生態修復型全域土地綜合整治實踐與思考
——以古田縣鶴塘鎮為例

李鈴妃

（福建省地質測繪院，福建 福州 350001）

0 引言

土地整治是世界上許多國家解決社會經濟發展過程中土地利用問題和城鄉發展的一項重要措施，不同國家和地區以及同一國家的不同發展階段，土地整治的側重點、實施內容均有所差異［1］。資源開發型地區大都伴隨著生態環境遭受破壞、治理難度大的問題，在生態文明建設的背景下，粗放型的資源開采模式逐步向節約和環保型轉變。針對生態環境脆弱、土地利用低效、產業轉型陣痛的區域，在科學規劃的前提下開展土地綜合整治勢在必行［2］。我國以浙江省為首，諸多省市均有全域土地綜合整治的實踐探索。根據自然資源部《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，福建省積極響應政策號召，全省申報18 個全域土地綜合整治試點項目。本文選取古田縣鶴塘鎮全域土地綜合整治試點為案例區域，針對區域的突出問題，以問題為導向提出有效的整治路徑，為生態修復型全域土地綜合整治提供借鑒意義。

1 案例選取

1.1 項目區概況

鶴塘鎮位于福建省中北部，古田縣東部，東距寧德市區42.5 km，南離福州市區68.6 km，西往古田縣40.0 km。鄉鎮總面積216 km2，轄區共22 個行政村，戶籍人口39 097 人。鶴塘鎮地處敖江流域的源頭，敖江流域（古田段）是重要飲用水水源地。鶴塘鎮境內飾面用花崗巖礦產資源豐富，依托石材開采及加工企業的快速發展，鶴塘鎮經濟產值位居古田縣前列，工業產值占鄉鎮經濟總產值70%以上。但早期粗放型的資源開采模式及整體環境保護規劃的欠缺，不可避免地造成產業結構單一及生態環境的破壞。在生態文明建設背景下，依賴資源密集型開采的經濟模式不可持續。根據省、市、縣政府要求，2015 年全面關閉敖江流域飾面石材礦山，鶴塘鎮石材加工業也于2017 年全部退出。目前，鶴塘鎮對土地利用和生態環境綜合治理的需求最迫切，產業轉型與升級在鶴塘鎮開展全域土地綜合整治有著重大意義。

鶴塘鎮水土流失敏感性分布如圖1 所示，據此將鶴塘鎮水土流失最為敏感的東際村、鶴塘村、后彰村、靈龜村、路上村、南陽村、西洋村、仙山村等8個村作為全域土地綜合整治試點區域。試點區總面積7851.94 hm2，其中農用地6685.67 hm2，建設用地1028.38 hm2，未利用地137.89 hm2。

1.2 基礎數據

采用的基礎數據主要有第三次全國國土調查數據、2021 年度國土變更調查數據成果、最新“三區三線”劃定數據、國土空間規劃底圖底數數據、耕地質量分等定級數據、社會經濟數據等。統一采用2000 國家大地坐標系和1985 國家高程基準作為空間定位基礎，并且充分依托基礎地理測繪數據、最新遙感影像圖等相關數據進行問題分析。數據來源為福建省寧德市古田縣自然資源局，社會經濟數據來源于鶴塘鎮歷年政府工作報告。

1.3 區域問題分析

通過對區域內資源進行梳理，結合上位規劃的戰略、定位及目標，分析區域的突出問題，繼而針對問題安排項目建設。本次問題分析主要從生態空間、生產空間、生活空間及產業發展4 個方面進行梳理。

1.3.1 生態空間

鶴塘鎮作為敖江流經的主要城鎮之一，全鎮共有127 個礦點、28 個石材加工場，多為花崗巖切割打磨工廠，加上農業生產及人為活動，致使鶴塘鎮的大氣、土壤、水體等自然環境均受到污染，對敖江流域生態環境造成了嚴重破壞。2020 年以來，流域范圍內的生態修復工作已取得了階段性成果，水質也有了一定的改善，但由于石材行業發展歷史長、總量大，治理工作仍任重道遠。

根據2021 年度國土變更調查數據成果，區域建設用地面積1028.38 hm2，占試點區總面積的13.10%。建設用地以工礦倉儲用地為主，面積高達680.16 hm2，工礦倉儲用地占建設用地總量的66.14%，主要為廢棄的采礦用地及石材加工用地。近年來，古田縣正在有序開展廢棄礦山綜合治理工作，根據福建省農村土地監測監管系統數據顯示，截至目前，鶴塘鎮已完成149.48 hm2采礦用地治理，占試點區工礦用地21.98%。結合古田縣2021 年度國土變更調查數據成果分析，試點區域待治理的工礦用地面積約530.68 hm2。試點區域各村工礦用地治理面積統計表如表1 所示。

表1 各村工礦用地治理面積統計表 單位：hm2

1.3.2 生產空間

受八山一水一分田的地理條件制約，鶴塘鎮缺少大面積的集中連片耕地資源，不利于發展大型農業機械種植，轉而以現代特色農業為主，主要種植食用菌。鶴塘鎮是古田食用菌主產地之一，但傳統食用菌種植以家庭為單位、種植加工粗放。從區域正射影像可以看出菇農自建的食用菌菇棚與傳統糧食耕作空間交錯，布局分散隨意，占耕現象嚴重，如圖2 所示。區域耕地呈現減量化、破碎化、生產空間無序化。根據第三次全國國土調查成果分析，鶴塘鎮耕地流出去向主要為林地及設施農用地，試點區耕地保護壓力大。

圖2 耕地與菇棚空間交錯

1.3.3 生活空間

鶴塘鎮早年依托石材開采與加工，經濟位居古田縣前列，但鶴塘鎮鎮區中心環境破舊，道路凌亂，垃圾亂堆亂放，道路人行橫道缺失，交通情況復雜。城鄉風貌混亂，城鎮的建筑風格各式各樣，整體不統一，人居環境堪憂。各鄉道由于早年石材開采，各種運輸石料的大車經過，所以大部分路段道路損毀嚴重，基礎設施落后，無法滿足現狀道路通行及農產品運輸需求。

1.3.4 產業發展

鶴塘鎮2020 年生產總值23 億元，比2018 年下降21.23%。根據鶴塘鎮國土空間規劃統計成果，鶴塘鎮2020 年一、二、三產業經濟結構比例為1∶5.99∶1.42，經濟以工業為主。2010—2016 年鶴塘鎮利用資源優勢，石材礦產迅猛發展，歷年工業占比均超過60%，2014 年最高占比89.27%，是古田的工業強鎮。2017 年石材礦山全面退市等相關政策出臺后，工業產值減少了55.83%，支柱產業值嚴重下滑，隨之產生大量廢棄礦山及低效工業用地，用地結構失衡，低效用地增多。

1.4 全域整治實施路徑

根據以上問題分析，采用全域土地整治+生態修復模式，著力推進生態環境保護修復，嚴守耕地保護紅線，探索土地集約節約利用，推進基礎設施建設，提升農村人居環境，盤活低效用地，推進產業轉型升級，打造宜居宜業的創新轉型鶴塘樣板。

1.4.1 鄉村生態保護修復

針對區域內生態基質破碎、河道防洪能力差、礦區礦產資源開發利用造成的地質環境破壞和土地損毀等區域開展鄉村生態保護修復。

對低效、閑置的采礦用地，按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則對試點區的廢棄礦山進行生態修復與整治，推進礦山復墾復綠，同時騰空間，增耕地，產生的增減掛鉤指標在省域內流轉，為鄉村振興提供有力資金支持。

對防洪能力差、河床淤塞的河道，通過河道清淤、新建堤防護岸等綜合措施，使試點區河道兩岸達到設防標準，防止或減少洪澇災害損失，保障兩岸人民生命財產安全，并做好藍線、河濱公園、景觀綠化、群眾休閑設施合理安排，構建“河暢、水清、岸綠、景美、安全、生態”的水系環境。

1.4.2 農用地整理

由于試點區特色產業食用菌的經濟效益高于傳統糧食效益，導致耕地種植結構發生變化，耕作條件好的耕地被村民占用搭建菇棚，破壞了耕地保護格局，造成耕地“非糧化”現象。為加強耕地保護和用途管制，對耕地轉為其他農用地及農業設施用地的，開展耕地恢復項目。保證農地農用、糧地糧用，促進耕地集中連片。

根據2021 年國土變更調查成果及試點區正射影像，結合實地踏勘，對區域內的傳統菇棚進行有序拆除。經分析，食用菌菇棚土地利用現狀為設施農用地，且均位于集中連片耕地周圍，“二調”數據均為耕地。按照先易后難、立行立改、平穩有序原則，對該區域菇棚進行拆除并恢復耕地。同時結合寧古高速建設占用耕地情況，開展建設占用耕地耕作層剝離再利用項目，剝離的耕作層就近用于該區域的耕地恢復及新增耕地，提升試點區耕地總體質量。

1.4.3 基礎設施建設及人居環境整治

對鎮區基礎設施落后、人居環境堪憂等問題，參照原有鄉村振興示范區村莊環境整治效果，對鶴塘鎮區進行環境整治，使鎮區容貌得到普遍提升，生態環境更加優良，綠化美化水平顯著提高，公共服務更加配套，提升鄉鎮整體形象。同時，完善道路基礎設施建設，既方便村民的日常通勤與農產品運輸，加快農副產品的流通，也是促進鄉村振興大局的重要措施。

1.4.4 產業布局與規劃

鶴塘鎮產業以工業為主，2016 年石材開采全面關停后，支柱產業產值下滑，轉型迫在眉睫。加之近年來鶴塘鎮農業發展較慢，主要以小家庭為單位種植食用菌、蔬菜及糧食，種植加工粗放，新業態不夠活躍和多元化，還沒有形成經濟總量較大、輻射帶動作用明顯的優勢產業，產業發展仍然不足。

全域土地綜合整治應在全面調研的基礎上，補齊鄉鎮發展短板，助力鄉村全面振興［3］。在支柱產業下滑嚴重的鶴塘，產業轉型為重中之重。鶴塘鎮應以傳統水稻、食用菌、茶葉為主，獼猴桃、油奈等水果為輔。針對發展緩慢的第一產業，要加快食用菌產業規模化發展。鶴塘鎮拆除產能落后的傳統菇棚，并恢復為耕地，達到退菇還耕、保護耕地的目的。同時布局現代農業標準化菇棚項目，提高土地集約節約利用效率，發展低碳經濟與循環經濟，推行綠色生產方式，將科技轉化生產力，實現農業創新升級；第二產業要加快轉型升級，盤活存量低效建設用地，優化產業結構，為培育和引進循環利用和新興產業提供用地保障，主動接受環寧德市三都澳開發的輻射，承接區域產業轉移；第三產業大力發展文化、康體運動及美麗鄉村、生態農業休閑旅游，推動歷史文化景點的保護，打造古田縣大東片區休閑旅游服務中心。

2 工作思路

對全域土地綜合整治未來發展的思路主要從以下3 方面闡述：工作目標、工作思路、工作手段。

工作目標上，全域土地綜合整治應服務國家戰略和部門業務需求，落實國家關于農村土地改革的有關要求，建立城鄉統一的建設用地市場和跨省域土地指標交易市場，探索建立全國流通的建設用地、耕地指標交易機制，為貧困地區發展、耕地保護和生態補償提供持續的資金支持。

工作思路上，堅持底線思維，確保村民利益不受損、耕地保護紅線不觸碰、生態功能不降低。全面銜接國土空間規劃、耕地保護、生態保護修復等政策，做國土整治的合格規劃師和美麗中國的建設者。

工作手段上，編制實用型村莊規劃，堅持規劃先行，以全域土地綜合整治為抓手，統籌兼顧耕地保護、生態保護、村莊風貌、歷史文化保護等，推動村莊發展和鄉村振興；堅持制度創新，以試點推動全域土地綜合整治制度建設。

3 結語

綜上，編制全域土地綜合整治實施方案，應著眼全局，在保留傳統土地整治做法的基礎上，突出以村莊規劃為統領，以問題為導向，整合各類建設項目和資金，實施全域全要素整治。本文針對試點區存在的生態環境脆弱、耕地保護任務嚴峻、土地利用低效、產業轉型陣痛等問題，合理制定整治規劃，優化“三生”空間，推進產業轉型，積極開展城鄉風貌改造，營造優美舒適、和諧宜人的環境，讓良好的生態環境成為經濟社會持續健康發展的增長點，全力實現試點區域“山清水秀地干凈”的目標，建設詩歌田園的未來農村。