機制等手段，建立符合中小企業發展需要的政府采購機制，促進中小企業的健康成長。