新時代“楓橋經驗”視閾下群眾訴求表達機制的法治化型構

董儲超 方瑜雪 方 樂

一、問題的緣起

黨的二十大報告指出,在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”,完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制。這一論斷既凸顯了新時代“楓橋經驗”之于處理矛盾糾紛的重要作用,更為矛盾糾紛下沉化解指明了前進方向。與此同時,黨的二十大報告進一步強調要暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道,群眾訴求表達在矛盾糾紛下沉化解之中的重要作用由此凸顯。一方面,群眾訴求表達是開啟利益協調,進而實現權益保障的起始環節,群眾訴求表達機制的式微將對矛盾糾紛閉環治理體系的形成造成不利影響;另一方面,“重視民意和民生訴求是現代政治文明的顯著標志”(1)楊尚昆、李興強:《新時代民意的價值意蘊與實踐路徑優化》,《理論導刊》2022年第11期。。通過健全的機制引導群眾有序表達訴求是新時代背景下紓解社會風險的重要途徑,這一論斷不僅可以從歷史經驗中推演得知,也能夠從當下預防式解紛的理念與實踐中得以確證。(2)以司法系統的實踐為例,近年來法院在訴源治理等預防式糾紛解決理念的倡導下,以“楓橋式”人民法庭等為實踐載體,強調對當事人意見表達、程序選擇等權利的尊重,矛盾糾紛預防化解的成效得以顯現。參見董儲超:《邁向韌性治理:數字時代“楓橋式”人民法庭的轉型前瞻》,《湖湘法學評論》2023年第3期。

盡管訴求表達的重要性已然可以從經驗和實踐層面得以證成,但受制于轉型時期利益多元的客觀因素,“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”等失序行為反復上演,這對群眾訴求表達機制的構建形成了諸多挑戰。(3)參見張友浪、韓志明:《社會風險治理視角下的非正式訴求表達》,《中國行政管理》2021年第8期。正因如此,以法治思維和法治方式推進群眾訴求表達機制的法治化轉型,是規范失序行為并防范矛盾糾紛進一步激化的有效途徑。但是,理論研究對該問題的關注并不全面,主要表現為以下三個方面。第一,尚未對群眾訴求表達機制所內蘊的法治化要素產生清晰認知。相關論者傾向于對該機制作出工具化的理解,認為其是矛盾和問題的“釋放口”,結果主義導向下的此種認知顯然不利于相關機制長期穩定運行。(4)參見牟海松:《群眾訴求表達是社會穩定的基礎》,《中國黨政干部論壇》2016年第4期。第二,暫未對群眾訴求表達機制與法治化之間的關聯作出深入探尋。現有研究對法治化的命題缺少系統把握,相關論者往往僅從機制本身的展開形式、群體參與、引導方式等角度展開就事論事的研究,(5)參見張海東、張偉、瞿小敏:《制度化還是非制度化?——我國居民訴求表達形式研究》,《濟南大學學報(社會科學版)》2021年第1期;趙園園:《群眾利益訴求表達機制重構——基于馬克思主義群眾觀的分析視域》,《山西師大學報(社會科學版)》2014年第5期,等等。但并未將法治化凝練為群眾訴求表達機制的未來發展方向。第三,欠缺對實現群眾訴求表達機制法治化目標的路徑提煉。對群眾訴求表達機制法治化的關注不足,直接導致了實現法治化的目標將失去有效方法論的指引,由此背離了當下社會治理法治化的總體趨勢。

基于上述缺憾,本文嘗試在新時代“楓橋經驗”這一推動基層社會治理法治化的經典方案之下,探尋群眾訴求表達機制所應當具備的法治化要素。在完成了應然層面要素探尋的前提之后,即可在新時代“楓橋經驗”的視域下對群眾訴求表達機制現存的法治化不足的問題進行檢視,在此基礎上生成增強其法治化的相應建構方案。

二、新時代“楓橋經驗”下群眾訴求表達機制的法治化要素

新時代“楓橋經驗”是引航基層治理法治化的重要方案。(6)參見徐漢明、邵登輝:《新時代楓橋經驗的歷史地位與時代價值》,《法治研究》2019年第3期。群眾訴求表達位于基層解紛的起始端口,引導群眾有序表達訴求的現實要求與新時代“楓橋經驗”所蘊含的法治化基因相契合,這也意味著可以在新時代“楓橋經驗”的視域下探尋群眾訴求表達機制法治化所應當具備的要素。

(一)協同共治的多元主體

習近平總書記強調,“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民,必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程”。(7)習近平:《以科學理論為指導,為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》,《習近平談治國理政》(第4卷),外文出版社2022年版,第288—289頁。以人民為中心的法治意蘊在全面依法治國的實踐進程中顯得尤為重要,這就意味著必須將“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的立體式解紛理念植入法治化的實踐之中,如此方能在有效應對各類矛盾的同時抵御與日俱增的風險因素。新時代“楓橋經驗”改變了既往治理模式手段單一的特征,在以下兩方面體現了對多元共治的追求。其一,廣泛設置暢通的訴前解紛機制,引入調解、公證等力量將訴前解紛機制塑造為解紛的首道防線,最大限度避免矛盾糾紛激化而進入訴訟的通道;其二,合理框定不同主體的職權界限,通過訴訟與非訴訟解紛的銜接促使不同主體之間的共治效應得以彰顯。

就群眾訴求表達機制而言,其對協同共治的追求與新時代“楓橋經驗”是異曲同工的。一方面,復雜多變的矛盾糾紛有著多樣的表現形式,群眾對政治、經濟、社會、文化、生態領域的需求也將因時而進,這意味著不同的矛盾糾紛所牽涉的主管部門往往并非一致,不同訴求所針對的對象各異,決定了群眾訴求表達機制對多元主體的依賴。另一方面,正因為訴求所針對的對象各異,造就了群眾往往無法妥適選擇反映自身意愿正確之門的現實困境。近年來興起的“綜治中心”“調處化解中心”為群眾能夠依法有序反映自身訴求提供了“一站式”途徑,這也是協同共治的生動詮釋。當群眾向前述機構表達自身訴求時,相關單位會根據訴求類型、復雜程度等因素進行分流,由此實現專業性力量的及時介入,提升了矛盾糾紛及時化解的可能性。質言之,以廣泛吸納多元主體的形式推動不同主體的力量及時介入訴求表達的過程,是群眾訴求表達機制法治化的必然要求,多元主體也成了該機制法治化所必備的主體要素。

(二)“三治結合”的治理方式

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》將“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”(8)《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》,《人民日報》2021年11月17日,第1版。明確為新時代在基層治理上所取得的歷時性成就之一。自黨的十九屆四中全會首次提出這一論斷以來,自治、法治、德治共同發揮作用,成為了推進中國式基層社會治理現代化的重要理路。新時代“楓橋經驗”在推進基層社會治理現代化的過程中,不僅鼓勵多元主體的協同參與,還注重以自治、法治、德治相結合的方式實現對多種優勢資源的有效整合,“三治結合”也因此成為了新時代“楓橋經驗”的精華。(9)參見張文顯:《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創新》,《法商研究》2020年第2期。在自治層面,注重通過發揮鄉規民約等“軟法”的規范作用,以此完善基層民主自治。在法治層面,注重對鄉規民約等“軟法”施以正確的引導,以提振法治思維、強化法治方式的途徑實現對群眾訴求的有效回應。在德治層面,注重對中華優秀傳統法律文化的深度挖掘,將優秀傳統法律文化的基因導入到解紛的過程,以此實現矛盾糾紛預防化解的目標。

總而言之,新時代“楓橋經驗”對多種優勢的資源整合廣泛見諸“三治結合”的實踐過程中,這既是促進多元主體協同共治的客觀要求,也是實現矛盾糾紛預防化解的目標使然。除此之外,新時代“楓橋經驗”促成了以數字治理平臺為軸心的數字賦能新格局,進一步增強了統籌各方資源配置的能力。群眾訴求表達機制法治化的過程,也無疑體現了對新時代“楓橋經驗”所蘊含的“三治結合”有益成果的運用與轉化。正因為“三治結合”體現了社會治理的一般規律,群眾訴求表達機制便需要將“三治結合”作為實現法治化所必須依賴的要素。從實踐經驗來看,部分地方搭建以“逢六說事”為載體的議事協商機制,以固定舉行議事會的方式主動聽取群眾訴求,由此發揮了自治的積極作用。(10)《“逢六說事”聽民意解民憂》,《遼寧日報》2022年4月13日,第5版。部分地方有計劃地引導群眾帶著對社會責任的關注而參與訴求表達,促使群眾在表達之時能夠兼顧社會責任,以此實現德治的教化作用。(11)參見高德勝、凌海霞:《社會治理現代化視域下民意表達引導策略》,《學術交流》2022年第1期。

(三)預防式解紛的價值理念

除了協同共治的多元主體、“三治結合”的治理方式以外,法治化還必須將預防式解紛形塑為自身的理念要素,這是因應矛盾糾紛復雜化、多樣化等新型特點的必要選擇。矛盾糾紛復雜積聚的同時,對傳統的解紛方式提出了順勢轉型的全新要求。這意味著若欲實現解紛的目標,需要轉變以結果主義為導向的思維方式。(12)參見董儲超、舒瑤芝:《訴源治理導向下的糾紛解決:理念澄清與范式革新》,《交大法學》2023年第4期。結果導向意味著對單純追求“案結”的偏好,但“案結”并不等同于“事了”,矛盾糾紛日益復雜愈發需要轉變此種效率導向的線性思維。此外,結果主義還意味著過程性評價的缺失,這不僅會弱化解紛過程中對規范化、制度化的追求,還會產生減損當事人權利的客觀風險。新時代“楓橋經驗”恰恰扭轉了解紛過程中對于結果導向的側重,強調要通過關口前移抓源頭的方式落實預防式解紛理念。就實踐經驗而言,部分地方建立起“521”巡查等民意收集機制,將收集民意的頻次、時間予以固定,以更為主動的方式實現對民意訴求的及時回應;部分地方建立起“三級說事”等民意收集模式,在依托綜治中心及時收集群眾訴求的基礎上,由黨群議事會、睦鄰會客廳、百姓說事會逐級開展矛盾糾紛的處置流程。(13)田昕光:《三晉好“楓”景|三級說事:讓“群眾”變“主角”》,《山西法治報》2023年6月9日,第1版。

實踐中所形成的上述做法,既是群眾訴求表達機制發揮解紛作用的生動詮釋,也是預防式解紛理念的具體彰顯。傳統的解紛方式大多是被動的,因而無法對尚處于萌芽狀態或者是未上交至相關部門的矛盾糾紛予以及時研判,隨之啟動的調解、仲裁等具體機制在追求解紛效率的同時勢必會以結果主義思維為理念導向,從長遠來看不利于糾紛得以完全化解。正是在此意義上,預防式解紛的價值理念是群眾訴求表達機制法治化的前提,因為該機制的穩定運行需要和諧有序的社會環境,預防式解紛理念也因之成了法治化進程中所無法揚棄的要素。

三、新時代“楓橋經驗”下群眾訴求表達機制的法治化檢視

黨的二十大報告強調,“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用,在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”(14)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日,第1版。群眾訴求表達機制的法治化轉型是回應群眾日益高漲的表達意愿、漸進增強的表達能力的重要路徑,但是,以新時代“楓橋經驗”為檢視參照,現有的相關機制在法治化方面還面臨著一定的挑戰。

(一)司法力量的薄弱

當前,司法力量尚未有效參與到多元主體協同共治的格局之中。實踐中,有的地方強調司法力量的重要性,以共享法庭、村務法官為依托,主動將涉訴涉法民意訴求同其他主體聯合對接,有效實現了對群眾訴求的法治化引導。但也有的地方尚未能實現司法力量的及時介入,這也導致了涉訴涉法類訴求無法得到有效回應。因為對于關涉多個部門的復雜糾紛而言,當事人往往會選擇一事多訴的方式表達自身訴求,如若單純依靠信訪部門,則無法對訴求中的涉訴涉法因素予以專業化的判斷。事實上,司法力量的缺位與群眾訴求表達機制的行政化運作機理不無聯系。行政化運作機理的表現形式之一即結果主義導向下的效率化追求,而司法的過程需要遵從較為嚴格的司法程序,由此與效率化的追求之間產生一定的抵牾。這也意味著,在行政化運作機理的作用下,相關部門往往會帶有迫切解紛的主觀意愿,這也在一定程度上助長了“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”等失序現象的產生。

因此,對于特定類別尤其是涉訴涉法類群眾訴求,需要以引入司法力量的方式實現對單一效率化追求的調適。因為司法所蘊含的權益保障理念,能夠在一定程度上對行政化運作的效率機理形成合理牽制。具體而言,可以通過以下兩種方式實現司法力量的引入。第一,通過生成司法裁判的形式直接實現。司法裁判內含司法主體的價值判斷因素,具備定分止爭的約束力,是司法力量的直接實現方式。第二,通過司法程序的運作予以間接實現。程序如若運用得當,當事人之間的激烈對抗等情緒能夠得到一定的調和,由此能夠產生防止相關訴求不當激化乃至惡性演變的效果,這是引入司法力量相對間接但更可持續的途徑。此外,需要指出,實踐中部分地方偏重群眾訴求的收集環節,而對收集之后的交辦、處理、反饋等環節并未予以足夠的重視,這顯然無法與司法權益保障的理念相契合。

(二)制度供給的不足

除了完備的法律規范體系,形式多樣、內容豐富的社會規范體系也是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分,它們都是法治國家建設的重要遵循。(15)參見張文顯:《習近平法治思想的基本精神和核心要義》,《東方法學》2021年第1期。縱觀當下與群眾訴求表達機制相關的制度體系建設,顯然還存在以下三方面的不足。

其一,國家層面的立法有所缺位。群眾訴求表達是矛盾糾紛解決過程中無法繞開的環節,但我國目前尚未制定專門的以解紛為主題的法律規范,群眾訴求表達機制法治化也自然缺失了來自法律規范的重要保障。與國家層面的立法相對,不少地方性法規中已經對該問題有所關注,《天津市矛盾糾紛多元化解條例》《河南省矛盾糾紛多元預防化解條例》等均明確規定了國家機關等單位具有引導公眾依法有序表達自身訴求的義務。(16)分別參見《天津市矛盾糾紛多元化解條例》第8條、《河南省矛盾糾紛多元預防化解條例》第12條。

其二,地方性法規的立法質量參差有別。不同的地方性法規,在群眾訴求表達的引導主體、具體構建方式等方面仍然存有顯著差異。比如,《河南省矛盾糾紛多元預防化解條例》并未明確基層群眾性自治組織在引導群眾訴求表達方面的應有義務,而《天津市矛盾糾紛多元化解條例》則將基層群眾性自治組織也確定為了法定的義務主體,要求其引導群眾依法理性表達訴求。此外,不同地方性法規在具體構建方式上也詳盡不一。《湖州市預防和化解矛盾糾紛條例》明確規定村(居)民委員會應當通過建立人民調解組織的方式引導群眾訴求表達,并強調要通過規范調解組織調解程序的方式實現具體化的引導,而多數地方性法規僅從抽象層面強調要倡導通過法治教育的方式實現對群眾訴求的引導。(17)分別參見《湖州市預防和化解矛盾糾紛條例》第5條、《遼寧省矛盾糾紛多元預防化解條例》第8條,等等。

其三,社會自治性規范并未發揮應有作用。市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程、善良風俗等理應是法治的構成性部分,如若沒有這些非正式規范的支撐和配合,國家正式的法律制度也將缺乏堅實的基礎。(18)參見蘇力:《道路通向城市:轉型中國的法治》,法律出版社2004年版,第26頁。盡管前述自治性規范理應比國家法律更接近基層社會,但此類規范因其法律效力位階較低而容易受到一定的忽視。以群眾訴求表達機制為例,相關的社會規范多要求群眾依法理性表達自身訴求,這實則是以原則倡導的形式實現了對國家法律的簡單復刻,并未真正助益于發揮多數社會組織在推動群眾訴求表達機制法治化進程中的重要作用。“自治意味著,團體的秩序由團體的同志按照自己的特點制定(不管它是如何制定的),而不像在他治情況下由外人來制定”。(19)[德]馬克斯·韋伯:《社會學的基本概念》,胡景北譯,上海人民出版社2005年版,第81頁。換言之,社會自治性規范應當受到國家法律的尊重。此外,社會自治性規范相較于國家法律而言理應具備更強的靈活性,但時下多數規范并未能基于地域、行業等方面的特色而構建起長期穩定的內生型秩序,這也貶抑了群眾訴求表達機制法治化的應有價值。

(三)價值理性的欠缺

數字技術的全方位運用使得時下群眾訴求表達機制一定程度上呈現出了偏重技術理性的趨勢。從技術治理的本質來看,其理應兼具技術理性和價值理性的雙重追求。技術治理的技術面向強調的是效率化的導向,將技術作為追求效率的手段工具,而技術治理的治理面向強調的則是價值理性,因為基層“善治”的目標顯然無法在單純的效率化導向下得以實現。當下群眾訴求表達機制價值理性的欠缺主要表現在以下三個方面。

其一,尚未建立精準分流的群眾訴求表達平臺。諸多地方均將群眾訴求表達作為重要模塊整合進各類APP、小程序之中,以此實現群眾訴求“碼上辦”的理想目標。但是,各類數字化平臺客觀上面臨著信息資源整合的困境,導致無法及時有效對海量的數據進行分析與篩選,由此使得相關訴求尤其是涉訴涉法類訴求難以被精準分流至對應的主管部門。

其二,群眾訴求表達機制的制度化保障水平有待提升。價值理性的重要體現即通過制度化的方式起到對技術效率導向的平衡作用,但各地的數字化平臺在辦理流程、時限要求、反饋步驟、回訪評估等方面均存在較大差異,以制度為載體的價值理性在差異程度較大的各地實踐中會受到不合理的減損。

其三,技術賦權的理念尚未實現。價值理性既需要通過制度載體予以客觀呈現,也需要通過技術賦權的理念彰顯自身的主觀價值。盡管技術本身帶有中立的屬性,但是在群眾訴求表達機制數字化運行的過程中,并不存在完全脫離價值判斷的純粹中立空間,這也意味著如若將技術單純視為追求效率的工具,群眾訴求表達機制的長期穩定運行便無法得以實現。時下,由移動互聯網所塑造的在線生活方式對群眾表達訴求產生了變革式的影響,網絡空間將成為政府感知社會偏好、吸納并回應民意的全新渠道,(20)參見孟天廣:《政府數字化轉型的要素、機制與路徑——兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅動》,《治理研究》2021年第1期。這也啟發相關部門可將數字化平臺作為群眾訴求表達機制的依托,但在此過程中需要轉變單純追求效率的片面思維,經由技術賦能實現向技術賦權的理念更新。

四、新時代“楓橋經驗”下群眾訴求表達機制的法治化完善

群眾訴求表達機制法治化是社會治理法治化不可或缺的重要組成,這與新時代“楓橋經驗”對于法治化的倡導是高度契合的。“楓橋經驗”創新發展的過程,實際上就是不斷推進自身法治化的過程,新時代“楓橋經驗”是推進基層社會治理法治化的重大經驗。(21)參見金伯中:《法治視野下的新時代“楓橋經驗”》,《浙江警察學院學報》2022年第3期。為了促使群眾訴求表達機制實現法治化的目標,應考慮從以下三方面對現有機制法治化欠缺的問題進行針對性回應。

(一)司法力量的有效融入

在群眾訴求表達機制法治化進程中,如若法治力量有所缺位,則勢必會影響到訴求表達之后的回應與處置環節,進而可能導致矛盾糾紛激化乃至惡性演變。正因如此,需要將司法力量適度導入群眾訴求表達機制之中。具體而言,有以下兩條路徑。其一,以機構共建為組織路徑,為司法力量的導入提供一定的組織保障。各地在綜治中心、矛盾糾紛調處化解中心的布局過程中,可以探索法院團隊或者成建制入駐的方式,建立起司法部門同地方黨委、政府之間的聯動機制。此外,要通過形成具體聯動方案的方式明確司法、行政等不同主體的職能定位,在理順關系的基礎上推動司法力量在組織端的有效融合。其二,以共建共治共享為價值依歸,為司法力量的導入提供一定的理念支撐。共建共治共享的社會治理制度勢必要求司法力量的有效參與,需要通過優化司法部門與其他部分之間聯系溝通機制等形式,并借助人民法庭、村務法官等發揮司法力量在引導群眾依法理性表達自身訴求方面的重要作用。但是,需要指出的是,司法力量的有效融入絕不意味著其可以主導群眾訴求表達機制的運行,司法的被動性決定了其需要遵循一定的邊界。

一方面,涉訴涉法類的群眾訴求是其邊界之一。涉訴涉法類訴求極有可能通過信訪的通道演變為涉訴信訪,盡管信訪制度與訴訟制度均在一定程度上以社會安定有序為目標,在二者也顯然是具有重要差異的。因此,司法力量在介入群眾訴求表達機制時,應當警惕信訪與訴訟相互交織位移的錯誤傾向,人民法院內部所設立的信訪機構要致力于將涉及刑事、行政、民商事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來,對于不屬于法院工作范圍的訴求,應嚴格按照《關于依法處理涉法涉訴信訪工作銜接配合的規定》予以引導或者轉送。另一方面,參與型的司法模式為其劃定了另一邊界。傳統司法關注當事人雙方之間的對抗性,通過舉證質證等法定環節展現司法活動的競技性,在此基礎上生成具備定分止爭效力的裁判。但正如前文所述,共建共治共享的社會治理制度要求司法的參與要適度延伸,通過合作型的思維方式與黨委、政府等其他主體共同做好群眾訴求表達機制的構建工作,這便意味著司法無法承擔起主導作用,而只能通過發揮保障作用的方式實現有邊界的參與。當然,參與型的司法模式也不能重回司法缺位的原有路徑,因為訴訟渠道不暢、訴權難以實現極有可能導致群眾訴求表達行為的非理性化。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》,明確將行政機關針對信訪事項作出的程序性行為排除在了行政訴訟受案范圍外,(22)該司法解釋規定,行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。因此,對于涉訴涉法類訴求,法院要注意對其是否屬于程序性行為予以嚴格甄別,避免濫用前述行政訴訟的除外規則而對當事人的訴權產生不當侵害。

(二)制度供給水平的系統提升

首先,適時啟動相應的國家立法程序,為群眾訴求表達機制法治化構建提供根本的制度保障。與時俱進的立法工作是推進法治過程和法治工作的首要前提,對法治社會的形成具有深刻的引領作用。(23)參見錢弘道、劉靜:《習近平法治思想中的立法理論》,《法治現代化研究》2023年第2期。有必要從頂層設計層面為深入推進群眾訴求表達機制法治化建設提供堅實的法律保障。在入法路徑上,應適時推進矛盾糾紛多元化解的統一立法,并在統一立法中明確群眾訴求表達機制的地位與作用。在具體規定上,可以吸收借鑒時下部分地方性法規中的規定,明確賦予國家機關、基層群眾性自治組織、社會組織等多元主體以推動群眾訴求表達機制法治化的義務。

其次,注重提升地方性法規的立法質量。一方面,具有地方立法權的地方要著眼于當地的實際,將群眾訴求表達機制納入重點立法領域,并借助基層立法聯系點等制度確保地方立法的民主性、科學性。在此基礎上,要注重對時下群眾訴求表達機制法治化僅依靠法治教育這一現狀的有效改變,將實踐中所涌現的經驗智慧吸收進入地方性法規之中。另一方面,地方性法規還應重視與社會自治性規范之間的銜接,將社會自治性規范中所體現的事關群眾訴求表達的特色做法予以確認。譬如,部分社會自治性規范中已經出現了議事會、懇談會等新興的群眾訴求表達形式,但社會自治性規范因其效力位階的限制而無法實現個別經驗向一般經驗的轉化,因此,通過地方性法規實現對個別經驗的一般性轉化便具備了現實需要。

最后,發揮社會自治性規范的應有作用。法治秩序的構建不僅包括國家立法這一向度,還理應包括相應的社會自治性規范。以國家公權力為基礎的法律規范與社會內部自治規范的耦合是法治社會的獨特意涵,(24)參見周恒、龐正:《法治社會的四維表征》,《河北法學》2018年第1期。“三治結合”作為新時代“楓橋經驗”的標志性成果,為重整社會自治性規范提供了有益經驗。(25)參見麥中堅、廖寶光:《新時代“楓橋經驗”的歷史坐標與時代貢獻》,《浙江警察學院學報》2023年第3期。第一,要通過社會自治性規范實現為社會組織賦權的目標,使得各類社會組織能夠發揮促進群眾訴求表達機制法治化的應有功用。扎根基層、聯系群眾是社會組織的本質特征,此種特征也使得其能夠承擔起廣泛吸納多元利益訴求并促進其理性表達的使命。因此,不能固守國家主導社會組織發展的傳統認知,應以適度放權為切入點推動社會組織的有序自我發展。(26)參見馬長山:《從國家構建到共建共享的法治轉向——基于社會組織與法治建設之間關系的考察》,《法學研究》2017年第3期。社會自治性規范應當允許社會組織參與群眾訴求表達機制法治化的構建過程,通過政府購買服務等形式不斷激發社會組織的自主性。第二,除了重視社會組織的自主性發展之外,應倡導社會自治性規范通過文化感召方式關注對網絡社群這一特殊社會組織的引導。因為在互聯網推動信息交互方式變革的當下,原子化的個體借助網絡空間能夠更為迅速且廣泛地表達自身訴求,在群眾訴求日益呈現出碎片化特征的同時,客觀上減損了網絡社群維持自身有序的能力。這也意味著,廣泛存在于網絡社群中的多元訴求將對群眾訴求表達機制的法治化構建帶來全新的挑戰,社會自治性規范需要對此作出一定的回應。一方面,應當在社會自治性規范中強調德治的教化作用,通過對法治文化、地方特色文化的確認為群眾訴求表達奠定心理基礎。另一方面,應汲取以法治保障自治的有益經驗,適時開展針對社會自治性規范的定期評估以及修訂工作,及時對違背國家法的規范予以修改,以此確保法治精神在社會自治性規范中能夠得到彰顯。

(三)價值理性的適度嵌入

第一,持續深化數據聯通,為技術賦權奠定堅實的數據基礎。要積極推動統一群眾訴求表達數字化平臺的建設,打破各個部門以及社會組織之間無法實現數據共享的現實掣肘,推進數字化平臺的集成能力提升。當前階段,浙江省已經搭建了省域范圍內統一的群眾訴求表達平臺,下一階段要注重將省域統一平臺內的數據及時同各地區、各部門所開發的APP、小程序等進行對接,尤其是要注重政法部門所集納的訴求數據同其他部門之間的對接,以此推動涉訴涉及法類訴求的精準分流。此外,數據聯通的意義并不止步于此,因為隱藏在訴求數據背后的可能是潛在的矛盾糾紛,數據聯通將為研判此類糾紛進而防止其激化提供必要前提,這也理應成為下一階段的重要任務。

第二,始終堅持人文關照,為技術賦權提供具體的理論指引。當下群眾訴求表達機制法治化構建過程中所展現出來的數據整合等方面的困境,究其根源是因為對于技術理性的不合理偏重。不難想象,如若各個部門在效率化的導向之下各自建設相應的群眾訴求表達機制,而欠缺不同部門之間的互動與銜接,那么在機制的運行時難免會落入各自為政的窠臼。正因如此,應當將內蘊于法治精神的公平正義作為調適技術理性的切入點,在訴求收集、數據流轉等各個階段通過定期反饋以及回訪評估制度等關注當事人的具體感受,以實在的方式引導群眾表達訴求。此外,應當積極探索通過調解回應技術賦權理念的路徑,充分發揮調解在群眾訴求表達中的重要作用。發動和依靠群眾就地解決矛盾是“楓橋經驗”自誕生伊始即堅持的做法,(27)參見張文顯:《新時代“楓橋經驗”的核心要義》,《社會治理》2021年第9期。調解在訴求收集以及后續的處置階段中也均能扮演重要的角色。未來,要著力提升調解員對各類訴求尤其是涉訴涉法類訴求的判別能力,以此實現對相關訴求的精準動態掌握。在此基礎上,可以于在線調解平臺中設置相應的功能組件,一鍵鏈接至各類調解組織,使得當事人在表達訴求之后具備自主選擇調解組織的權利,避免技術理性對當事人的程序選擇權造成侵蝕。

五、結語

群眾訴求表達機制作為一種隱含了解紛功能的話語表達,需要以法治化的路徑推動基層“善治”的目標。新時代“楓橋經驗”作為推進中國式基層社會治理現代化的重要經驗,(28)參見葉阿萍:《論新時代“楓橋經驗”的法治化進路》,《法治研究》2023年第5期。不僅成為了檢視當下群眾訴求表達機制法治化不足的具體窗口,也為該機制的法治化轉型鋪就了可行路徑。通過對新時代“楓橋經驗”法治化要素的借鑒,本文提出了通過群眾訴求表達機制法治化推動基層“善治”的可能方案,以期彌補對該命題關注欠缺的現有不足。需要指出,基層治理的復雜性和艱巨性決定了法治化不應也不可能是承載全部希冀的最優路徑,但卻是無法或缺的重要路徑,群眾訴求表達機制的法治化構建也將成為基層治理無法忽視的關鍵環節。